促進(jìn)中國(guó)城市化健康發(fā)展的幾點(diǎn)思考——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)

 （一）深化二元經(jīng)濟(jì)體制改革是城市化健康發(fā)展的前提條件
城市化發(fā)展過(guò)程實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村人口的鄉(xiāng)城遷移過(guò)程。鄉(xiāng)城人口遷移是否順利不僅取決于農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還取決于相應(yīng)的制度安排。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度不僅是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生變量，還是決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。制度通過(guò)各種規(guī)則為人們提供激勵(lì)或約束，界定人們的行為選擇空間，規(guī)范人們之間的相互關(guān)系。在不同的制度安排下，人們的成本收益權(quán)衡不同，從而其行為選擇也大不相同。我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是在體制轉(zhuǎn)軌背景下進(jìn)行，并受體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程制約，因此，我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中諸多問(wèn)題的深層次原因，在于非均衡制度變遷中二元經(jīng)濟(jì)體制改革的滯后。目前，制約我國(guó)城市化健康發(fā)展的二元經(jīng)濟(jì)體制主要有以下兩大方面：
1. 戶籍制度及以此為依托城鄉(xiāng)二元就業(yè)與二元社會(huì)保障制度。改革開(kāi)放以來(lái)，由于企業(yè)用工制度的市場(chǎng)化與居民生活資料供給的商品化，戶籍管理制度賴以存在的基礎(chǔ)已經(jīng)動(dòng)搖。農(nóng)民進(jìn)城可以找到工作，可以買到基本生活必需品，現(xiàn)有的戶籍制度就再也無(wú)法繼續(xù)阻止勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城遷移。但由于現(xiàn)階段農(nóng)民工在就業(yè)選擇、薪酬待遇上還受到某種程度的制度性歧視，還不能享受城市最低生活保障、政府補(bǔ)貼性住房制度保障，以及子女在城市公立學(xué)校平等就讀的機(jī)會(huì)，就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低與定居成本高，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民選擇進(jìn)入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，卻難以在城市定居。
戶籍制度改革絕不是簡(jiǎn)單地改變戶籍登記制度或放開(kāi)城市戶口準(zhǔn)入。事實(shí)上，早在2001年左右全國(guó)多數(shù)小城鎮(zhèn)戶口就已基本上對(duì)本地區(qū)的農(nóng)民開(kāi)放，到2007年全國(guó)就有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了城鄉(xiāng)二元戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍登記制度。{13}但上述改革措施并未收到預(yù)期成效，小城鎮(zhèn)雖然放開(kāi)了城鎮(zhèn)戶口，但由于其就業(yè)穩(wěn)定性差，城市公共服務(wù)水平低，大部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力寧可到大城市打工，也不愿到小城鎮(zhèn)落戶；改革城鄉(xiāng)戶籍登記制度也沒(méi)有改變?cè)r(nóng)村居民不能與城市人口享有同等社會(huì)福利這一事實(shí)。戶籍制度改革的核心是消除城鄉(xiāng)戶籍差別，使戶籍不再與勞動(dòng)就業(yè)、居住權(quán)利、子女教育、社會(huì)保障等社會(huì)福利相聯(lián)系，使其真正成為一種表明公民居住情況的證件。因此，戶籍制度的改革必須與城鄉(xiāng)二元就業(yè)體制、二元社會(huì)保障制度及二元土地制度的改革相結(jié)合。一是要以最低生活保障、醫(yī)療服務(wù)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)為重點(diǎn)，加快農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，提高社會(huì)保障水平，縮小城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)供給方面的差距；二是要降低大中城市、特別是大城市的戶籍準(zhǔn)入條件，有序接納農(nóng)民工及其家屬成為城市居民并同時(shí)享有相應(yīng)的福利待遇；三是積極探索戶籍制度、財(cái)政制度及土地制度改革的聯(lián)動(dòng)方式，妥善解決城市人口擴(kuò)張中基本公共服務(wù)供給不足，以及戶籍制度改革過(guò)程中農(nóng)民的土地使用權(quán)與房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置問(wèn)題。
2. 城鄉(xiāng)二元土地制度。中國(guó)現(xiàn)階段的土地制度仍保持城鄉(xiāng)二元化的特點(diǎn)，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有；集體所有的農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家的征地程序。由于政府擁有從農(nóng)村獲得土地并供給城市使用的排他性權(quán)利，一方面政府以征收方式獲得土地，其征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府單方面作出；另一方面政府又將征收上來(lái)的土地獨(dú)家出讓給城市土地的使用者，這一進(jìn)一出的土地差價(jià)及政府在征地過(guò)程中的稅費(fèi)收入就成為土地財(cái)政的直接來(lái)源，而依托城市擴(kuò)張發(fā)展起來(lái)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收增長(zhǎng)也是政府收入的重要來(lái)源。這種城鄉(xiāng)土地二元制度，割斷了農(nóng)村集體土地的所有者和城市土地需求者之間的市場(chǎng)聯(lián)系，不僅土地的稀缺程度不能通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格得到真實(shí)反映，造成了城市化進(jìn)程中土地資源使用的低效率，而且由于城市建設(shè)用地市場(chǎng)缺少平等的土地權(quán)利體系支撐，政府的土地財(cái)政收入來(lái)源于農(nóng)村集體土地所有權(quán)益的損失，這又不可避免地拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。此外，由于土地市場(chǎng)缺少平等市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)約束，土地資源的行政化配置資源滋生了大量的尋租和腐敗。
解決城市化進(jìn)程中土地利用率低下問(wèn)題必須改革城鄉(xiāng)二元土地制度，消除土地財(cái)政存在的制度基礎(chǔ)。一是要合理界定公益用地范圍并為此設(shè)置嚴(yán)格的法律程序保障，按照同地同價(jià)原則，根據(jù)土地的市場(chǎng)價(jià)格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是在對(duì)土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)放開(kāi)集體建設(shè)用地市場(chǎng)和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善，培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)；三是構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的財(cái)政體制，研究開(kāi)征土地使用稅和保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅等稅種，改變地方政府對(duì)“土地紅利”的依賴。
（二）加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程是現(xiàn)階段城市化的重點(diǎn)
由于我國(guó)城市化道路的特殊性，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在城市化進(jìn)程中逐漸形成了2.53億農(nóng)民工群體。據(jù)全國(guó)第五次人口普查資料顯示，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占57.6%，其中在加工制造業(yè)中占68%，在建筑業(yè)中占80%；第三產(chǎn)業(yè)中占52%，{14}可見(jiàn)農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體。農(nóng)民工雖長(zhǎng)期在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，但仍是農(nóng)業(yè)戶口，為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)卻不能分享城市發(fā)展成果，享受不到與城市居民在居住、醫(yī)療、社會(huì)保障、子女受教育等方面的同等待遇。絕大多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、工資水平低、社會(huì)保障制度與維權(quán)機(jī)制欠缺。農(nóng)民工既不能真正融入城市社會(huì)，又失去了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村社區(qū)的密切聯(lián)系，成為暫居于城市的邊緣群體和往返與城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)人口。中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題已成制約城市化健康發(fā)展的亟待解決的問(wèn)題。
從經(jīng)濟(jì)方面分析，一是農(nóng)民工長(zhǎng)期低收入水平及傳統(tǒng)的消費(fèi)方式，不僅使農(nóng)民難通過(guò)人力資本投資走出貧窮的惡性循環(huán)，而且還直接制約了農(nóng)民工及其家屬有支付能力的需求。2億多農(nóng)民工在創(chuàng)造巨大市場(chǎng)供給的同時(shí)，卻不能形成相應(yīng)市場(chǎng)需求，這是我國(guó)現(xiàn)階段投資與消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡，外向型依賴嚴(yán)重的重要原因。二是農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低，使其不可能完全脫離土地在城市定居下來(lái)。這不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)難從根本上得以改變，還會(huì)由于青壯年勞動(dòng)力的流出，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境的改善。
從政治角度分析，隨著農(nóng)民工群體的日益擴(kuò)大和農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)換的基本完成，農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)直接影響著社會(huì)穩(wěn)定與和諧社會(huì)的建設(shè)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)》調(diào)研報(bào)告，2009年新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，這說(shuō)明80后農(nóng)民工已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。與農(nóng)民工年輕化相適應(yīng)，農(nóng)民工的受教育程度也大幅度提升，初中以上文化程度的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的88.3%，高中及大專以上文化程度的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的23.5%。{15}農(nóng)民工的年輕化與受教育程度的提高，使新一代農(nóng)民工不再滿足于工資性收入的提高，而是有了更多的利益訴求，更關(guān)注自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。龐大農(nóng)民工群體的流動(dòng)性異地就業(yè)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工難以在農(nóng)村充分享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，由于沒(méi)有城市戶籍，在務(wù)工所在地又無(wú)選舉權(quán)與被選舉權(quán)，其利益訴求及民主權(quán)利沒(méi)有適當(dāng)?shù)耐緩降靡詫?shí)現(xiàn)。在上述情況下，農(nóng)民工在城市所受到的制度歧視及權(quán)益損失，更容易引發(fā)群體性利益沖突與對(duì)抗。
我國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題的解決既不能回到限制農(nóng)民進(jìn)城的老路上去，也不可能寄希望于短期的、臨時(shí)性的優(yōu)惠政策，解決農(nóng)民工問(wèn)題的根本途徑是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。具體來(lái)說(shuō)要著重做好以下幾方面工作：一是通過(guò)規(guī)范用工制度、取消對(duì)農(nóng)民工的各種就業(yè)歧視、建立農(nóng)民工工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制、提高農(nóng)民工基本素質(zhì)與職業(yè)技能等措施，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，增加農(nóng)民工務(wù)工收益；二是要把對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)、子女教育和住房保障等納入城市公共服務(wù)范圍，努力降低農(nóng)民工定居城市的生活成本；三是要通過(guò)農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民有可能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)收益解決市民化過(guò)程中的定居費(fèi)用，更好地融入城市；四是改革政治體制、引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，營(yíng)造讓農(nóng)民工融入市民社會(huì)的軟環(huán)境。
（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決“農(nóng)村病”與“城市病”的關(guān)鍵
世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)差別和矛盾大都經(jīng)歷了由擴(kuò)大到縮小的歷史過(guò)程。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化是工業(yè)化片面發(fā)展的產(chǎn)物，這一過(guò)程以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益為代價(jià)，導(dǎo)致農(nóng)村長(zhǎng)期處于貧困與落后狀態(tài)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)矛盾雖然在第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)得到修復(fù)和調(diào)整，但已付出了巨大的歷史代價(jià)。發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)差別與矛盾更為突出，一方面社會(huì)資源向大城市集中，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)落后與農(nóng)村貧窮；另一方面大批農(nóng)民快速涌入城市，城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件極為短缺，住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等“城市病”日益突出。作為發(fā)展中人口大國(guó)，我國(guó)在城市化進(jìn)程中必須認(rèn)真吸取發(fā)達(dá)國(guó)家及其他發(fā)展中國(guó)家城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，妥善處理好城鄉(xiāng)關(guān)系。據(jù)測(cè)算，到2020年，中國(guó)人口將達(dá)14.49億，屆時(shí)雖然城市化率將達(dá)到55%，但鄉(xiāng)村人口還將會(huì)在6.5億以上。{16}因此，中國(guó)一定要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城市化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城市化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)，其目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，把城市與農(nóng)村建設(shè)成一個(gè)相互依存、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體。在政治層面上使城市居民與農(nóng)村居民具有平等的政治地位，享有平等的政治權(quán)利；在經(jīng)濟(jì)層面上使城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，在城鄉(xiāng)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間資源合理共享與有效配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展和共同富裕；在文化層面上使城鄉(xiāng)居民在居住條件、生活設(shè)施、文化環(huán)境等方面共享現(xiàn)代文明。為此要著重做好以下幾方面工作：一是要深化財(cái)政體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生制度，形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)基礎(chǔ)；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間發(fā)展一體化；三是深化金融體制改革，培育農(nóng)村金融市場(chǎng)；四是增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的聚集功能，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接大中城市與廣大農(nóng)村的橋梁和紐帶作用；五是要加強(qiáng)城市的環(huán)境治理，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。
注釋：
①參見(jiàn)張桂文：《中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年版，第74—93頁(yè)。
②根據(jù)張桂文：《中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換研究》，吉林人民出版社，2001年版，第70-71頁(yè)數(shù)據(jù)計(jì)算。
③張蕾：《理性評(píng)估農(nóng)民工流動(dòng)變化》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》，2009年2月18日。
④國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2011年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2012年2月22日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。
⑤李善同：《對(duì)城市化若干問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2001年第5期，第4頁(yè)。
⑥根據(jù)《2011年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。
⑦牛文元：《中國(guó)新型城市化報(bào)告2009》，科學(xué)出版社，2009年版，第1頁(yè)。
⑧徐百柯：《城市化請(qǐng)慢些，等等那1.28億人》，《中國(guó)青年報(bào)》，2012年12月4日。
⑨周慧蘭、曹理達(dá)：《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2011年9月19日。
⑩黃小虎：《征地制度改革與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變》，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，2011年12月20日。
{11}王麗華：《中國(guó)土地制度變遷的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，遼寧大學(xué)2012年博士論文，第87頁(yè)。
{12}劉強(qiáng)：《農(nóng)村空心化難題待解》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》，2012年3月1日。
{13}陶然，等：《劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)悖論與中國(guó)戶籍—土地—財(cái)稅制度聯(lián)動(dòng)改革》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2012年第3期，第134頁(yè)；蔡昉：《劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)—中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年版，第214頁(yè)。
{14}辜勝阻，等：《中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路》，《中國(guó)人口資源與環(huán)境》，2009年第1期，第51頁(yè)。
{15}國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《新一代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2011年3月11日；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司：《2009年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2010年3月19日。
{16}陳錫文：《當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與“三農(nóng)”面臨的挑戰(zhàn)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2010年第1期，第4頁(yè)。