生態(tài)補(bǔ)償制度中政府與市場(chǎng)協(xié)同治理的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

摘要:本文運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法研究生態(tài)補(bǔ)償制度中政府與市場(chǎng)的協(xié)同治理機(jī)制。當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)并行的特征,二者在功能定位、作用邊界和協(xié)同方式上具有互補(bǔ)性。通過(guò)構(gòu)建“激勵(lì)-約束”分析框架,結(jié)合典型案例,提出優(yōu)化協(xié)同治理路徑的建議。

　　關(guān)鍵詞:生態(tài)補(bǔ)償；協(xié)同治理；法律經(jīng)濟(jì)學(xué)；市場(chǎng)機(jī)制

　　一、生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)與制度特征

　　生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新,其本質(zhì)是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的利益關(guān)系。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,生態(tài)補(bǔ)償制度具有典型的正外部性特征,需要政府與市場(chǎng)共同發(fā)揮作用才能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。政府通過(guò)立法確立制度框架、制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督實(shí)施過(guò)程,為生態(tài)補(bǔ)償提供制度保障；市場(chǎng)則通過(guò)價(jià)格信號(hào)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高資源配置效率,激發(fā)各方參與積極性。這種政府與市場(chǎng)的協(xié)同關(guān)系在實(shí)踐中呈現(xiàn)出三個(gè)顯著特征:在功能定位上,政府負(fù)責(zé)制度供給和公平保障,市場(chǎng)側(cè)重效率提升和活力激發(fā)；在作用方式上,政府運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等行政手段,市場(chǎng)采用交易、協(xié)商等經(jīng)濟(jì)手段；在協(xié)同機(jī)制上,二者通過(guò)規(guī)則銜接、信息共享等方式形成治理合力。

　　我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展歷程體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整。早期的生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,如退耕還林工程、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。隨著制度完善,市場(chǎng)機(jī)制的作用逐步增強(qiáng),出現(xiàn)了水權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式。2021年出臺(tái)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》明確提出要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用”,為生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)的協(xié)同提供了政策指引。在實(shí)踐中,政府通過(guò)制定規(guī)則、提供公共服務(wù)為市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造條件,市場(chǎng)則通過(guò)價(jià)格發(fā)現(xiàn)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高補(bǔ)償效率,二者相互補(bǔ)充、相得益彰。

　　二、政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐成效與制度優(yōu)勢(shì)

　　政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。中央財(cái)政通過(guò)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞?/span>,建立了較為完善的財(cái)政補(bǔ)償體系。以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償為例,中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金,推動(dòng)建立跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,有效促進(jìn)了上下游協(xié)同治理。這種政府主導(dǎo)模式具有三個(gè)顯著優(yōu)勢(shì):在補(bǔ)償范圍上,能夠覆蓋生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵區(qū)域,確保生態(tài)安全的整體性；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,通過(guò)科學(xué)評(píng)估確定合理水平,保障生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性；在實(shí)施保障上,依托行政體系確保政策落地,維護(hù)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定性。

　　政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獙?shí)現(xiàn)形式。中央財(cái)政通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方式為重要生態(tài)功能區(qū)提供補(bǔ)償資金。2022年中央財(cái)政安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金982億元,支持816個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣的生態(tài)保護(hù)和民生改善。這種財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制具有明確的政策導(dǎo)向和穩(wěn)定的資金來(lái)源,能夠有效解決生態(tài)保護(hù)的正外部性問(wèn)題。同時(shí),地方政府也積極探索多元化補(bǔ)償方式。福建省建立的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,形成了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、雙向補(bǔ)償、多方參與”的生態(tài)補(bǔ)償模式。其中,汀江-韓江模式實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏,被列入國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)推廣清單,為全國(guó)提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

　　政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償在制度設(shè)計(jì)上注重激勵(lì)相容。通過(guò)將生態(tài)補(bǔ)償與績(jī)效考核掛鉤,建立獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制,引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2011年以來(lái)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行“資金分配與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果掛鉤”的機(jī)制,對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)惡化的地區(qū)扣減資金。這種制度設(shè)計(jì)既體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫?又強(qiáng)化了地方政府的保護(hù)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)與約束的平衡。現(xiàn)又增設(shè)“分級(jí)分類(lèi)”管理、建立“雙掛鉤”機(jī)制、設(shè)置“生態(tài)保護(hù)紅線”專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等配套措施,該政策體系為當(dāng)高質(zhì)量發(fā)展階段的生態(tài)補(bǔ)償提供了更為完備的制度保障。

　　三、市場(chǎng)調(diào)節(jié)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新實(shí)踐與發(fā)展路徑

　　市場(chǎng)調(diào)節(jié)型生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制,提高資源配置效率和制度運(yùn)行活力。碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式,利用價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源流向生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。以全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)為例,通過(guò)建立配額分配和交易機(jī)制,將碳排放的外部成本內(nèi)部化,激勵(lì)企業(yè)減排降碳。2023年底全國(guó)碳市場(chǎng)累計(jì)成交量達(dá)到4.4億噸二氧化碳當(dāng)量,成交額達(dá)到249億元,市場(chǎng)機(jī)制在減排中的積極作用逐步顯現(xiàn)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式具有三大特征:在交易主體上,企業(yè)、個(gè)人等市場(chǎng)主體廣泛參與；在價(jià)格形成上,通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在運(yùn)行機(jī)制上,依托交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

　　生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)闹匾獎(jiǎng)?chuàng)新。通過(guò)建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)、價(jià)值評(píng)價(jià)、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)等機(jī)制,推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。以浙江省麗水市開(kāi)展的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)為例,通過(guò)創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑、創(chuàng)新金融支持工具,推動(dòng)了林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化、實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化效益倍增,為市場(chǎng)化補(bǔ)償提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這種模式充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,通過(guò)建立產(chǎn)權(quán)明晰、交易順暢的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)體系,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。同時(shí),綠色金融創(chuàng)新也為市場(chǎng)化補(bǔ)償提供了資金支持,如綠色債券、生態(tài)銀行等金融工具,拓寬了生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道。

　　市場(chǎng)化補(bǔ)償需要完善的制度保障和規(guī)范引導(dǎo)。在產(chǎn)權(quán)制度方面,通過(guò)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系,明確生態(tài)資源的權(quán)屬關(guān)系,為市場(chǎng)交易奠定基礎(chǔ)。在交易規(guī)則方面,制定統(tǒng)一的交易流程、定價(jià)機(jī)制和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),確保市場(chǎng)規(guī)范有序運(yùn)行。在配套服務(wù)方面,培育第三方評(píng)估、認(rèn)證等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),為市場(chǎng)化補(bǔ)償提供技術(shù)支撐。這些制度安排既保障了市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行,又防范了市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)了政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合。隨著生態(tài)文明制度體系的不斷完善,市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域和范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大,在生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮更加重要的作用。

　　四、政府與市場(chǎng)協(xié)同治理的優(yōu)化路徑與制度創(chuàng)新

　　構(gòu)建政府與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同治理機(jī)制是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的方向。實(shí)踐中需要進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界和銜接方式、形成良性互動(dòng)。政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督管理、為市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造良好環(huán)境；市場(chǎng)則在資源配置、價(jià)格發(fā)現(xiàn)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用,提高補(bǔ)償效率。這種協(xié)同治理的關(guān)鍵在于建立有效的銜接機(jī)制,包括信息共享、政策協(xié)調(diào)、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)等,確保政府管控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一。通過(guò)制度創(chuàng)新,可以實(shí)現(xiàn)政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的協(xié)同發(fā)力,提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w效能。

　　完善的法律保障體系是協(xié)同治理的基礎(chǔ)?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》的出臺(tái),明確了政府與市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償中的職責(zé)分工和協(xié)同機(jī)制。從法律層面確立了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、實(shí)施方式和保障措施,為政府與市場(chǎng)的協(xié)同提供法律依據(jù)。應(yīng)在此基礎(chǔ)上完善配套制度,健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易等機(jī)制,為市場(chǎng)化補(bǔ)償創(chuàng)造制度條件,以更好地規(guī)范政府行為,保障市場(chǎng)秩序,促進(jìn)二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

　　創(chuàng)新協(xié)同治理模式需要因地制宜探索多樣化路徑。根據(jù)不同領(lǐng)域的實(shí)際情況采取差異化的協(xié)同方式。在生態(tài)敏感區(qū)域,可以政府主導(dǎo)為主,強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線管控；在條件成熟的地區(qū),可以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主,發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和綠色經(jīng)濟(jì)。進(jìn)一步推廣典型案例學(xué)習(xí),如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的鄂陜漢江跨省補(bǔ)償,通過(guò)分類(lèi)指導(dǎo)、試點(diǎn)先行,探索政府與市場(chǎng)協(xié)同的有效模式；探索創(chuàng)新市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償,運(yùn)用金融工具激活生態(tài)資源。隨著實(shí)踐的深入,生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同治理機(jī)制將不斷完善,為生態(tài)文明建設(shè)提供有力支撐。

文章來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》http://www.12-baidu.cn/w/qt/35712.html