地方政府融資負(fù)債的差異性比較——江淮論壇

 我國地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為，從表面上看，是地方政府通過融資平臺(tái)的一種制度外負(fù)債融資行為，但實(shí)質(zhì)上，卻體現(xiàn)地方政府資本型公共產(chǎn)品供給的職責(zé)與權(quán)限的邊界問題。因此，對(duì)于負(fù)債汲取的風(fēng)險(xiǎn)界定，離不開對(duì)地方政府與資本型公共產(chǎn)品投資事權(quán)的相關(guān)分析。通過對(duì)比分析，可見我國在地方政府融資負(fù)債的研究上，與西方存在差異，主要表現(xiàn)在：
（一）忽略資本型公共產(chǎn)品供給是地方政府負(fù)債融資的內(nèi)生因素
地方資本型公共產(chǎn)品是地方公共產(chǎn)品的重要組成部分，主要表現(xiàn)為政府投資事權(quán)。在日常經(jīng)濟(jì)生活中，從地方公共產(chǎn)品供給的成本組成上，可分為資本（密集）型公共產(chǎn)品和勞動(dòng)（密集）型公共產(chǎn)品。資本（密集）型公共產(chǎn)品主要表現(xiàn)為當(dāng)期資本投入大，受益期分?jǐn)傇诤罄m(xù)期，存在效應(yīng)外溢與成本補(bǔ)給方式的非對(duì)稱性。從供給實(shí)踐看，城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資屬于此類公共產(chǎn)品，如水、電、氣、道路、橋梁、文化園林設(shè)施等。
城市基礎(chǔ)建設(shè)是城鎮(zhèn)化的基石。近十年，我國城鎮(zhèn)化每年大約提高一個(gè)百分點(diǎn)，并在2011年首次超過50%，根據(jù)“十八大”發(fā)展目標(biāo)，估計(jì)到2020年，我國城鎮(zhèn)化的比例將超過60%，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就需要新增基礎(chǔ)建設(shè)投資12600億元。據(jù)國務(wù)院發(fā)展中心研究表明，英國城市化水平由17%提到50%以上，經(jīng)歷了101年（1750-1851）；美國城市化水平由40%提到75%，經(jīng)歷了90年（1900-1990）。在城市化進(jìn)程中，西方國家一般通過兩種方式實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品提供的融資，一種是通過發(fā)行城市市政債券，信用擔(dān)保公司擔(dān)保，吸引社會(huì)資本參與到城市建設(shè)中的模式，以美國最為典型；另一種是通過中央政府統(tǒng)一負(fù)債融資，然后直接投入到地方政府投資建設(shè)中，以日本最為典型。
相比之下，我國缺乏對(duì)地方政府資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)研究，忽略城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方資本型公共產(chǎn)品需求因素。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，一個(gè)擁有眾多異質(zhì)個(gè)體的龐大集團(tuán)，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的集體行動(dòng)，但如果存在一致的集體利益，且存在有效的選擇性激勵(lì)機(jī)制，則大集團(tuán)是可能存在集體行動(dòng)的。地方政府投融資平臺(tái)成為地方政府當(dāng)前一種普遍選擇，顯然，在城市化進(jìn)程中，確保資本型公共產(chǎn)品供給，是其中重要的內(nèi)生激勵(lì)因素。
（二）缺乏地方政府負(fù)債融資財(cái)權(quán)與地方政府投資事權(quán)匹配研究
區(qū)別于稅收，地方政府負(fù)債被認(rèn)為是地方投資項(xiàng)目融資事權(quán)匹配的籌資手段。這是因?yàn)椋胤劫Y本型公共產(chǎn)品雖在空間上具有固定的效應(yīng)范圍，但從時(shí)間上，效應(yīng)的后溢性會(huì)造成公共產(chǎn)品成本補(bǔ)給方式的非對(duì)稱性，收益與成本在當(dāng)期內(nèi)偏離。國外的相關(guān)研究側(cè)重于將地方政府負(fù)債汲取與地方資本型公共產(chǎn)品供給聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)負(fù)債汲取是保證資本型公共產(chǎn)品供給的重要前提。通過相應(yīng)的財(cái)力與財(cái)權(quán)安排，確保地方政府的投資事權(quán)，是西方國家財(cái)政分權(quán)的通行做法。在西方分級(jí)財(cái)政體制下，地方政府財(cái)權(quán)中均包含相應(yīng)的舉債權(quán)，這是由于地方公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)屬性決定的。
在我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方資本型公共產(chǎn)品存在需求擴(kuò)張效應(yīng)，這決定了實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制的我國也存在資本型公共產(chǎn)品供給與負(fù)債汲取的相互制衡問題。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確鼓勵(lì)通過市場融資來實(shí)現(xiàn)相關(guān)可收費(fèi)項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將交通運(yùn)輸中的公路、水運(yùn)，城建中的供水、道路橋梁、其他城建項(xiàng)目以及社會(huì)事業(yè)投資事權(quán)明確為地方。但與此同時(shí)《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“地方政府不得發(fā)行地方政府債券。” 《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照收支平衡的原則編列，不列赤字?！庇纱?，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。
（三）割裂地方政府的投資而關(guān)注地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于負(fù)債汲取行為的規(guī)制，離不開對(duì)地方政府通過融資平臺(tái)負(fù)債汲取背后的地方資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)的分析。割裂投資支出而單獨(dú)分析負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，難以從根本上解決負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)問題。國外的相關(guān)研究關(guān)注負(fù)債籌資的償還性直接對(duì)資本型公共產(chǎn)品投資起到約束和控制作用，為了保證政府資本型公共產(chǎn)品提供的效率性，建立相關(guān)規(guī)控機(jī)制，將政府負(fù)債收入與資本型公共產(chǎn)品支出納入地方政府預(yù)算中，反映收支間均衡關(guān)系。因此，從財(cái)政分權(quán)的角度，中央（聯(lián)邦）政府通過相關(guān)負(fù)債財(cái)權(quán)劃分、負(fù)債規(guī)模、程序等制度，規(guī)范地方負(fù)債融資和投資行為。
相比之下，國內(nèi)相關(guān)研究的主要關(guān)注點(diǎn)在融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為的非規(guī)范性和風(fēng)險(xiǎn)性上。當(dāng)前，我國受現(xiàn)行財(cái)政體制的約束，地方政府通過融資平臺(tái)間接負(fù)債汲取行為，屬于體制外非規(guī)范收入，缺乏政府負(fù)債與項(xiàng)目投資收支對(duì)應(yīng)機(jī)制，由此會(huì)產(chǎn)生體制內(nèi)償債能力風(fēng)險(xiǎn)。但地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)最終取決于政府投資行為，因此這說明我們?nèi)孕枰M(jìn)一步立足于從地方資本型公共產(chǎn)品分類及有效供給角度，分析地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)汲取行為，探索有效規(guī)制之策，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
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