我國對地方政府融資負債的相關研究——江淮論壇

 近年來，隨著地方政府通過融資平臺負債汲取的興起，我國理論界也紛紛展開了對地方政府融資負債的相關研究。
（一）地方融資平臺是地方政府負債汲取的重要載體
隨著地方政府融資平臺的興起，地方政府融資平臺被界定為地方政府負債融資的載體，其實質是地方政府的間接負債融資行為，由此產(chǎn)生地方政府債務風險。巴曙松（2009）、李穎穎（2010）、封北麟（2010）認為地方融資平臺負債是地方政府主導下的負債行為，地方投融資平臺是地方政府投融資的工具，這種負債行為大部分通過地方土地資本化、政府支出資本化和特許權資本化方式的負債汲取，需要地方財政償還或擔保，形成政府“直接債務”或“或有債務”風險。 [14]由于地方政府債權債務關系變成由“地方政府-融資平臺—銀行和資本市場”的間接隱性負債關系（時紅秀，2010），馬慶琰、蔡麗平（2010）認為這將會導致經(jīng)濟加速回暖的“后危機時代”。
巴曙松（2009）、高進水（2009）則認為融資平臺雖以政府為依托進行負債汲取，但其主要經(jīng)營活動是將融入資金投入到市政建設、公用事業(yè)等公共項目。而融資平臺負債汲取后投融資管理分散，缺乏一個獨立的部門來對此種行為進行監(jiān)控[15]（趙優(yōu)紅，2010），由于地方政府身份、職能和行為的多重性，從而在具體的負債汲取與投資過程中違背經(jīng)濟規(guī)律，過多地運用行政命令以及計劃性指令，從而出現(xiàn)資源配置效率低下（蕭楠、孫向東，2011），并且過多地依賴國有銀行負債汲取，使得金融調控工具背離市場化改革目標。
（二）地方政府融資負債汲取產(chǎn)生的原因為制度外生
現(xiàn)有研究，將地方政府融資負債汲取行為的產(chǎn)生歸為現(xiàn)行制度外生產(chǎn)物，主要分為綜合性原因、貨幣政策原因和財政原因。如周其仁（2011）認為地方融資平臺債務的快速積累，是匯率制度下貨幣被動超發(fā)、轉型期政府與國企的超強信貸能力、目前的土地征用制度綜合聯(lián)系的結果。也有學者認為計劃經(jīng)濟的歷史遺留導致政府機構過大，地方政府在市場經(jīng)濟下的新增支出只能通過融資負債來實現(xiàn)（馬昊，2010）。周飛舟（2006）指出在現(xiàn)行體制下，財政分權不能構成地方政府發(fā)展經(jīng)濟的全部激勵，在中國，地方政府官員不僅是“經(jīng)濟參與人”，也是“政治參與人”[16]（周黎安，2007），相對來講，職業(yè)生涯中的晉升或淘汰成為其關注的重點[17]（周雪光，2005），相對于短期內通過攤派或加征稅費，通過負債來實現(xiàn)資源密集型政績，是一種較佳的策略選擇（馬駿等，2005）。
地方政府融資負債產(chǎn)生的貨幣政策原因方面，陸磊、李世宏（2004）指出，由于區(qū)域經(jīng)濟增長的動力驅使，地方政府天然具有干預國有銀行信貸的沖動，在我國金融集權化下，國有商業(yè)銀行的信貸成為地方政府的“公地”，難以避免過度“放牧”現(xiàn)象；吳永球、陳永麗（2006）通過對我國宏觀金融數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，認為我國信貸資金分配中非市場因素仍居主導地位，而地方政府融資平臺是非市場因素中的重要元素；沈明高、彭程（2010）、魏加寧（2010）、Azuma&Kurihara（2011）認為受國際金融危機的影響，我國從2008年起的貨幣寬松政策，為地方政府融資平臺項目融資提供了空間。[18]
而對于地方政府融資平臺負債汲取行為產(chǎn)生的財政原因，平新喬（2009）、劉尚希（2010）認為分稅制改革后，地方政府財權與事權不對稱，為有效履行事權，地方政府自然通過債務融資來籌集相關公共資金；勃蘭特（2009）、陳柳欽（2010）認為因《預算法》中規(guī)定地方不得舉債，通過組建融資平臺就成為重要的理性策略選擇；高進水（2009）認為增加可控財力動力因素，進一步推動了投融資平臺的發(fā)展。
（三）地方政府融資負債汲取規(guī)制取向存在分歧
賈康（2010）、仲旭（2009）、楊帆（2009）等側重于研究地方融資平臺的效用而淡化其風險，認為投融資平臺解決了基建投入資金瓶頸問題，是投融資體制的創(chuàng)新，有利于促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，宜疏不宜堵。王國剛（2012）也指出，對待地方投融資平臺的債務風險，不能僅注重債務規(guī)模而不討論其資產(chǎn)投向。封北麟（2010）指出和各預算單位項目相比，融資平臺的資金抗風險能力要大很多，有助于實現(xiàn)地方政府公共建設職能的市場化運作。另一些學者認為當前在債務規(guī)模、平臺管理和融資渠道上存在較大風險，需加強控制。周小川（2010）、陶雪（2009）、許成鋼（2010）、魏加寧（2010）等認為當前以未來土地和收費作為杠桿的地方政府融資，高度依賴于中央宏觀政策，這將會產(chǎn)生較大風險。
關于融資平臺負債汲取行為的規(guī)制問題，形成行政與市場規(guī)制兩種取向。一部分學者主張通過行政規(guī)制，約束債權債務人雙方行為，如巴曙松（2010）強調央行應對商業(yè)銀行給予地方融資平臺新增貸款進行嚴格控制，從而達到控制風險的目的。劉尚希（2009）提出通過實行“轄區(qū)財政”平衡責任目標機制，約束地方政府通過融資平臺的負債汲取行為。賈康（2010）、高自強（2010）、劉煜輝和張櫸成（2010）、時紅秀（2010）、魏加寧（2010）等認為應在先摸清地方隱性債務的基礎上，實現(xiàn)公開地方債務信息，強化財政問責機制，加強金融監(jiān)管方式。還有一部學者提出區(qū)分地方政府投資責任，將融資平臺置于市場之中，建立市場規(guī)制。陳?。?007）、許成鋼（2010）認為應該進一步深化政企分開體制改革，轉變地方政府直接投資管理的理念，剝離地方政府對市場競爭經(jīng)濟活動的參與行為，通過投融資平臺資產(chǎn)證券化，剝離平臺對地方政府的行政依賴，拓寬資金來源渠道，引入市場外部監(jiān)督，實現(xiàn)風險控制（張志暹、董麗、陳宇峰，2011）。