民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的維度剖析——學(xué)術(shù)論壇

2012年8月31日十一屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過的民事訴訟法修正案將原《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判實(shí)行法律監(jiān)督”之規(guī)定改為現(xiàn)《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的規(guī)定。由于民事執(zhí)行是民事訴訟活動(dòng)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是其中最為重要最具有實(shí)質(zhì)意義的環(huán)節(jié)，所以現(xiàn)《民事訴訟法》業(yè)已將民事執(zhí)行活動(dòng)納入人民檢察院的檢察監(jiān)督中。為實(shí)踐中早就開展的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督活動(dòng)提供了法律依據(jù)和制度支持，奠定了民行執(zhí)行檢察監(jiān)督活動(dòng)的合法性，充實(shí)了該活動(dòng)的正當(dāng)性。當(dāng)然，客觀說，現(xiàn)行《民事訴訟法》關(guān)于民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定還相當(dāng)疏漏，尚未能作到民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、制度化。為更具體地指引及明確地規(guī)制人民檢察院的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度化建構(gòu)是應(yīng)然舉措。
我國現(xiàn)行《行政訴訟法》是1989年4月4日七屆全國人大第二次會(huì)議通過的。通識(shí)認(rèn)為該法雖早巳落后于我國社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的實(shí)際，但由于種種原因遲至今日《行政訴訟法》的修正仍未真正啟動(dòng)?，F(xiàn)行《行政訴訟法》雖未有行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的明確規(guī)定，但理論界一致認(rèn)為在我國《憲法》根本法的層面，人民檢察院對(duì)行政訴訟的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督是有依據(jù)的。另外，作為憲法性法律的《人民檢察院組織法》關(guān)于檢察權(quán)的形式、范圍及其運(yùn)作目的的規(guī)定，也可以引申得出人民檢察院對(duì)行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的論斷。雖然現(xiàn)行行政訴訟基本法并未有人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督的明確規(guī)定，但近年來，行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐卻在不少地方切實(shí)開展著，并且取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。開展行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)踐的地方，其依據(jù)主要憑借兩種形式：其一是有地方的人大常委會(huì)通過地方性法規(guī)的形式規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督，比如2010年3月寧夏銀川市人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)民行執(zhí)行案件法律監(jiān)督的決議》，著力推動(dòng)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的法治化、制度化、規(guī)范化發(fā)展；其二是有的地方檢察院與法院會(huì)簽規(guī)范性文件規(guī)定檢察院有權(quán)對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，比如2011年2月甘肅省檢察院與該省高級(jí)人民法院會(huì)簽了《甘肅省人民檢察院甘肅省高級(jí)人民法院關(guān)于民事行政執(zhí)行工作檢察監(jiān)督的意見》，為檢察院監(jiān)督法院的民事行政執(zhí)行工作提供法律依據(jù)。緣于行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督具有十分迫切的現(xiàn)實(shí)必要性，筆者認(rèn)為未來人民檢察院對(duì)行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督也將常態(tài)化進(jìn)行，并且一定會(huì)向著規(guī)范化、制度化方向邁進(jìn)。
無容置疑，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度及其實(shí)踐運(yùn)作不僅牽涉到對(duì)當(dāng)事人及利害關(guān)系人的合法權(quán)益，更重要的是其實(shí)際上是對(duì)兩大公權(quán)力即人民檢察院的檢察權(quán)這一司法權(quán)和人民法院執(zhí)行權(quán)這一司法權(quán)關(guān)系的重新定位和權(quán)力格局的調(diào)整。因此，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)配置不當(dāng)，抑或其行使拿捏不當(dāng)，不僅無助于執(zhí)行難、執(zhí)行亂局面的改善。無效于當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)，相反還可能造成檢察權(quán)和審判權(quán)這兩大司法權(quán)的不和諧乃至引發(fā)二者的直接對(duì)抗，這無疑將有損于司法的尊嚴(yán)。將侵蝕乃至摧毀社會(huì)主義法治大廈的根基。所以，為確保司法權(quán)內(nèi)部和諧，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與執(zhí)行權(quán)兩大公權(quán)力的良性互動(dòng)，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設(shè)置及其具體實(shí)施應(yīng)該掌控分寸，拿捏適度。有鑒于此，筆者不揣鄙陋撰文分析民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的維度，權(quán)作引玉之磚，以期引起學(xué)術(shù)理論界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)這一重大理論意義和實(shí)踐價(jià)值課題的研究旨趣。
一、監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的目的
監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的目的，意指民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設(shè)置及其實(shí)踐實(shí)施的宗旨。筆者認(rèn)為，在此問題的把握上，必須將保障執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)執(zhí)行作為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的直接目的或根本目的。民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐發(fā)自于執(zhí)行難、執(zhí)行亂的執(zhí)行工作實(shí)際，其最初是作為解決執(zhí)行難、克服執(zhí)行亂的一種舉措應(yīng)運(yùn)而生的，是為了彌補(bǔ)法院自身內(nèi)部執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制在促進(jìn)依法執(zhí)行、高效執(zhí)行、公正執(zhí)行上的不足、不力而出現(xiàn)的措施、方式、方法或開出的一劑良方。據(jù)筆者考證。在我國人民檢察院對(duì)人民法院的民行執(zhí)行進(jìn)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐案例最早出現(xiàn)于2003年。2003年6月。鄭州市法院為了克服民行執(zhí)行難、執(zhí)行亂現(xiàn)象。加強(qiáng)執(zhí)行工作的力度，邀請(qǐng)人民檢察院派員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督一些具有重大社會(huì)影響的民事案件的執(zhí)行，而鄭州市檢察機(jī)關(guān)隨即開始了對(duì)法院民行執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督的探索。由于民行執(zhí)行檢察監(jiān)督發(fā)自于執(zhí)行的需要，所以其應(yīng)該以保障執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)執(zhí)行為最直接或最根本的目的。“民行執(zhí)行檢察監(jiān)督以保障執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)執(zhí)行為直接目的或根本目的”。如此定位的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督就要求人民檢察院決不可為了監(jiān)督而監(jiān)督，對(duì)人民法院的民行執(zhí)行工作吹毛求疵，求全責(zé)備，緊緊抓住人民法院民行執(zhí)行中的不當(dāng)或輕微的程序瑕疵不放；如此一來，顯然是將手段、方式、方法視作了監(jiān)督活動(dòng)的目的和實(shí)質(zhì)。筆者認(rèn)為，發(fā)現(xiàn)人民法院民行執(zhí)行中的不當(dāng)或違法行為，恰恰是為了確保并實(shí)現(xiàn)依法公正及高效的執(zhí)行，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督不可偏離了保障執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)執(zhí)行這一最直接目的或最根本目的，否則就悖離了該制度產(chǎn)生的初衷，致使該制度和其他檢察監(jiān)督制度別無二致而喪失了自己的特質(zhì)。
二、監(jiān)督機(jī)制啟用的程序
監(jiān)督機(jī)制啟用的程序，意指民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制是只能依申請(qǐng)被動(dòng)啟用，還是只能依職權(quán)主動(dòng)啟用，抑或是既可以依申請(qǐng)也可以依職權(quán)而啟用，其實(shí)質(zhì)是人民檢察院能否主動(dòng)啟民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)此方面，筆者的觀點(diǎn)是民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制一般情況下需應(yīng)當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人的申請(qǐng)而啟用，特殊情況下，人民檢察院才可以依職權(quán)主動(dòng)行使民行執(zhí)行檢察監(jiān)督。積極立案，啟用監(jiān)督機(jī)制。民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)一般不能主動(dòng)行使其原因是多方面的，概言之，主要有以下幾方面考慮：
（一）民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)項(xiàng)下的子權(quán)利，是檢察權(quán)的一種具體表現(xiàn)形態(tài)，而人民檢察院的檢察權(quán)隸屬于司法權(quán)，是司法權(quán)的組成部分，或者說是司法權(quán)項(xiàng)下的一項(xiàng)子權(quán)利和表現(xiàn)形態(tài)，所以民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)亦即是一種司法權(quán)。“司法權(quán)以不告不理為原則，非因訴方、控方請(qǐng)求不作主動(dòng)干預(yù)。在沒有人要求你作出判斷的時(shí)候，顯然是沒有判斷權(quán)的。否則其判斷結(jié)論在法律屬于無效行為?！狈▏枷爰彝锌司S爾認(rèn)為司法權(quán)最重要的特征就是其被動(dòng)性，他說：“從性質(zhì)來說。司法權(quán)自身不是主動(dòng)的，要想使它行動(dòng)，就得推動(dòng)它。”司法權(quán)的被動(dòng)性體現(xiàn)在程序方面，就是只能由適格的當(dāng)事人或法定的利害關(guān)系人申請(qǐng)才可以啟用，未經(jīng)請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)展開司法程序。作為一種司法權(quán)的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)不得悖離司法權(quán)的品性，所以，一般情況下，只能依當(dāng)事人或利害關(guān)系人的申請(qǐng)而啟用。
（二）民事執(zhí)行的過程是普通權(quán)利主體民事權(quán)益的實(shí)現(xiàn)過程，而民事權(quán)益是一種私權(quán)；當(dāng)事人對(duì)私權(quán)享有絕對(duì)的處分權(quán)，公家公權(quán)力不得干涉。因此，對(duì)那些僅僅涉及私人利益案件的民事執(zhí)行，人民檢察院不宜主動(dòng)啟用民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序，而應(yīng)該以當(dāng)事人和其他利害關(guān)系人的申請(qǐng)為原則。行政訴訟雖然是一種民告官的訴訟，雖不可謂是私益訴訟。理論上行政訴訟是客觀訴訟模式，較少考量個(gè)人主觀利益和私人訴求，但具體到行政訴訟執(zhí)行環(huán)節(jié)，其執(zhí)行的標(biāo)的無非有兩種可能：一是敗訴了的原告方即普通的公民、法人或其他組織的權(quán)益，此種情況下的執(zhí)行影響的是私權(quán)；二是敗訴了的被告方即國家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織即行政主體的權(quán)益，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的行政主體的公物、公產(chǎn)不可以成為法院執(zhí)行的標(biāo)的物，法院有權(quán)執(zhí)行的也僅僅局限于行政主體作為普通法人的財(cái)產(chǎn)，亦即私人財(cái)產(chǎn)，所以此種情況下的執(zhí)行影響也是私權(quán)而不是公共利益?？傊?，不論是哪種情形，行政訴訟執(zhí)行的也是私益，對(duì)于私權(quán)益，相應(yīng)的當(dāng)事人和利害關(guān)系人也享有完全處分權(quán)，也必須得到國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的尊重而不得輕易干涉，所以行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制的啟用也應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人和其他利害關(guān)系人的申請(qǐng)為原則。當(dāng)然也有些民行執(zhí)行案件涉及到國家利益、社會(huì)公共利益，人民檢察院作為法定唯一的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是社會(huì)公共利益的當(dāng)然代表，對(duì)牽涉到國家利益、社會(huì)公共利益案件執(zhí)行的監(jiān)督。沒有當(dāng)事人或利害關(guān)系人的申請(qǐng)，人民檢察院也有權(quán)主動(dòng)啟用檢察監(jiān)督機(jī)制。