中國貧困治理實(shí)踐(1978—2019)--基于瞄準(zhǔn)機(jī)制演變的分析

新中國成立70年,改革開放40年,中國以政府為主導(dǎo)的貧困治理實(shí)踐在不斷地摸索與改進(jìn)中取得了顯著成果,尤其是黨的十八大以來"精準(zhǔn)脫貧""精準(zhǔn)扶貧"工作的穩(wěn)步推進(jìn),為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國方案和中國經(jīng)驗(yàn)。世界銀行在2018年2月發(fā)布的《中國系統(tǒng)性國別診斷》報(bào)告中積極評(píng)價(jià)道:"中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減貧脫貧上取得了'史無前例的成功'。"[1]根據(jù)當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,1978年底中國農(nóng)村貧困率為97.5%,農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達(dá)7.7億人[2];而2018年農(nóng)村貧困人口共計(jì)1660萬人,貧困發(fā)生率降至1.7%,即1978—2018年,中國農(nóng)村貧困人口減少逾7.5億人,農(nóng)村貧困發(fā)生率下降了95.8個(gè)百分點(diǎn)[3],農(nóng)村居民收入水平大幅提升,生活水平持續(xù)得到改善,中國農(nóng)村正在逐步實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的目標(biāo)。本文基于官方公開數(shù)據(jù),以貧困治理的瞄準(zhǔn)機(jī)制變化為劃分依據(jù),將改革開放至今的貧困治理實(shí)踐分為四個(gè)階段,依次對(duì)1978—2019年中國貧困治理的具體舉措、成果和不足進(jìn)行了梳理和總結(jié),以史觀的角度回顧了中國貧困治理實(shí)踐,對(duì)中國實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)具有一定的指導(dǎo)意義。

一.救濟(jì)式扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制(1978—1985)

改革開放初期,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不再適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,農(nóng)民普遍生產(chǎn)積極性低下,抑制了土地產(chǎn)出率,國家出現(xiàn)了大面積的貧困問題。此時(shí)的中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅有381元,城市和農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)高達(dá)57.5%和67.7%[4]。種種數(shù)據(jù)說明,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鄉(xiāng)居民生活水平均低于聯(lián)合國和世界銀行等組織劃定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)普遍性的貧困,政府即使不采取針對(duì)性扶貧策略只施行最基礎(chǔ)的扶貧模式,也可以獲取最大化的瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)收益。因此,扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制并沒有具體瞄準(zhǔn)到某個(gè)區(qū)域或某些人口,這一階段也被稱為普遍化瞄準(zhǔn)。普遍性的貧困現(xiàn)象表明制度缺失已成為阻礙國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。因此,這一階段貧困治理的主要途徑是通過制度改革解放農(nóng)村生產(chǎn)力,從而利用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來緩解國家整體貧困的情況。在此期間,整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)型,貧困治理的理念、體制、政策與治理技術(shù)也實(shí)現(xiàn)了全面轉(zhuǎn)型[5]。

(一)貧困治理頂層設(shè)計(jì)

隨著改革開放后國家發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型,國家對(duì)貧困問題的解決更為重視,出臺(tái)了一系列貧困治理的相關(guān)政策。1979年9月的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》指出:"在中國西北部、西南部一些地區(qū)以及部分革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū),群眾長期處于低產(chǎn)缺糧的貧困狀態(tài)。國務(wù)院應(yīng)設(shè)立專門委員會(huì),由有關(guān)部門同志負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào),在提供財(cái)政、物資、技術(shù)等方面優(yōu)先考慮和重點(diǎn)扶持這些地區(qū)的脫貧工作。"[6]1982年12月,由國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、民政部、財(cái)政部等9個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》強(qiáng)調(diào),各地要有計(jì)劃、有組織地從人力、物力、財(cái)力等方面積極幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)和改善生活,要依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,采取多方面多樣化的措施,幫助貧困戶克服單純依賴救濟(jì)的思想,樹立擺脫貧困、自主向上的志氣[7]。1984年9月29日,中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于幫助農(nóng)村貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》明確指出,老少邊窮地區(qū)許多群眾的溫飽問題尚未得到切實(shí)解決。通知要求各級(jí)黨組織、政府要放寬政策,對(duì)老少邊窮地區(qū)采取更加靈活的開放政策,給予農(nóng)牧民以更大的自主經(jīng)營權(quán),例如耕地的承包期將延長至30年;開放轉(zhuǎn)讓承包權(quán)、牲畜可以分配給家庭或作價(jià)歸戶,允許私有私養(yǎng),私人宰售等[8]。通知引起了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的高度重視并陸續(xù)成立了各級(jí)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),對(duì)扶貧工作進(jìn)行定期部署和核查。在貧困治理頂層政策和方針的指導(dǎo)下,以制度變革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長來解決貧困問題成為這一階段的主導(dǎo)思維模式,一系列宏觀體制改革也隨之而來。

(二)宏觀體制改革

(1)農(nóng)村改革

建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1983年,中共中央印發(fā)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》正式開啟了農(nóng)村土地制度的改革,即以"包干到戶"的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代"三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)"的人民公社制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制起源于以安徽省小崗村為代表的承包試驗(yàn),由于生產(chǎn)成果顯著,隨后在全國范圍陸續(xù)得到推廣和完善。到1984年底,全國569萬個(gè)生產(chǎn)隊(duì)中的99.96%正式完成了包產(chǎn)到戶的改革[9]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下放了自主經(jīng)營權(quán),使農(nóng)民的切身利益與自身的經(jīng)營成果掛鉤,極大地解決了農(nóng)民生產(chǎn)缺乏內(nèi)在激勵(lì)的問題,基本上解決了農(nóng)民的溫飽問題。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的完善過程中,普遍性的貧困有所緩解,新時(shí)期的扶貧工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何幫助貧困家庭和人口解決生產(chǎn)和生活上的困難。安徽省作為"包產(chǎn)到戶"的試點(diǎn)先鋒軍,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的扶貧工作上也進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新。其中來安縣的扶貧工作就取得了良好的成效。來安縣對(duì)貧困戶采取了領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合對(duì)貧困戶進(jìn)行摸底登記,確定幫助目標(biāo)的方法。在扶貧工作中,充分發(fā)揮了干部的作用,對(duì)貧困戶進(jìn)行政治幫助、經(jīng)濟(jì)援助、技術(shù)支持,促進(jìn)其發(fā)展生產(chǎn)、增加收入,從根本上解決貧困問題[10]。全縣1924名干部均有各自的扶貧對(duì)象,包戶扶貧成為干部考核的重要內(nèi)容[11]175。

(2)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和流通體制改革

為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,中國開始了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和流通體制的市場(chǎng)化改革,以"做對(duì)激勵(lì)"的制度機(jī)理推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長格局,從而為貧困治理提供了重要的力量來源。政府在1978年對(duì)18種主要農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格進(jìn)行了大幅調(diào)整,平均升幅為24.8個(gè)百分點(diǎn)[12]5。1984年的全國農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格總水平較1978年提高了53.6個(gè)百分點(diǎn),工農(nóng)差縮小了29.9個(gè)百分點(diǎn)[13]。1978—1985年,農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格提升使農(nóng)民獲益約2494.2億元,扣除支出的農(nóng)用資產(chǎn)漲價(jià)部分1236.8億元,農(nóng)民實(shí)際收益為1257.4億元,是同期農(nóng)民實(shí)際增收總額的15.5%[14]10-13。在提高價(jià)格的同時(shí),政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品購銷和流通體制也進(jìn)行了改革。在統(tǒng)購方面,農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購品種以及多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的購銷價(jià)格逐步放開,擴(kuò)大了議購議銷的產(chǎn)品范圍。在流通方面,取消了以"統(tǒng)購統(tǒng)銷"為主的農(nóng)副產(chǎn)品流通體制,允許除國家控制的糧棉油之外的農(nóng)副產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間進(jìn)行貿(mào)易往來,允許農(nóng)民或組織從事商業(yè)、餐飲、維修、服務(wù)和運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè),加快了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的改革。農(nóng)民生產(chǎn)積極性和效率有了極大提高,農(nóng)業(yè)的商品化程度得到提升。隨著收入逐漸增加,農(nóng)民生活也日益得到改善。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展

對(duì)外開放基本國策的確立以及工商業(yè)投資的逐步放開,促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起。這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為提高農(nóng)民收入、促進(jìn)富余農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)以及優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要推動(dòng)力量。1983年全國社隊(duì)企業(yè)(1984年3月起改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))累計(jì)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力3235萬人,比1978年增長了14.4%;1983—1985年,全國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量增長了8倍,由134.64萬個(gè)發(fā)展至1222.45萬個(gè);鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值由1978年的493億元增加至1985年的2728.39億元,且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值增量的77.23%[15]。

(4)分配制度改革

為了進(jìn)一步解決農(nóng)民生產(chǎn)積極性不足的弊端,農(nóng)村分配制度逐步由以"平均主義"為核心的分配格局轉(zhuǎn)變?yōu)?quot;交足國家的,留足集體的,剩下的全是自己的"分配原則,社會(huì)主義按勞分配原則全面恢復(fù)。農(nóng)村體制的改革使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)村單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及農(nóng)村富余勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)成為貧困農(nóng)民得以脫貧致富的三個(gè)渠道[14]10-13。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值由1978年的2037.5億元飆升至1985年的6340億元,年增長率達(dá)15.25%,農(nóng)村居民人均純收入也從133.6元上升到397.6元[12]5。2.城市改革改革開放初期,中國經(jīng)濟(jì)改革的重心落在農(nóng)村地區(qū),城市改革還處于試點(diǎn)階段。首先,在宏觀經(jīng)濟(jì)制度層面,財(cái)政改革取得了突破性的進(jìn)展。1980年,財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)?quot;劃分收支,分級(jí)包干""分灶吃飯"[16],地方財(cái)政權(quán)利有所增加,地方管理財(cái)政的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來。與農(nóng)村體制改革不同的是,城市改革一開始就與開放緊密結(jié)合起來。為了促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)活力,中國采用了建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的辦法,于1979年7月,在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門市試辦出口特區(qū)(1980年5月改稱為經(jīng)濟(jì)特區(qū)),隨后還陸續(xù)設(shè)立了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)等,以便向國際資本開放,鼓勵(lì)外資的進(jìn)入。在這一基礎(chǔ)上,讓一部分人先富起來的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。政府還進(jìn)行了"一少三多"的城市商品流通體制改革,通過縮小工業(yè)品計(jì)劃管理品種的范圍,發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式,采用多種購銷方式,開放多元化的流通渠道的方式創(chuàng)建了城鄉(xiāng)互相開放的新型流通體制。政府還在1981年開始推行商業(yè)經(jīng)營責(zé)任制,并大力推進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改革,加速了技術(shù)進(jìn)步[17]。通過這些改革,企業(yè)激發(fā)了生命活力,提高了經(jīng)濟(jì)效益,一定程度上緩解了貧困狀況。

(三)貧困治理具體措施

這一時(shí)期,通過農(nóng)村土地制度改革,市場(chǎng)、就業(yè)體制改革,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)快速增長背景下也得到快速發(fā)展,直接結(jié)果就是大幅減少了溫飽線以下的絕對(duì)貧困人口數(shù)量。但是由于自然、歷史等多方面原因,區(qū)域以及群體之間收入的差異導(dǎo)致了貧困差異的現(xiàn)象逐漸凸顯,中國開始進(jìn)行全國性和區(qū)域性貧困治理的體制建設(shè)準(zhǔn)備工作。

1.以"三西"農(nóng)業(yè)建設(shè)為主的區(qū)域性扶貧開發(fā)

計(jì)劃1980年,為了重點(diǎn)扶持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的發(fā)展,中央財(cái)政專門設(shè)立了"支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金"并撥款5億元。1982年,國家識(shí)別并瞄準(zhǔn)了"三西地區(qū)"(甘肅省定西地區(qū)、河西走廊地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)的47個(gè)縣),中央政府根據(jù)當(dāng)?shù)赝怀龅呢毨顩r發(fā)布了"三西"農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃,每年以2億資金的投入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)助,建設(shè)期為10年[18]。國務(wù)院還專門設(shè)立了"三西"農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組督促計(jì)劃的穩(wěn)步實(shí)施。在實(shí)踐過程中,政府還針對(duì)特殊干旱地區(qū)總結(jié)出了"水路不通走旱路,旱路不通另找出路"的經(jīng)驗(yàn),組織了大規(guī)模的自愿移民搬遷。自此,中國區(qū)域性貧困治理的序幕被拉開。

2.以工代賑

以工代賑是一種以救濟(jì)性為導(dǎo)向,要求救濟(jì)對(duì)象通過參與必要的社會(huì)公共工程建設(shè)來獲取賑濟(jì)實(shí)物或資金的扶貧方式[12]73。1984年,中共中央、國務(wù)院專門劃定了18個(gè)集中連片貧困地區(qū)。同年,中央開始實(shí)行實(shí)物形式的"以工代賑"扶貧活動(dòng),由原國家計(jì)劃委員會(huì)(現(xiàn)國家發(fā)展與改革委員會(huì))安排投資,在劃定的貧困地區(qū)(尤其是西部貧困地區(qū))開展縣鄉(xiāng)公路、通訊設(shè)施、人畜飲水工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶貧計(jì)劃,有效地改善了貧困地區(qū)人口的生存環(huán)境,使貧困人口獲得了短期就業(yè)和增加非農(nóng)收入的機(jī)會(huì),對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和貧困治理發(fā)揮了積極作用。

3.惠民政策

在系統(tǒng)性地推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí),特別是在生產(chǎn)性扶貧體制不斷強(qiáng)化的過程中,各項(xiàng)有關(guān)貧困的惠民政策也在不斷調(diào)整。政府首先針對(duì)貧困地區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行了政策優(yōu)惠?！蛾P(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》明確指出:(1)自1985年起,農(nóng)業(yè)稅的減免情況和貧困情況掛鉤。針對(duì)極度困難戶免征5年農(nóng)業(yè)稅,困難程度較輕的則酌量減征1~3年。(2)對(duì)貧困地區(qū)興辦開發(fā)性企業(yè)進(jìn)行支持并豁免5年所得稅。(3)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民聯(lián)辦企業(yè)、個(gè)體戶等所得稅幅度和時(shí)間的減免權(quán)力下放至縣級(jí)政府[12]79。醫(yī)療體制改革主要針對(duì)兩項(xiàng)基本政策:農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民單位公費(fèi)醫(yī)療制度。由于失去了集體經(jīng)濟(jì)的依托,這兩項(xiàng)政策都出現(xiàn)了較多矛盾,公費(fèi)醫(yī)療掛鉤制加大了職工的醫(yī)療費(fèi)開支,而合作醫(yī)療也在這一時(shí)期開始全面解體,絕大多數(shù)農(nóng)民失去了醫(yī)療保障。在教育政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)住房政策方面,政府實(shí)行簡政放權(quán),促進(jìn)其市場(chǎng)化發(fā)展。由于農(nóng)村的救濟(jì)性扶貧主要通過救災(zāi)體制進(jìn)行,因此救災(zāi)體制改革也成為貧困治理的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。1983年起中央政府開始建立救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)金制度,允許地方用救災(zāi)金扶持農(nóng)民創(chuàng)辦救災(zāi)扶貧實(shí)體。各地根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)積極探索減貧新思路,救濟(jì)款開始被用來幫助貧困戶發(fā)展農(nóng)副業(yè),無償救濟(jì)也逐漸轉(zhuǎn)為有償扶持。例如1980年,山西省清徐縣吳村公社墊付了1700元救濟(jì)款為108戶貧困戶置辦了仔豬105頭、羊羔3只、家兔3只。公社與貧困戶協(xié)議規(guī)定,扶持購買的家畜出欄后,扣除"底墊款"外的部分均歸貧困戶所有;飼養(yǎng)的家畜因正常死亡造成的救濟(jì)款損失,將不再回收[11]173。政府還動(dòng)員群眾互助互濟(jì),進(jìn)行了農(nóng)村基層扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)、儲(chǔ)糧會(huì)等互助合作組織地組建,加快了農(nóng)民脫貧致富的步伐。1986年11月,全國共興辦各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體(包括聯(lián)合體)7萬多個(gè),產(chǎn)值超40億元,利潤達(dá)6.1億元;組建雙扶服務(wù)公司逾5萬個(gè);成立了救災(zāi)扶貧基金會(huì)約4200個(gè),設(shè)立群眾互助儲(chǔ)金會(huì)1.7萬多個(gè)[19]。農(nóng)村貧困人口數(shù)量由1978年的2.5億人銳減至1985年1.25億人,貧困發(fā)生率也由30.7%下降至14.8%[20]。

二.縣級(jí)中心瞄準(zhǔn)機(jī)制(1986—2000)

1986年以前,扶貧目標(biāo)以整個(gè)貧困群體作為瞄準(zhǔn)對(duì)象。然而到20世紀(jì)80年代中期,經(jīng)濟(jì)增長"益貧"邊際效應(yīng)減弱,與此同時(shí),農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量仍十分龐大。經(jīng)濟(jì)快速增長使中國農(nóng)村發(fā)展不平衡問題加劇,貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距逐步拉大。更值得注意的是,以往建立在公共積累基礎(chǔ)上的人民公社時(shí)期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、合作醫(yī)療和社會(huì)福利制度在改革開放初期隨著人民公社的解體逐漸失去了存在的基礎(chǔ),制度缺失造成的社會(huì)問題日益凸顯[21]48。到1985年,無法解決溫飽問題的農(nóng)村貧困人口仍有1.25億人。為了解決貧困區(qū)域的貧困與發(fā)展問題,使各類扶貧資源有效地傳遞到貧困人口,提高貧困治理的效率,中國政府開始將扶貧計(jì)劃的基本瞄準(zhǔn)單位從區(qū)域縮小到貧困人口較為集中的縣。在全國范圍內(nèi)實(shí)行有組織的大規(guī)?？h級(jí)瞄準(zhǔn)貧困治理計(jì)劃。這一計(jì)劃由中國政府主導(dǎo),由專門的組織體系、投資政策和一系列治理措施構(gòu)成。自此,中國的貧困治理工作邁入了新的歷史階段。

(一)貧困治理機(jī)制主體--—公共部門

1.頂層設(shè)計(jì)

(1)扶貧機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

1986年5月16日,國家聯(lián)動(dòng)了農(nóng)業(yè)、教育、財(cái)政、民政、交通、水電等14個(gè)相關(guān)部門共同組建了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年更名為"國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組")作為專門的貧困治理工作機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置既囊括了負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)撥預(yù)算的國家計(jì)劃委員會(huì)和財(cái)政部,也包括了農(nóng)業(yè)部、水電部等促進(jìn)生產(chǎn)能力提升的部門,同時(shí)還兼容了協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的教育部、民政部等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)對(duì)日常扶貧事務(wù)的處理,主要職責(zé)是組織貧困地區(qū)的調(diào)查研究工作;研究擬定貧困治理工作的方針、政策,并統(tǒng)籌具體實(shí)施規(guī)劃;對(duì)貧困治理情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)查工作等。各級(jí)地方政府仿照中央模式也成立了相應(yīng)的貧困治理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)各省、縣的貧困治理工作。國家及省扶貧辦負(fù)責(zé)貧困政策的規(guī)劃、制定,縣扶貧辦作為政府開展貧困治理的基層機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)項(xiàng)目具體實(shí)施的相關(guān)工作。跨政府部門的減貧機(jī)構(gòu)設(shè)置逐漸系統(tǒng)化和體系化,以政府為主導(dǎo)的自上而下的中國貧困治理組織體系初步建立。

(2)貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃分。

這一時(shí)期的貧困被界定為存在生存困難的絕對(duì)貧困狀態(tài),尚未解決溫飽問題的絕對(duì)貧困人口成為國家貧困治理的主要目標(biāo)。因此,國家對(duì)貧困人口統(tǒng)計(jì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是絕對(duì)貧困線。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)(現(xiàn)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司)在1985年對(duì)67000個(gè)農(nóng)村居民家庭消費(fèi)支出的調(diào)查,中國的初始絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村年人均純收入206元。此后,該標(biāo)準(zhǔn)隨著年際間物價(jià)的變化進(jìn)行調(diào)整,貧困人口根據(jù)貧困線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也就相應(yīng)劃定。

(3)貧困縣的劃定(見表1)。

1986年,國家大規(guī)模減貧計(jì)劃啟動(dòng)時(shí),力圖集中力量解決劃定的18個(gè)集中連片貧困地區(qū)的問題,以發(fā)展其生產(chǎn)性自救的能力,并進(jìn)而將貧困縣作為貧困治理計(jì)劃的基本瞄準(zhǔn)單位,分中央政府和省(自治區(qū))兩級(jí)重點(diǎn)扶持。因此,對(duì)貧困縣的劃定標(biāo)準(zhǔn)成為貧困治理頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容。019年雷明,等/中國貧困治理實(shí)踐(1978—2019)第6期1986年,國務(wù)院扶貧辦公室利用農(nóng)業(yè)部縣級(jí)農(nóng)村收入數(shù)據(jù)針對(duì)兩個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)進(jìn)行了國定貧困縣的劃分。絕對(duì)貧困線是第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),凡是1985年全縣人均純收入不足150元,少數(shù)民族自治縣和革命老區(qū)縣低于200元,個(gè)別具有重大影響的革命老區(qū)和部分牧區(qū)縣低于300元的均被列為國家級(jí)貧困縣。第二個(gè)指標(biāo)是年人均產(chǎn)糧量低于200千克。1986—1993年,一共劃定了331個(gè)國定貧困縣。中央還作出了允許各省按照自身標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行省(區(qū))定貧困縣劃定,享受省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的指示。截至1988年,全國共劃定了370個(gè)省(區(qū))級(jí)貧困縣[22]。隨著貧困治理機(jī)制的發(fā)展,政府為了使扶貧資金和資源能覆蓋更多的貧困地區(qū)和人口,在1994年重新調(diào)整了國定貧困縣標(biāo)準(zhǔn),遵循"四進(jìn)七出"原則,即將1992年人均純收入不足400元的縣全部納入國定貧困縣扶持范圍;1992年人均純收入高于700元的原國定貧困縣一律退出國定貧困縣名單。經(jīng)過調(diào)整,共有592個(gè)國定貧困縣被納入"八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃",分布在27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市[22]。其中,國定貧困縣主要集中分布于中西部,占比高達(dá)82%。

(4)政策文件的頒布。

國家制定了一系列貧困治理的政策文件。1986年1月,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》指出:"在允許一部分人先富起來的同時(shí)要注意發(fā)展合作制度,注重稅收調(diào)節(jié),做好扶貧工作,走向共同富裕。"1987年,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》正式確定了以促進(jìn)區(qū)域增長為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略[23]。1987年,黨的十三大提出了新的分配政策:"既要有利于善于經(jīng)營的企業(yè)和誠實(shí)勞動(dòng)的個(gè)人先富起來,合理拉開收入差距,又要防止貧富懸殊,堅(jiān)持共同富裕的方向,在促進(jìn)效率提高的前提下體現(xiàn)社會(huì)公平。"1994年,國務(wù)院發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》指出,要加大扶貧資金投放力度,完善扶貧措施,開展大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)工作。這是中國歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施、明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃》和1996年頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》的實(shí)施,標(biāo)志著農(nóng)村貧困治理行動(dòng)體系基本搭建完成。

2.政策措施

(1)扶貧資金的安排。

扶貧資金被細(xì)分為中央專項(xiàng)扶貧資金、地方財(cái)政的配套資金、各級(jí)黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧資金、東西部對(duì)口幫扶資金、國際發(fā)展援助資金和其他資金(見表2)。其中,中央專項(xiàng)扶貧資金是最主要的資金來源。政府對(duì)貧困縣的專項(xiàng)資金投資主要有三類:專項(xiàng)扶貧貸款、以工代賑投資以及財(cái)政發(fā)展資金。1986—2000年,中央累計(jì)提供了1544.25億元的專項(xiàng)扶貧資金。其中,超過70%的中央三項(xiàng)扶貧資金分配給了592個(gè)國定分配縣[24]。但這一時(shí)期的投資重點(diǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而對(duì)科教文衛(wèi)等投入較少。專項(xiàng)扶貧貸款實(shí)質(zhì)上是由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào),涵蓋不同的金融機(jī)構(gòu)針對(duì)不同貧困群體提供貸款項(xiàng)目,是貧困地區(qū)規(guī)模最大、最重要的信貸扶貧計(jì)劃[21]59。專項(xiàng)扶貧貸款通過對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接提供信貸支持,緩解了貧困地區(qū)和貧困人口的貧困問題。1986年,中央政府實(shí)施了最大規(guī)模的國定貧困縣貼息貸款項(xiàng)目,并由各級(jí)扶貧辦公室承擔(dān)選定項(xiàng)目和分配貸款的任務(wù),商業(yè)銀行負(fù)責(zé)貸款發(fā)放和回收。由于中央財(cái)政實(shí)施利息補(bǔ)貼政策,農(nóng)業(yè)銀行貸款將發(fā)放的月利息降低到2.4‰,貸款期限為3~5年,主要用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展支持[21]60。1988年,實(shí)施了針對(duì)27個(gè)牧區(qū)貧困縣和國定貧困縣縣辦企業(yè)的專項(xiàng)貸款項(xiàng)目。從1989年后,資金投放的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是由于當(dāng)時(shí)中國市場(chǎng)波動(dòng)劇烈,加之管理和體制等方面存在部分缺失,以扶貧貸款興辦的許多經(jīng)濟(jì)實(shí)體最終都沒有成功,貸款回收率低于預(yù)期。這一時(shí)期的以工代賑通常用實(shí)物來支付工程成本,勞動(dòng)所得的實(shí)物券通過計(jì)劃委員會(huì)分配給有關(guān)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)進(jìn)行兌換,再由國營商業(yè)部門調(diào)撥實(shí)物,特殊情況下銀行可將實(shí)物券直接兌換為現(xiàn)金。以工代賑對(duì)于促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大貢獻(xiàn)。以國定貧困縣山西省陽高縣為例,1993—2000年,陽高縣共計(jì)實(shí)施以工代賑片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目4個(gè),單項(xiàng)工程30項(xiàng),以工代賑投資2698萬元,累計(jì)解決41個(gè)村,31069人,5762頭牲畜的人畜飲水困難問題,各以工代賑項(xiàng)目均取得了良好成效[25]。1985—1991年,通過以工代賑的方式,全國貧困地區(qū)修建公路達(dá)13.1萬公里,搭建橋梁7972座,內(nèi)行河道疏通里程數(shù)為2400公里,使1500個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和10000個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)通車,2097萬人口和1356萬頭牲畜的飲水困難也得到了解決(見表3)[21]61。財(cái)政發(fā)展資金以四種類型實(shí)施投放。一是支援經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展資金,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),從1980年起在國家預(yù)算中每年安排5億元,主要投向老少邊窮地區(qū)[26]。同時(shí),在該地區(qū)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策,對(duì)于這些地區(qū)的工商業(yè)貿(mào)易在稅收政策上給予適當(dāng)照顧。二是自1983年起每年定向投入2億元的"三西"農(nóng)業(yè)建設(shè)資金,用于重點(diǎn)支持"三西"地區(qū)47個(gè)貧困縣的發(fā)展,共計(jì)解決了1100萬農(nóng)業(yè)人口的溫飽問題,使這些落后地區(qū)的貧困面貌發(fā)生了根本性的改變[21]40。三是1987年開始投向邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼。1994年的分稅制財(cái)政體制改革保留了對(duì)貧困地區(qū)的定額和專項(xiàng)補(bǔ)助,在結(jié)算補(bǔ)助和過渡期轉(zhuǎn)移支付中都進(jìn)行了適當(dāng)傾斜[27]67。四是用于支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政周轉(zhuǎn)金。雖然在整個(gè)國家扶貧資金中,財(cái)政發(fā)展資金在早期規(guī)模較小,但之后增幅很大,地位越來越重要[27]62。

(2)建立東西協(xié)作機(jī)制。

在西部貧困地區(qū)脫貧道路的選擇上,國務(wù)院扶貧辦公室于1996年的全國扶貧工作會(huì)議上作出了由東部沿海13個(gè)省市對(duì)西部10個(gè)貧困省及自治區(qū)進(jìn)行對(duì)口幫扶,開展多層次、多方位的扶貧協(xié)作機(jī)制的決定,并對(duì)此作了具體的扶貧安排:東部省市在對(duì)接西部省區(qū)科教文衛(wèi)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面將無償捐獻(xiàn)資金;在貧困戶的生產(chǎn)和生活方面進(jìn)行物資捐獻(xiàn);利用發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、科技、管理技術(shù)和貧困地區(qū)的資源及廉價(jià)勞動(dòng)力開展生產(chǎn)和經(jīng)營的協(xié)作,實(shí)現(xiàn)雙贏;進(jìn)行人員的雙向流動(dòng),例如發(fā)達(dá)地區(qū)選派技術(shù)人才和青年志愿者支援貧困地區(qū)建設(shè),貧困省區(qū)選派干部到發(fā)達(dá)地區(qū)接受培訓(xùn)和掛職鍛煉等[28]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),1996—1999年,東部實(shí)際投資金額達(dá)40億元,共接納西部轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力約25萬人,西部累計(jì)接受錢物捐贈(zèng)逾10億元,與東部簽訂協(xié)議項(xiàng)目超2600個(gè),例如深圳市建立了"經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金",上海市為扶貧協(xié)作基金項(xiàng)目投入了1億元,浙江省在四川以招商引資、企業(yè)嫁接改造等方式共計(jì)實(shí)施了75個(gè)項(xiàng)目,均成果顯著[29]。

(3)推行定點(diǎn)扶貧政策。

根據(jù)《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》對(duì)政府各部分扶貧責(zé)任的要求,各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、企事業(yè)單位和人民解放軍紛紛利用自身專業(yè)資源對(duì)部分國定貧困縣進(jìn)行定點(diǎn)扶持。部門扶貧內(nèi)容和方式主要由各部門業(yè)務(wù)能力決定。例如,農(nóng)業(yè)部重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)開發(fā);水利部關(guān)注飲水、水土保持、小型農(nóng)田水利工程以及水電開發(fā)工作等。根據(jù)對(duì)口支援部署,通常每個(gè)單位均有固定的扶貧縣。民政部就將山西的遂川、花蓮兩縣作為定點(diǎn)扶貧縣,中國種子集團(tuán)選擇了湖北恩施為扶貧定點(diǎn)縣等[5]111。參與定點(diǎn)扶貧的單位由1986年的10個(gè)增長到2000年的138個(gè),共計(jì)派出掛職扶貧干部3000余人,投入直接幫扶資金44億元,各類扶貧資金總額逾105億元,共計(jì)幫扶貧困縣350個(gè)[20]。

(4)改革社會(huì)公共政策。

為了解決貧困地區(qū)教育落后的情況,1995年起中央開始實(shí)行"國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程",加快了貧困地區(qū)九年義務(wù)教育的普及。由財(cái)政部負(fù)責(zé)提供工程資金,教育部負(fù)責(zé)工程的具體實(shí)施。1995—2000年,國家對(duì)852個(gè)貧困縣共計(jì)投入了124.62億的專項(xiàng)工程資金[21]82。此外,為了資助少數(shù)民族學(xué)生接受義務(wù)教育,1997—2000年,國家對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)助學(xué)金累計(jì)投入1.3億元[30]。這一時(shí)期,政府對(duì)少數(shù)民族、婦女和殘疾人等特殊貧困群體的貧困治理工作也進(jìn)行了密切關(guān)注。少數(shù)民族地區(qū)享受到了扶貧計(jì)劃的政策傾斜。全國348個(gè)少數(shù)民族地區(qū)縣和非民族地區(qū)自治縣中有257個(gè)被劃入國定貧困縣名單。1994—2000年,國家向5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)以及青海、云南、貴州這3個(gè)少數(shù)民族人口較為集中的省區(qū)累計(jì)投入了432.53億元,占同期全國總投資的38.4%。在重點(diǎn)關(guān)注下,少數(shù)民族貧困地區(qū)的貧困治理工作卓有成效。該地區(qū)貧困人口大幅減少,貧困發(fā)生率驟降,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速,人民生活得到了明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì),1995—1999年,5個(gè)自治區(qū)和3個(gè)少數(shù)民族聚集省的貧困人口共計(jì)減少901萬人,貧困發(fā)生率下降了6.9%;農(nóng)民人均純收入增長速度比其他592個(gè)貧困縣平均增長速度快28.7%[21]85。與此同時(shí),各級(jí)政府積極動(dòng)員貧窮地區(qū)的婦女參與脫貧。其中,"雙學(xué)雙比"(學(xué)文化、學(xué)技術(shù)、比成績、比貢獻(xiàn))活動(dòng)幫助了眾多婦女脫盲、脫貧。由中華全國婦女聯(lián)合會(huì)組織開展的文化技術(shù)培訓(xùn)和小額信貸等婦女脫貧項(xiàng)目等,先后幫助了347萬貧困婦女脫離貧困[21]86。另外,針對(duì)婦女群體的多個(gè)脫貧工程也收獲了巨大的成功。例如,救助貧困母親的"幸福工程"、資助貧困地區(qū)失學(xué)女童的"春蕾計(jì)劃"、支援西部缺水地區(qū)婦女的"母親水窖工程""三八綠色工程""安康計(jì)劃西部行"等。對(duì)于占總?cè)丝诒壤坏偷臍埣踩巳后w,政府采取了一系列有效措施幫助其脫貧致富。1992年,全國的貧困殘疾人口約2000萬人,其中30%的農(nóng)村貧困殘疾人口生活在592個(gè)國定貧困縣。1998年,政府頒布了《殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1998—2000年)》,采取了通過安排專項(xiàng)貸款、加強(qiáng)基層殘聯(lián)扶貧體系建設(shè)、舉辦技術(shù)培訓(xùn)等措施進(jìn)一步完善殘疾人貧困治理工作。據(jù)2000年統(tǒng)計(jì),貧困殘疾人口數(shù)量已下降至979萬人[31]。

(5)加強(qiáng)扶貧開發(fā)監(jiān)測(cè)工作。

1997年,中央政府決定建立由國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院扶貧辦公室和相關(guān)部委組成的農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。系統(tǒng)監(jiān)測(cè)反映的592個(gè)國定貧困縣的反貧困進(jìn)程和扶貧資金的使用情況,更客觀、全面地反映了中國反貧困進(jìn)程,為貧困治理體系的規(guī)劃和完善提供了可靠依據(jù)。

(二)貧困治理機(jī)制主體--第三部門

這一時(shí)期,除了公共部門對(duì)貧困治理的主導(dǎo)效用,第三部門也直接或間接對(duì)貧困治理工作作出了重要貢獻(xiàn)。國內(nèi)主要的扶貧機(jī)構(gòu)及其扶貧活動(dòng)如表4。

(三)貧困治理機(jī)制主體--國際機(jī)構(gòu)

為加強(qiáng)與國際組織在貧困治理領(lǐng)域的合作,中國成立了國務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心,促進(jìn)了國際合作扶貧在規(guī)模、領(lǐng)域和覆蓋區(qū)域的擴(kuò)大。國際機(jī)構(gòu)扶貧活動(dòng)普遍規(guī)模較小,形式較多,其中總投資規(guī)模最大的世界銀行陸續(xù)開展的西南、秦巴和西部等三個(gè)貸款扶貧項(xiàng)目均收獲了一定的成果,共計(jì)投入6.1億美元,資金覆蓋了9個(gè)省區(qū)的800萬貧困人口[21]84。其中1995年7月開展的西南項(xiàng)目共計(jì)在廣西、云南、貴州三省區(qū)的35個(gè)國家級(jí)貧困縣實(shí)施。該項(xiàng)目累計(jì)投資42.3億元,其中利用世行貸款2.475億美元[20]。該項(xiàng)目是中國首個(gè)跨省區(qū)、跨行業(yè)的綜合性扶貧項(xiàng)目,也是截至2000年利用外資規(guī)模最大的扶貧項(xiàng)目。

三.村級(jí)中心瞄準(zhǔn)機(jī)制(2001—2012)

"八七計(jì)劃"實(shí)施以后,國家級(jí)貧困縣貧困人口規(guī)模大幅下降,貧困人口分布呈現(xiàn)點(diǎn)狀特征,區(qū)域瞄準(zhǔn)的扶貧方式已經(jīng)難以充分滿足貧困人口的真實(shí)需求。此時(shí)繼續(xù)實(shí)行"貧困縣瞄準(zhǔn)機(jī)制"將會(huì)導(dǎo)致扶貧資源的錯(cuò)置。因此在2000年,為了提高貧困人口覆蓋率,降低扶貧資金的漏出量,世界銀行建議扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變[32]。這一建議與中國政府對(duì)提高扶貧實(shí)踐中分配貧困資源瞄準(zhǔn)精度的傾向高度一致。中國的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制開始了從"瞄準(zhǔn)到縣"到"瞄準(zhǔn)到村"的機(jī)制轉(zhuǎn)變。

(一)專項(xiàng)貧困治理

1.進(jìn)一步瞄準(zhǔn)貧困群體

一是進(jìn)行了低收入貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》強(qiáng)調(diào)不僅要做好做對(duì)絕對(duì)貧困人口的扶貧工作,同時(shí)還要對(duì)貧困發(fā)生率較高的低收入群體進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注,并依據(jù)1997年的食物貧困線(食物消費(fèi)額占生活總消費(fèi)額的3/5)劃定了農(nóng)村低收入貧困標(biāo)準(zhǔn),從而確定了農(nóng)村低收入貧困群體,并將其納入貧困監(jiān)測(cè)范圍。據(jù)2000年統(tǒng)計(jì),全國共有低收入貧困人口6213萬人,集中分布區(qū)域?yàn)橹形鞑康貐^(qū)[33]112。二是重新調(diào)整了貧困縣。2001年,政府將國家重點(diǎn)扶持貧困縣正式更名為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,并根據(jù)農(nóng)村貧困人口地域分布的變化進(jìn)行了貧困縣名單的重新調(diào)整。國定貧困縣的調(diào)整規(guī)則為除河北和海南外所有東部沿海省市的國定貧困縣一律退出名單,由各省自行扶持,此舉共計(jì)退出國定貧困縣33個(gè);同時(shí)空出西藏的6個(gè)國定貧困縣名額,將西藏作為一個(gè)整體扶貧單位單獨(dú)列入扶貧計(jì)劃。2011年,各省根據(jù)"631"指數(shù)法(即貧困人口數(shù)占全國人口總數(shù)的60個(gè)百分點(diǎn),其中絕對(duì)貧困人口和低收入人口各占80%和20%;農(nóng)民人均低收入縣數(shù)占全國總縣數(shù)的30個(gè)百分點(diǎn);人均GDP、人均財(cái)政收入低的縣數(shù)占總縣數(shù)的10個(gè)百分點(diǎn))重新進(jìn)行了省定貧困縣的調(diào)整,在省內(nèi)完成調(diào)整后上報(bào)給國務(wù)院扶貧辦公室進(jìn)行審核和備案。經(jīng)過調(diào)整,新加入了89個(gè)省定貧困縣,同時(shí)有51個(gè)貧困縣進(jìn)行了有序退出[22]。三是貧困村的確定。隨著貧困現(xiàn)象逐步集中于小規(guī)模的地理范圍內(nèi),貧困人口空間分布愈加分散。從"八七計(jì)劃"之初到2000年底,同樣數(shù)量的592個(gè)國定貧困縣對(duì)全國農(nóng)村貧困人口的覆蓋率從72.6%下降到62%。扶貧對(duì)象的偏離和扶貧資源的漏出進(jìn)一步敦促《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》作出了"瞄準(zhǔn)到村"的明確要求。因此,在國務(wù)院扶貧辦公室統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下,地方各級(jí)政府依據(jù)亞洲開發(fā)銀行開發(fā)組提出的參與式貧困指數(shù)(PPI)在全國確定了貧困村莊14.8萬個(gè),共計(jì)覆蓋了全國76%的貧困人口[33]113。

2.貧困治理專項(xiàng)實(shí)踐

在確定了貧困群體瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,國家逐步推進(jìn)貧困治理的專項(xiàng)實(shí)踐,聚焦整村推進(jìn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧三項(xiàng)工作要點(diǎn),持續(xù)完善扶貧脫貧工作的運(yùn)行機(jī)制。

(1)整村推進(jìn)。

整村推進(jìn)是新時(shí)期中國農(nóng)村開發(fā)式扶貧的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該制度以貧困村為基礎(chǔ),動(dòng)員群眾廣泛參與扶貧規(guī)劃,充分發(fā)揮貧困人口的主體作用,整合大規(guī)模資金和資源,分批分期施行扶貧措施,使其進(jìn)村入戶,讓農(nóng)村貧困人口直接受益。與此同時(shí),各種扶貧項(xiàng)目的協(xié)調(diào)水平也在不斷加強(qiáng),綜合效益顯著。整村推進(jìn)的技術(shù)手段是制定和實(shí)施參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃[34]10。國務(wù)院扶貧辦公室在全國貧困村內(nèi)組織了扶貧規(guī)劃的編制工作,要求貧困戶從規(guī)劃、實(shí)施、管理、監(jiān)測(cè)到評(píng)估進(jìn)行全程參與,并根據(jù)貧困村的實(shí)際情況,確定和規(guī)劃適合本村實(shí)際情況的扶貧項(xiàng)目和行動(dòng)策略,然后分階段、分批實(shí)施。采用先難后易的實(shí)施策略,從最困難的村優(yōu)先安排實(shí)施,先解決群眾迫切需要解決的問題。在實(shí)施過程中要調(diào)動(dòng)各部門的積極性,加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào),實(shí)行干部掛鉤的工作辦法。截至2010年底,12.6萬個(gè)貧困村進(jìn)行了整村推進(jìn),其中"老少邊窮"地區(qū)貧困村的整村推進(jìn)工作已基本完成[21]179。然而,在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些困難。例如,實(shí)際資金投入難以滿足大量的整村推進(jìn)資金需求,出現(xiàn)了資金缺口。據(jù)統(tǒng)計(jì),要徹底解決一個(gè)村的貧困問題需要的平均貧困資本投資為228萬元,如果只進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則至少每村平均資金需求量為100萬元。然而,每個(gè)貧困村實(shí)際只能獲得34萬元的扶貧投資,僅占到需求量的3/20[21]179。這對(duì)整村推進(jìn)過程的有效施行產(chǎn)生了不利影響。

(2)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,中國東西部勞動(dòng)力需求出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失調(diào)。對(duì)于較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū),由于制造業(yè)發(fā)展迅猛,勞動(dòng)力市場(chǎng)需求巨大,技能型人才嚴(yán)重短缺。而對(duì)于中西部地區(qū)來說,由于大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力文化程度較低且缺乏職業(yè)技能培訓(xùn),當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了普遍的"就業(yè)難"現(xiàn)象。因此,針對(duì)這一問題,2004年8月國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作的通知》明確將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)劃分為扶貧工作的主要方式之一并正式啟動(dòng)了培訓(xùn)工作("雨露計(jì)劃")。2004年,國務(wù)院扶貧辦公室印發(fā)的《國務(wù)院扶貧辦勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)示范基地管理指導(dǎo)意見(試行)》標(biāo)志著正式開始在全國范圍內(nèi)認(rèn)定"雨露計(jì)劃"國家級(jí)培訓(xùn)示范基地。至2006年,全國共建立國家級(jí)培訓(xùn)示范基地31個(gè),全國各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)共認(rèn)定培訓(xùn)基地2323個(gè)[21]179,初步建立起覆蓋貧困地區(qū)的勞動(dòng)力培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。2007年,國務(wù)院扶貧辦公室又設(shè)定了在"十一五"期間,通過職業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)和農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn),分別幫助500萬名青壯年貧困農(nóng)民和20萬名貧困地區(qū)復(fù)原退伍士兵成功轉(zhuǎn)移就業(yè)、15萬名貧困村村干部及致富骨干真正成為扶貧建設(shè)的帶頭人、每個(gè)貧困家戶至少有一個(gè)勞動(dòng)力掌握1~2門有科技含量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的目標(biāo)。河南新縣的"雨露計(jì)劃"項(xiàng)目在提高參訓(xùn)人員收入助力其脫貧致富上有著突出的表現(xiàn)。新縣政府機(jī)構(gòu)、扶貧辦公室、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等各環(huán)節(jié)配合流暢,很多參訓(xùn)的學(xué)員在完成培訓(xùn)后選擇了涉外勞務(wù)工作,使得新縣"雨露計(jì)劃"參訓(xùn)學(xué)員的平均收入遠(yuǎn)超其他國內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù),部分學(xué)員涉外務(wù)工后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),年收入超過60萬元[35]。全面實(shí)施"雨露計(jì)劃"標(biāo)志著中國的扶貧開發(fā)工作已從自然開發(fā)為主的階段逐步邁入自然資源和人力資源開發(fā)并舉的新階段。為了解決新增貧困勞動(dòng)力的問題,2007年起扶貧部門對(duì)貧困家庭"兩后生"(指初高中畢業(yè)后未能考取中、大專院校,又不愿繼續(xù)復(fù)讀的學(xué)生)進(jìn)行資金補(bǔ)助,激勵(lì)其接受職業(yè)教育[34]12。從2010年開始,國家以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向,設(shè)置了對(duì)"兩后生"參加職業(yè)教育進(jìn)行直接補(bǔ)助的工作試點(diǎn)。"雨露計(jì)劃"成果顯著,截至2010年,共計(jì)培訓(xùn)了超過400萬人次的貧困家庭勞動(dòng)力,80%以上的人實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)。根據(jù)抽樣統(tǒng)計(jì),接受勞務(wù)培訓(xùn)后月薪可增加300~400元[36]。但是,貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)工作還是存在著一些不足。例如,由于監(jiān)督機(jī)制的失效,招生過程中易出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級(jí)工作人員的尋租行為,以及培訓(xùn)資金不足、培訓(xùn)內(nèi)容與市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)等問題。

(3)產(chǎn)業(yè)化扶貧。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》明確提出:"要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。對(duì)于具有資源優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)需求的農(nóng)產(chǎn)品,有必要遵循產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向。進(jìn)行連片規(guī)劃和建設(shè),形成特色鮮明的區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。"為了完成這項(xiàng)任務(wù),21世紀(jì)初的扶貧工作一定程度上側(cè)重于產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧。產(chǎn)業(yè)化扶貧的內(nèi)容包括確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),建立生產(chǎn)基地;提供優(yōu)惠政策,扶持龍頭企業(yè);發(fā)揮綜合效益,實(shí)現(xiàn)農(nóng)企雙贏等。中國產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧的主要政策內(nèi)容包括兩方面:一是國家扶貧龍頭企業(yè)的資格認(rèn)證和管理政策,二是針對(duì)國家扶貧龍頭企業(yè)開發(fā)提供的優(yōu)惠支持政策[34]13。扶貧龍頭企業(yè)的支持類政策包括了四個(gè)方面。一是在信貸扶貧政策上,國務(wù)院扶貧辦公室在2005年認(rèn)定了260家國家扶貧龍頭企業(yè),并規(guī)定中國農(nóng)業(yè)銀行信貸扶貧的一個(gè)主要工作就是支持扶貧龍頭企業(yè)的發(fā)展。2003年支持產(chǎn)業(yè)化扶貧的貼息貸款額超50億元,約占全國扶貧貼息總貸款的1/2。二是在財(cái)政扶持政策方面,江西省財(cái)政采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方法,從2002年起每年劃撥300萬元作為專項(xiàng)資金,用于獎(jiǎng)勵(lì)和扶持在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中進(jìn)行了技術(shù)創(chuàng)新和品牌培植的省級(jí)扶貧龍頭企業(yè)、民間流通合作經(jīng)濟(jì)組織等。三是全國多地也發(fā)布了扶貧龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。例如湖北省對(duì)從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的重點(diǎn)企業(yè),以及到貧困地區(qū)興辦的企業(yè),免征3年所得稅。四是在土地使用優(yōu)惠政策上,重慶市規(guī)定,市級(jí)龍頭扶貧企業(yè)可以在"四荒",即尚未確定使用權(quán)的荒山、荒坡、荒灘和荒水上實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目,并且可以通過承包、租賃、拍賣等方式獲得最高年限50年的土地使用權(quán)[34]14。2001—2010年,產(chǎn)業(yè)化扶貧為全國貧困地區(qū)重點(diǎn)培養(yǎng)了馬鈴薯、經(jīng)濟(jì)林果、草地畜牧業(yè)、棉花等特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),有效帶動(dòng)了農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧致富,但這項(xiàng)措施也存在著產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的外溢性和難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)不確定性的先天不足,這都制約了產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。

(4)移民扶貧搬遷。

由于1983年在"三西地區(qū)"建設(shè)中政府有組織的扶貧開發(fā)移民產(chǎn)生了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益,在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》中,政府明確了自愿移民搬遷是扶貧工作的一種主要方式并鼓勵(lì)穩(wěn)步推進(jìn)搬遷工作。政府強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)關(guān)注生存條件惡劣、自然資源匱乏地區(qū)的極端貧困人口的生活,必要時(shí)要因地制宜實(shí)現(xiàn)退耕還林還草,開展自愿移民搬遷工作。中央政府主要針對(duì)自愿移民搬遷扶貧工作進(jìn)行原則和意見上的指導(dǎo),再由省級(jí)政府根據(jù)指導(dǎo)方針在實(shí)踐層面上制定移民搬遷扶貧工作的具體規(guī)劃方案和政策,主要包括自愿移民的移民遷出地、移民戶和移民安置地的選擇政策,移民搬遷補(bǔ)貼和其他優(yōu)惠政策,移民土地和戶籍管理政策等。移民搬遷補(bǔ)貼主要包含住房補(bǔ)貼和搬遷補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一般為每戶5000~25000元不等,補(bǔ)貼資金通常以現(xiàn)金補(bǔ)貼和物質(zhì)補(bǔ)貼兩種方式進(jìn)行發(fā)放。資金來源主要是財(cái)政扶貧資金和以工代賑資金。有些省區(qū)還發(fā)布了本省的安置優(yōu)惠政策。例如河南省的移民可以保留原居住地房產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)林、承包林坡的經(jīng)營權(quán),享受原居住地退耕還林政策;搬遷戶子女入學(xué),享受與當(dāng)?shù)厝罕娮优雽W(xué)同等待遇,不收轉(zhuǎn)學(xué)費(fèi)、插班費(fèi)、擇校費(fèi);對(duì)從事經(jīng)商辦企業(yè)的,持本人身份證及有關(guān)證明,一年內(nèi)免交各項(xiàng)費(fèi)用,3年內(nèi)減半征收;對(duì)新上農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的,優(yōu)先安排扶貧和小額信貸資金。在湖南省移民可以優(yōu)先享受到民政救濟(jì)(低保)、稅費(fèi)減免、扶貧項(xiàng)目、治安保護(hù)、就業(yè)優(yōu)惠政策、免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶持、種養(yǎng)技術(shù)扶持、種苗技術(shù)扶持和繼續(xù)享受少數(shù)民族優(yōu)惠政策等[34]14。移民搬遷帶來的發(fā)展優(yōu)勢(shì)有效地緩解了特困人口的貧困狀況,但是也給部分家庭和人口帶來了諸如土地安置問題、文化差異問題以及環(huán)境壓力過大等負(fù)面影響。

(5)完善扶貧資金管理。

21世紀(jì)初的財(cái)政扶貧資金在使用和管理上有了一些新的規(guī)定,具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是資金使用投向。扶貧資金使用投向分為區(qū)域投向和項(xiàng)目投向。例如,扶貧資金區(qū)域投向規(guī)定就進(jìn)行了重新調(diào)整,取消了1997年規(guī)定的將全部資金投放于重點(diǎn)貧困縣,允許將不超過30%的資金用于非重點(diǎn)縣的扶貧工作[37]。這一變化反映了中國扶貧工作機(jī)制的逐步完善和合理化。二是扶貧資金管理改革。改革分為三個(gè)步驟,首先是21世紀(jì)初財(cái)政扶貧資金實(shí)行報(bào)賬制管理。其次,在2006年5月,國家在河北、山西、寧夏等14個(gè)省區(qū)的140個(gè)村啟動(dòng)了貧困村互助資金試點(diǎn)。這是一種以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo),以村民自愿繳納的互助金為基礎(chǔ),以無附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)扶貧資金為補(bǔ)充,由貧困村農(nóng)民自主掌控的生產(chǎn)發(fā)展資金。截至2010年底,互助資金試點(diǎn)已覆蓋全國1.36萬個(gè)貧困村[38]29,一定程度上緩解了資金短缺的問題,對(duì)貧困戶擺脫貧困,生產(chǎn)致富起到了正面作用。最后是扶貧貸款管理體制的改革。2008年,國家通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、下放貼息資金管理權(quán)限等措施,大幅提升了扶貧貼息資金的到戶率,有效改善了貧困人口貸款難的問題。2001—2010年,中央財(cái)政累計(jì)發(fā)放扶貧貸款總額達(dá)2000億元[39]。

(二)區(qū)域發(fā)展政策

這一階段,政府調(diào)整了對(duì)宏觀區(qū)域發(fā)展的支持方向,將持續(xù)貧困的西部地區(qū)和因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而逐漸衰退的東北地區(qū)納入了國家重點(diǎn)支持區(qū)域,實(shí)施了西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。1.西部大開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)的高速增長擴(kuò)大了區(qū)域發(fā)展差異。為了縮小中西部貧困地區(qū)和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距,1999年下半年中國正式發(fā)布了"西部大開發(fā)"戰(zhàn)略。在組織機(jī)構(gòu)層面,2000年1月,國務(wù)院成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組并增加了西部開發(fā)工作聯(lián)絡(luò)員一職。西部大開發(fā)所涉及的各級(jí)行政單位也相應(yīng)成立了西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室或西部開發(fā)辦公室。中央政府專門設(shè)計(jì)了一些直接針對(duì)西部農(nóng)村地區(qū)和貧困人口發(fā)展的支持政策:加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度;科教文衛(wèi)和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金的分配向西部地區(qū)傾斜,例如要加快實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的九年義務(wù)教育、建設(shè)西部地區(qū)遠(yuǎn)程教育體系、加強(qiáng)對(duì)西部農(nóng)村人口科學(xué)文化素養(yǎng)培訓(xùn)等[40]。西部大開發(fā)政策實(shí)施以來,在促進(jìn)西部地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困治理方面取得了明顯的成效。但在實(shí)際實(shí)施中,也存在著西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的帶動(dòng)效應(yīng)短期內(nèi)并不理想的問題。2.振興東北戰(zhàn)略改革開放的不斷深入使老工業(yè)基地的體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯,出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。2003年12月,國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組成立,并下設(shè)辦公室,簡稱東北辦,主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推進(jìn)東北老工業(yè)基地的振興計(jì)劃工作。在具體的政策執(zhí)行中,主要是以下三個(gè)方面:首先,黑龍江省和吉林省實(shí)施了農(nóng)業(yè)稅收的全面豁免政策,擴(kuò)大了東北地區(qū)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模。其次,繼遼寧省成功開展城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作后,黑龍江和吉林兩省也開始了推廣工作。最后,根據(jù)"突出重點(diǎn),優(yōu)先安排,統(tǒng)籌規(guī)劃,分步實(shí)施"的方針,中央財(cái)政協(xié)會(huì)和有關(guān)部門持續(xù)加大了對(duì)東北地區(qū)國有企業(yè)政策性倒閉和破產(chǎn)的支持力度,使一些資源枯竭的煤炭、有色金屬礦山及軍工企業(yè)穩(wěn)步退出市場(chǎng),對(duì)大部分職工進(jìn)行了妥善安置[34]14。對(duì)東北下崗職工中的貧困群體來說,該政策的實(shí)施為其提供了新的發(fā)展機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)環(huán)境,有利于其長遠(yuǎn)發(fā)展。(三)行業(yè)部門貧困治理在交通扶貧方面,為了改善貧困地區(qū)的交通條件,滿足貧困地區(qū)民眾基本的出行需求,交通部門重點(diǎn)實(shí)施了農(nóng)村公路"兩通工程",即道路通達(dá)和交通通暢,加速了鄉(xiāng)、村瀝青(水泥)路的規(guī)劃建設(shè),推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站、公路、水運(yùn)設(shè)施建設(shè),還加強(qiáng)了農(nóng)村公路危橋改造和安保工程的建設(shè),農(nóng)村道路的安全水平和服務(wù)能力得到了進(jìn)一步提升。在科技扶貧方面,科技部門組織大專院校、科研院所派遣有經(jīng)驗(yàn)的專家和中青年知識(shí)分子組成科技開發(fā)團(tuán)對(duì)貧困地區(qū)的科技扶貧計(jì)劃及科技開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)推廣,并向貧困縣派遣科技副縣長,以提高貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的科學(xué)性、合理性和可持續(xù)性。在住房扶貧方面,中央實(shí)施了農(nóng)村危房改造項(xiàng)目,堅(jiān)持公開、公平、公正原則,對(duì)危房改造補(bǔ)助對(duì)象進(jìn)行確定和核查工作,建立健全了公示制度,使項(xiàng)目結(jié)果透明化。自2009年以來,政府對(duì)農(nóng)村危房改造試點(diǎn)的覆蓋范圍、改造任務(wù)和補(bǔ)貼金額進(jìn)行了逐步擴(kuò)大。2008—2010年,政府撥付補(bǔ)貼資金共計(jì)117億元,扶持危房改造貧困農(nóng)民203.4萬戶[41]。在教育扶貧方面,中央財(cái)政在2002及2003年共安排6億元用于支付尚未完成普及九年義務(wù)教育任務(wù)的貧困地區(qū)中小學(xué)生的教科書費(fèi)用[42]。2004年秋,國家開始在部分貧困地區(qū)實(shí)施"兩免一補(bǔ)"政策,即對(duì)貧困地區(qū)的學(xué)生免雜費(fèi)、免書本費(fèi),補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。國家針對(duì)由于家庭經(jīng)濟(jì)困難而無法入學(xué)的學(xué)生設(shè)立了每年1億元的專項(xiàng)補(bǔ)助。2006年起,農(nóng)村義務(wù)教育被國家全面納入公共財(cái)政保障范圍。2007年,"兩免一補(bǔ)"政策全面推廣到40萬所農(nóng)村中小學(xué)的近1.5億名學(xué)生,在全國范圍內(nèi)建立起農(nóng)村義務(wù)教育長效經(jīng)費(fèi)保護(hù)機(jī)制[21]213。在農(nóng)村社會(huì)保障政策方面,一是建立農(nóng)村最低生活保障制度,為農(nóng)村貧困人口設(shè)置兜底性的制度安排,對(duì)解決農(nóng)村貧困人口的溫飽起到了積極作用。二是推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,采用"分級(jí)起付、按段計(jì)算、累計(jì)支付、上線封頂"的補(bǔ)助辦法進(jìn)行操作,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)際費(fèi)用的10%~40%。2010年,民政部門劃撥了14億元專門用于資助新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度推廣工作,共計(jì)覆蓋了4615.4萬人次。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度使農(nóng)民就醫(yī)狀況得到改善,減輕了部分醫(yī)藥負(fù)擔(dān),對(duì)處于生計(jì)脆弱性邊緣的貧困群體極為重要。三是推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2010年,中央財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼逾111億元,地方財(cái)政補(bǔ)助約116億元。四是對(duì)于農(nóng)村社區(qū)無法定撫養(yǎng)人、無勞動(dòng)能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒等特殊群體進(jìn)行"保吃、保穿、保住、保衣、保教"的農(nóng)村"五保"供養(yǎng)制度。至2010年底,全國農(nóng)村五保戶數(shù)達(dá)534.1萬,供養(yǎng)資金98.1億元[38]21。在城市,城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)于2007年開始設(shè)立,并逐步覆蓋了全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。進(jìn)一步擴(kuò)大城市居民最低生活保障覆蓋范圍,重點(diǎn)關(guān)注重病、重殘和三無人員等特困群體的生活狀況?；就瓿闪伺飸魠^(qū)改造工程,改善了城鎮(zhèn)貧困人口的生活環(huán)境。針對(duì)易陷入貧困狀況的失業(yè)人群制定了一系列小額貸款政策及就業(yè)援助政策。

四.深度貧困對(duì)象中心瞄準(zhǔn)機(jī)制(2013至今)

由于同期扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的精準(zhǔn)程度不到位,可能出現(xiàn)在同一個(gè)貧困村內(nèi),貧困人口應(yīng)得資源被部分截取的問題,并且隨著脫貧人數(shù)的不斷增長,扶貧工作逐漸步入攻堅(jiān)階段,普遍式的扶貧策略邊際效應(yīng)下降,面上致貧共性因素影響降低,致貧個(gè)性因素作用顯著。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì),低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的人口數(shù)占貧困縣農(nóng)村人口總數(shù)的24.4%[43]。剩余的貧困戶存在不同的致貧原因,亟待采取更為精準(zhǔn)化的扶貧措施。因此,在新時(shí)期的扶貧工作中,扶貧資金對(duì)象直接瞄準(zhǔn)到貧困戶,通過精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象,分析其致貧原因,進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶。同時(shí),國家開始更加關(guān)注前期扶貧政策對(duì)其特殊性關(guān)注不足的重點(diǎn)群體的貧困治理,包括少數(shù)民族、老人、婦女、兒童及殘疾人,這些群體能否脫貧致富成為能否全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵。因此,這一時(shí)期的瞄準(zhǔn)機(jī)制是以深度貧困對(duì)象為中心的個(gè)人瞄準(zhǔn)。在黨的十八大后,中國扶貧治理實(shí)踐開始邁入精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)的新階段。

(一)健全精準(zhǔn)扶貧政策機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧是指政府對(duì)貧困家庭和人口進(jìn)行有效識(shí)別從而實(shí)施精準(zhǔn)幫扶和動(dòng)態(tài)管理,找準(zhǔn)并消除致貧因素,提升其發(fā)展的主觀能動(dòng)性及能力,促進(jìn)可持續(xù)性脫貧。因此,精準(zhǔn)扶貧即基于區(qū)域性發(fā)展,將瞄準(zhǔn)對(duì)象對(duì)準(zhǔn)到戶到人。習(xí)近平在貴州調(diào)研期間曾將精準(zhǔn)扶貧高度概括為"六個(gè)精準(zhǔn)",即"扶貧對(duì)象精準(zhǔn),項(xiàng)目安排精準(zhǔn),資金使用精準(zhǔn),措施到戶精準(zhǔn),因村派人精準(zhǔn),脫貧成效精準(zhǔn)",進(jìn)而將精準(zhǔn)扶貧確立為扶貧開發(fā)工作的重要方略。這就明確否定了"一刀切"的方法,各級(jí)黨組織骨干力量需深入貧困地區(qū),根據(jù)實(shí)際致貧情況對(duì)癥下藥,助推貧困人口脫貧致富。

1.精準(zhǔn)識(shí)別與建檔立卡

健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，首先要解決"扶持誰"的問題,即對(duì)幫扶對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別,這是精準(zhǔn)扶貧的前提和關(guān)鍵。對(duì)此,黨中央明確指出:"把握好精準(zhǔn)識(shí)別、建檔立卡這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打下良好基礎(chǔ)。"[44]貧困精準(zhǔn)識(shí)別的建檔立卡,即采用規(guī)?？刂频姆椒?以國務(wù)院扶貧辦公室《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》劃定的2013年農(nóng)民人均純收入2736元為貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),自上而下,逐級(jí)分解進(jìn)行貧困人口的識(shí)別,并將貧困戶的資料納入全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)統(tǒng)一管理,及時(shí)更新。建檔立卡有利于政府了解貧困家庭基本狀況、貧困程度、致貧原因等,以便政府因戶、因人施策。2014年,為了精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶、貧困人口,全國共計(jì)出動(dòng)干部80余萬名,培訓(xùn)相關(guān)調(diào)研人員60萬名,開展了貧困戶"建檔"工作[45]29。2015年8月—2016年6月,200余萬工作人員對(duì)"建檔立卡"工作進(jìn)行了新一輪的審核,扶貧系統(tǒng)共計(jì)補(bǔ)錄貧困人口807萬人,統(tǒng)一退出識(shí)別錯(cuò)誤人口929萬人,識(shí)別精準(zhǔn)度進(jìn)一步得到提高[45]31。精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡工作基本保證了新貧困人口能得到及時(shí)識(shí)別、建檔立卡入庫,超過脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶和貧困人口能及時(shí)退出,確保了扶貧政策的精準(zhǔn)實(shí)行及扶貧資金的有效投放,為脫貧攻堅(jiān)階段進(jìn)行有的放矢的"滴灌式"扶貧打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但目前的精準(zhǔn)識(shí)別也存在著貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)困難、貧困臨界人口被忽視以及逐級(jí)分配模式造成扶貧資源被攔截等亟待解決的問題

2.精準(zhǔn)幫扶

明確了幫扶對(duì)象后就要解決幫扶主體和幫扶效果問題。扶貧事權(quán)管理促進(jìn)了"中央統(tǒng)籌,省級(jí)負(fù)責(zé),縣級(jí)落實(shí)"工作機(jī)制的建立,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)在保證權(quán)責(zé)分明、各盡其職的同時(shí)協(xié)同合作、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。目前,在村一級(jí),中國已經(jīng)形成了村"兩委"、駐村第一書記、駐村幫扶工作隊(duì)、幫扶責(zé)任人四大扶貧"推動(dòng)力"。其中,村"兩委"作為當(dāng)?shù)亓α?主要負(fù)責(zé)落實(shí)村莊發(fā)展和管理社會(huì)事務(wù)的職責(zé),但多數(shù)貧困村存在著村干部履職能力有限的問題,需要外部力量的援助。因此,駐村幫扶工作隊(duì)成為助力加強(qiáng)基層組織、改善基礎(chǔ)條件和落實(shí)貫徹精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃和政策的重要力量。駐村工作隊(duì)隊(duì)長原則上由駐村第一書記兼任,駐村第一書記承擔(dān)著帶領(lǐng)和幫助貧困村發(fā)展經(jīng)濟(jì),將惠民富民的政策扎實(shí)落地的要?jiǎng)?wù)。幫扶責(zé)任人的職責(zé)則是提升精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確率,將扶貧政策和計(jì)劃匹配到個(gè)人。也有一些貧困村開展村內(nèi)動(dòng)員,發(fā)動(dòng)共產(chǎn)黨員、商業(yè)能手、優(yōu)秀青年等"精英",幫助和帶動(dòng)貧困戶脫貧致富[46]。權(quán)責(zé)分配的明確改變了過去各級(jí)間由于任務(wù)不清、責(zé)任交叉易造成的工作不力、無人負(fù)責(zé)的混亂狀態(tài),優(yōu)化了幫扶效果。在扶貧資金的精準(zhǔn)投放方面,責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)的"四到縣"制度使縣級(jí)政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)劃扶貧項(xiàng)目,使專項(xiàng)扶貧資金專用。2016年,為了解決財(cái)政扶貧資金往往不能滿足扶貧任務(wù)全部需要的困難,政府進(jìn)行了財(cái)政涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制的改革,并將金融資金和社會(huì)幫扶資金引入了扶貧開發(fā)工作[47]。2018年5月,中國銀行正式開啟了西藏扶貧資金支持保障系統(tǒng)二期項(xiàng)目,這一系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)一覽"區(qū)塊鏈"上對(duì)扶貧資金審批、使用全過程的記錄,這是第一次嘗試將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于精準(zhǔn)扶貧的金融領(lǐng)域,這一系統(tǒng)的實(shí)施和推廣有利于扶貧資金的投放和使用更加精準(zhǔn)高效[48]。但在精準(zhǔn)幫扶階段,部分地方政府在缺乏對(duì)貧困戶的能力及意愿深入調(diào)查的基礎(chǔ)上,盲目設(shè)計(jì)出不符合貧困戶發(fā)展的幫扶計(jì)劃的問題也不容忽視。例如云南玉村的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在實(shí)踐中遇冷,貧困戶普遍參與積極性不高,其病因在于作為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的養(yǎng)殖業(yè)需要投入大量的勞動(dòng)力,但該村貧困戶的致貧原因大多是重病、殘疾,勞動(dòng)能力有限,從而造成了精準(zhǔn)幫扶失效[49]。

3.精準(zhǔn)管理在精準(zhǔn)管理階段

為了實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有進(jìn)有出,扶貧資源精準(zhǔn)投放,國家建立了全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)貧困家庭和貧困人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。在2015年的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上,習(xí)近平針對(duì)精準(zhǔn)管理提出:"要設(shè)定脫貧時(shí)間表,實(shí)現(xiàn)有序退出,不僅要防止拖延病,還要防止急躁癥。要實(shí)行嚴(yán)格評(píng)估,按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收,脫沒脫貧要看群眾認(rèn)不認(rèn)賬。"[50]2016年4月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》初步建立了貧困戶退出機(jī)制,由中央制定統(tǒng)一的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序,各級(jí)政府負(fù)責(zé)具體落實(shí)和和監(jiān)督檢查。在保證嚴(yán)格執(zhí)行退出標(biāo)準(zhǔn)、工作流程規(guī)范的基礎(chǔ)上,對(duì)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困地區(qū)、家庭及個(gè)人及時(shí)更新相關(guān)信息,有序退出扶貧系統(tǒng);對(duì)已經(jīng)退出系統(tǒng),因病或因?yàn)?zāi)重新返貧的對(duì)象,重新納入扶貧系統(tǒng)?，F(xiàn)階段的精準(zhǔn)管理還充分結(jié)合了"互聯(lián)網(wǎng)+"的優(yōu)勢(shì)。例如,作為國家級(jí)貧困縣的安徽省利辛縣截至2017年還有97323人未脫貧、8個(gè)村未出列,精準(zhǔn)扶貧成為利辛縣的重點(diǎn)工作。中國電信亳州分公司為利辛縣"量身定制"了安徽省首個(gè)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了市、縣、鎮(zhèn)(辦事處)、村(社區(qū))、貧困戶的五級(jí)互聯(lián)互通,為政府扶貧管理者、基層扶貧工作人員、扶貧幫扶對(duì)象、社會(huì)扶貧力量提供了一個(gè)集日常工作、信息交互、績效考核、數(shù)據(jù)分析、決策支撐為一體的綜合性管理服務(wù)平臺(tái),成為當(dāng)?shù)胤鲐毠芾砉ぷ鞯闹匾ナ諿51]。

4.精準(zhǔn)考核精準(zhǔn)考核

結(jié)合了人大、政協(xié)視察制度,進(jìn)一步完善了扶貧工作半年督查和年終考核辦法,由縣精準(zhǔn)脫貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究制定扶貧開發(fā)考核方案,對(duì)扶貧對(duì)象識(shí)別、幫扶、管理的成效和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各單位部門開展扶貧工作的情況進(jìn)行考核,明確將幫扶責(zé)任人與扶持對(duì)象掛鉤,提高了扶貧工作的效率和水平。同時(shí),考核結(jié)果成為各單位年終績效考核工作的依據(jù);成為核查領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)能力的重要標(biāo)準(zhǔn),每年向社會(huì)通報(bào)一次;幫扶情況也納入了個(gè)人考核,成為干部選拔任用的重要依據(jù),對(duì)群眾公認(rèn)、實(shí)績突出的扶貧工作先進(jìn)個(gè)人優(yōu)先提拔使用,對(duì)幫扶情況差的責(zé)任單位和個(gè)人嚴(yán)肅問責(zé)。雖然精準(zhǔn)考核進(jìn)一步確保了精準(zhǔn)扶貧的有效施行,但也存在著部分落后地區(qū)考核機(jī)制尚不完善、績效考核指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性、合理性,從而使整個(gè)扶貧工作過程得不到有效的控制和監(jiān)督的問題。

(二)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐內(nèi)容

1.五個(gè)一批

"五個(gè)一批"是新時(shí)期貧困治理的重要內(nèi)容,即"發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批,易地搬遷脫貧一批,生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批,發(fā)展教育脫貧一批,社會(huì)保障兜底一批"。發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批即通過培訓(xùn)和引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的個(gè)人,助力其掌握專業(yè)技能,提高自主生存能力,實(shí)現(xiàn)脫貧致富。易地搬遷脫貧一批則是結(jié)合實(shí)際情況和調(diào)研結(jié)果將難以實(shí)現(xiàn)就地脫貧的貧困家庭和人口實(shí)施有組織的易地搬遷計(jì)劃,通過分期分批將貧困戶遷移到生活條件適宜且可持續(xù)居住的地區(qū),改善其生存條件,并促進(jìn)貧困人口通過發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)脫貧致富,實(shí)現(xiàn)有處可搬,搬出能富。生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批主要針對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)問題,力求擴(kuò)大生態(tài)修護(hù)力度和范圍,增大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,增加當(dāng)?shù)刎毨丝谵D(zhuǎn)移收入。例如部分地區(qū)在生態(tài)修護(hù)的過程中產(chǎn)生了對(duì)生態(tài)保護(hù)崗位的大量需求,這有利于有工作能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)化為護(hù)林員、護(hù)草員等,促進(jìn)其獲得工資收入。發(fā)展教育脫貧一批是指國家教育經(jīng)費(fèi)將繼續(xù)向貧困地區(qū)、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育傾斜,旨在改善貧困地區(qū)教育條件,對(duì)貧困家庭兒童尤其是農(nóng)村留守兒童給予特殊的關(guān)愛和教育關(guān)注。社會(huì)保障兜底一批重點(diǎn)關(guān)注完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口,意在通過加強(qiáng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),加大醫(yī)療救助、貧困救濟(jì)等社會(huì)救助力度的方式進(jìn)行社會(huì)保障兜底。目前,各地對(duì)社會(huì)保障兜底的概念缺乏清晰準(zhǔn)確的定義和認(rèn)證,只有湖南省專門對(duì)"兜底保障"作出了定義解釋,將缺失勞動(dòng)力或喪失勞動(dòng)能力的家庭和因病、因殘、因?yàn)?zāi)或意外導(dǎo)致的重度貧困家庭列為兜底脫貧對(duì)象,對(duì)其給予高于低保標(biāo)準(zhǔn)的保障條件[52]。重慶市在"五個(gè)一批"工程的實(shí)踐上就起到了模范帶頭作用。2017年8月,重慶市的"五個(gè)一批"工程已實(shí)現(xiàn)了貧困人口的全面覆蓋。2018年8月,重慶市的開州區(qū)、云陽縣、巫山縣均順利通過了國家專項(xiàng)評(píng)估檢查,如期實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量的脫貧"摘帽",正式退出了貧困縣名單。在教育扶貧上,重慶市健全了從學(xué)前教育到高等教育的全覆蓋資助體系,使眾多貧困學(xué)生得到了接受教育、重返校園的機(jī)會(huì);此外,重慶市建立了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民收入提升的增長機(jī)制,依據(jù)"就高不就低"的原則,實(shí)現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)的"雙線合一",重慶農(nóng)村居民年人均低保標(biāo)準(zhǔn)提升至3600元。

2.新型精準(zhǔn)扶貧模式

(1)金融精準(zhǔn)扶貧。

結(jié)合新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和需求,政府根據(jù)"六個(gè)精準(zhǔn)"的要求,實(shí)施了金融精準(zhǔn)扶貧。金融精準(zhǔn)扶貧即立足于脫貧致富的目標(biāo),充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的主導(dǎo)作用以及市場(chǎng)化信貸資金的基礎(chǔ)作用,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)充分發(fā)揮力量,利用保險(xiǎn)、信貸等金融手段和工具為貧困人口提供具有針對(duì)性的金融產(chǎn)品和服務(wù),解決其貸款難的問題,并為旅游扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等提供資金和資源的支持,促進(jìn)扶貧資金流入貧困地區(qū)。在實(shí)踐中,金融扶貧的類型逐漸豐富,進(jìn)一步細(xì)分為政府主導(dǎo)的金融扶貧、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的金融扶貧、產(chǎn)業(yè)金融扶貧、互聯(lián)網(wǎng)金融扶貧、社會(huì)組織金融扶貧等類型[53]。廣東省在金融精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中起到了先鋒帶頭作用。廣東省是國內(nèi)最先支持中小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的省份之一,在2009年開展了旨在為"三農(nóng)"及小型企業(yè)發(fā)展服務(wù)的小額貸款公司試點(diǎn)工作,還根據(jù)農(nóng)村的貧困程度分別設(shè)置了兩種農(nóng)村金融信貸模式:對(duì)于貧困村實(shí)施NGO、金融機(jī)構(gòu)小額信貸,針對(duì)較為富裕的農(nóng)村地區(qū)則應(yīng)用農(nóng)民組織化信貸模式[54]。這一扶貧模式有效地發(fā)揮了金融杠桿作用,有利于促進(jìn)輸血式扶貧向造血式扶貧的轉(zhuǎn)變。

(2)旅游精準(zhǔn)扶貧。

隨著旅游產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)的一大增長點(diǎn)和第三產(chǎn)業(yè)的龍頭,旅游脫貧成為許多旅游資源豐富的貧困地區(qū)的最佳選擇。旅游精準(zhǔn)扶貧即政府通過對(duì)具有旅游業(yè)開發(fā)潛質(zhì)的貧困地區(qū)的旅游項(xiàng)目資源進(jìn)行考察和識(shí)別,針對(duì)具體情況進(jìn)行旅游精準(zhǔn)扶貧的政策設(shè)計(jì)和管理體制的完善,增加貧困地區(qū)人口的收入,從而改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境。這種扶貧模式也是一種在實(shí)踐中應(yīng)用范圍較廣的扶貧模式,如湘西土家族苗族自治州、寧夏六盤山區(qū)、安徽大別山區(qū)以及貴州民族村寨等均通過旅游扶貧走上脫貧致富之路。以湘西土家族苗族自治州為例,湘西州作為湖南省唯一被劃入西部大開發(fā)的重點(diǎn)扶貧區(qū)域,為了擺脫貧困,從20世紀(jì)90年代開始,利用自身獨(dú)特的自然資源和人文資源打造"神秘湘西"主題游,并以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)進(jìn)行旅游資源的進(jìn)一步開發(fā),旅游業(yè)收入持續(xù)增加,人均可支配收入逐年增多,近10年來一直高于國家標(biāo)準(zhǔn)線,脫貧效果顯著。

(3)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧。

一是因地制宜選準(zhǔn)并發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。首先根據(jù)貧困地區(qū)實(shí)際情況制定了精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,內(nèi)容包括發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)、重要任務(wù)、利益政策以及如何完善特色產(chǎn)業(yè)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等。其次,根據(jù)因地制宜的原則選擇并發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)需求與供給的匹配精度。再次,在發(fā)展過程中,以成本—收益分析作為產(chǎn)業(yè)進(jìn)入或退出市場(chǎng)的根本準(zhǔn)則,著重發(fā)展具有市場(chǎng)需求的特色產(chǎn)業(yè)。最后,部分貧困地區(qū)還在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧過程中接收了發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。二是培育了貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)基地。推進(jìn)了貧困村"一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品"的建設(shè),在龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶領(lǐng)下,推進(jìn)了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè),在貧困地區(qū)構(gòu)建起了特色產(chǎn)業(yè)體系。江西省分宜縣在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧攻堅(jiān)上走出了自己的道路,分別找準(zhǔn)了自身的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì),因地制宜發(fā)展苧麻、高產(chǎn)油茶、西瓜、中藥材四大扶貧產(chǎn)業(yè),借助中國林業(yè)科學(xué)研究院亞熱帶林業(yè)研究所和中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院麻類研究所兩個(gè)國家級(jí)科研團(tuán)隊(duì)的力量進(jìn)行產(chǎn)品的研發(fā)和優(yōu)化,不斷開拓市場(chǎng)。2018年,通過種植、就業(yè)、資產(chǎn)受益等形式參與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貧困戶共計(jì)2397戶,占全縣貧困戶的83.3個(gè)百分點(diǎn),增強(qiáng)了貧困群眾的自主"造血"功能[55]。此外,還有政府購買服務(wù)式精準(zhǔn)扶貧、文化精準(zhǔn)扶貧模式等。各貧困地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行優(yōu)化組合扶貧模式,以收獲最大的扶貧成效。

3.支持重點(diǎn)區(qū)域脫貧攻堅(jiān)

重點(diǎn)關(guān)注"三區(qū)三州"深度貧困地區(qū)為了支持革命老區(qū)的重點(diǎn)發(fā)展,擺脫貧窮落后現(xiàn)象,國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門和地方,進(jìn)行了若干支持老區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃的理論起草和行動(dòng)實(shí)踐的工作,初步形成了"1258"的老區(qū)支持政策體系,即"1個(gè)總體指導(dǎo)意見、2個(gè)區(qū)域性政策意見、5個(gè)重點(diǎn)老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、8個(gè)涉及老區(qū)的片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃",從各老區(qū)實(shí)際情況出發(fā),促進(jìn)其發(fā)展適宜的特色產(chǎn)業(yè),同時(shí)不斷提升革命老區(qū)基本公共服務(wù)水平,提高了優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)老區(qū)加快了脫貧致富的步伐。目前,中國近一半的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和集中的連片特困區(qū)主要分布在邊疆少數(shù)民族地區(qū),因此邊疆民族地區(qū)的扶貧工作已成為目前中國扶貧工作的主要任務(wù)。盡管邊疆地區(qū)脫貧攻堅(jiān)難度較大,但也涌現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的成功"范式"。2016年7月,西藏曲水縣10個(gè)村的712名貧困人口搬入了三有村易地搬遷試點(diǎn)。除了基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境的改善,三有村還以股份合作制進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目地運(yùn)營,即按照"合作社+貧困戶"的股份合作方式對(duì)奶牛養(yǎng)殖合作社、藏雞養(yǎng)殖合作社、特種種植合作社進(jìn)行管理和經(jīng)營,全村712人均入股并參與分紅,充分調(diào)動(dòng)了貧困人口的脫貧積極性[56]。

4.特殊人群扶貧治理

根據(jù)建檔立卡的數(shù)據(jù)分析,隨著"脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)"的持續(xù)開展,脫貧難點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移至占貧困人口比例越來越高的特殊貧困群體,由于其特殊的致貧原因以及較深的貧困程度,其脫貧工作呈現(xiàn)出難度大、花費(fèi)高的特點(diǎn)。2018年8月,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)關(guān)注老弱病殘等特殊貧困人口,圍繞這些特殊群體建立以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利制度為主要內(nèi)容,輔之以慈善幫扶和社工協(xié)助的綜合保障體系,具體措施包括:加強(qiáng)養(yǎng)老保障,完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,由地方政府負(fù)責(zé)符合條件的貧困人口養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的代繳;深入實(shí)施健康扶貧工程,切實(shí)降低了貧困人口的就醫(yī)負(fù)擔(dān);以易地扶貧搬遷和農(nóng)村危房改造等措施確保貧困戶的基本住房安全;加大了控輟保學(xué)的管理力度,減少因貧失學(xué)輟學(xué)的適齡學(xué)生數(shù)量[57]。這些綜合性的保障措施的實(shí)施,一定程度上使貧困地區(qū)的特殊貧困人群得到了兜底保障。

5.凝聚社會(huì)各方力量

合助精準(zhǔn)扶貧扶貧開發(fā)是一項(xiàng)聯(lián)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面、各個(gè)行業(yè)的系統(tǒng)性大工程,它不僅對(duì)扶貧資金有著巨大需求,同時(shí)還需要各種社會(huì)資源的支持。這就要求各種社會(huì)力量在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上,提供廣泛的社會(huì)資源支撐并將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐氋Y源。因此,為了促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程,黨中央聲明扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)共同的責(zé)任,要實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、動(dòng)員社會(huì)各級(jí)力量廣泛參與,調(diào)動(dòng)和凝聚一切資源共同推動(dòng)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的"三位一體"大扶貧格局[58],并對(duì)調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量向"貧困"宣戰(zhàn)進(jìn)行了具體部署。為了更好地發(fā)揮社會(huì)力量在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的作用,中央實(shí)行了政府主導(dǎo)、社會(huì)力量優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的貧困治理模式。一方面,政府積極發(fā)揮自身在貧困治理中的主導(dǎo)作用,保證財(cái)政資金投放的精準(zhǔn)性和持續(xù)性;另一方面,激發(fā)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各界組織及人士等多方力量對(duì)扶貧開發(fā)工作的積極性和主動(dòng)性,促進(jìn)新資金渠道的開辟,加大社會(huì)扶貧資金的引入量。政府與社會(huì)有效結(jié)合的參與機(jī)制不僅減輕了中央扶貧的財(cái)政壓力,擴(kuò)大了扶貧資金的渠道和投入量,還發(fā)揮出了市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源的優(yōu)勢(shì),激發(fā)了聯(lián)動(dòng)效益,實(shí)現(xiàn)了互惠互利、共同發(fā)展的目標(biāo)。在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下,全社會(huì)力量廣泛參與了扶貧開發(fā)的相關(guān)工作。320個(gè)中央、國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位參加了592個(gè)國家重點(diǎn)貧困縣的定點(diǎn)幫扶工作,軍隊(duì)和武警部隊(duì)在逾2000個(gè)貧困村進(jìn)行了結(jié)對(duì)幫扶的實(shí)踐。國有企業(yè)、民營企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人也成為扶貧脫貧攻堅(jiān)的重要力量,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)組織了45家央企聯(lián)合啟動(dòng)了"百縣萬村"項(xiàng)目,全國工商聯(lián)動(dòng)員了2.2萬家民營企業(yè)開展了"萬企幫萬村"行動(dòng)[59],形成了政府、軍隊(duì)、企業(yè)、非政府組織、民眾等多方資源參與的扶貧協(xié)作大格局,進(jìn)一步共享了扶貧開發(fā)的成果。近年來,精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)取得了巨大成效。按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算,2017年底,全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量為3046萬,比2016年減少1289萬人;貧困發(fā)生率為3.1%,比上年下降了1.4%。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入比2016年增加了894元,實(shí)際增長率達(dá)9.1個(gè)百分點(diǎn)[60]。2018年,按照每人每年2300元(2010年不變價(jià))的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,年末農(nóng)村貧困人口1660萬人,貧困發(fā)生率1.7%。即從1978年至2018年,中國農(nóng)村貧困人口減少逾7.5億人,農(nóng)村貧困發(fā)生率下降95.8個(gè)百分點(diǎn)[61]。精準(zhǔn)扶貧的思想和實(shí)踐都是史無前例的,但在實(shí)踐中,深入推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作仍然面臨諸多困境,還需要進(jìn)一步的理論探索與實(shí)踐來逐漸調(diào)整與完善。

本文來源:《南寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)》:http://www.12-baidu.cn/w/qk/25890.html