高等院校債務風險的成因及其防范對策研--以廣西壯族自治區(qū)為例

引言

作為教育金字塔頂端的高等教育,是一個國家教育發(fā)展的風向標,指引著各種教育資源的配置與流動,改變著整個教育的格局。自1977年恢復高考40余年來,我國高等教育水平得到了劃時代的提高,但高校超前發(fā)展的投資來源主要不是財政撥款,而是依靠舉借債務完成的[1]。2007年吉林大學自爆巨額債務后,高校債務問題引起輿論的廣泛關注,并一度成為研究者關注的焦點。據國家審計署2011年7月披露的35號審計公告數據顯示,至2010年底,全國1164所地方所屬的普通高校負債2634.98億元[2]。由此可見,我國高校債務負擔嚴重,大多已陷入負債經營的"泥潭"。為此,2009年"化解高校債務風險"被教育部列入年度工作要點[3]58;2010年,財政部與教育部聯合印發(fā)《關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》,明確指出2010—2012年,對有效化解高效債務的省份,中央財政采取獎勵方式給予支持。隨后,各省(區(qū))積極行動,紛紛出臺各種高?；鈧鶆照?同時各高校也積極采取各種措施,多渠道籌集化債資金,使得地方高校債務化解工作取得了比較顯著的成效。但近幾年,我國部分省份的高校債務規(guī)模再度反彈。2017年,貴州省積極推進省屬高校債務化解工作,與貴民集團簽訂《貴州省省屬高校債務化解工作政府購買服務協議》,推進貴民集團與各相關高校簽訂債務化解合作協議,置換相關高校存量債務130億元;廣東省為化解部分省屬公立高校債務負擔,由省財政專項撥款3.4億元,緩解公立高?；▊鶆铡?018年,河北省開展高校債務摸底清查和隱性債務認定,累計化債4.45億元。高校債務問題在我國仍然是個不容忽視的重要問題。作為少數民族人口最多的西部邊疆民族地區(qū),自1977年恢復高考制度以后,廣西的高等教育事業(yè)也逐步恢復并發(fā)展,尤其是在高等教育擴招政策實施以來,廣西的高等教育事業(yè)獲得了快速發(fā)展。截至2017年底,廣西共有普通高等學校74所,在校生86.67萬人,畢業(yè)生21.07萬人,高等教育毛入學率達到35.9%,每萬人口在校大學生達到235.13人。根據美國學者馬丁·特羅的高等教育發(fā)展階段論觀點(即高等教育毛入學率在15%以下時屬于精英教育階段,15%~50%為高等教育大眾化階段,50%以上為高等教育普及化階段)可知,廣西高等教育正處于"大眾"教育階段,這為廣西經濟社會發(fā)展提供了強有力的智力支撐。在廣西高等教育取得巨大成績的同時,由于教育經費有限,廣西高校背上了沉重的債務負擔,個別高校因還本付息壓力大,甚至影響了學校的正常運轉。據有關數據顯示,2009年底廣西高校債務規(guī)模約為62.12億元,2010年底全區(qū)高校銀行貸款余額升至70.89億元。自2010年財政部、教育部出臺了化解地方高校債務的意見后,廣西高度重視高?；瘋ぷ?將全區(qū)普通高校銀行貸款余額由2010年底的70.89億元下降到2013年6月底的59.89億元,下降了15.52%,化債工作取得顯著成效。但是,根據有關統計數據估算,截至2018年底,廣西全區(qū)普通高校債務余額總量約達78.66億元。由此可見,廣西高校目前的債務負擔仍很沉重,如何科學化解和防范高等院校債務風險是廣西高等教育可持續(xù)發(fā)展面臨的一個重要問題。因此,本文以廣西壯族自治區(qū)為例,分析高等院校債務風險的現狀、形成原因及其防范對策。

一.文獻綜述

(一)文獻回顧

由于國外發(fā)達國家經濟發(fā)展水平較高、市場機制較健全、政府監(jiān)管體系較完善等,國外高等教育通過財政收入、學費、社會捐贈等渠道可以解決其發(fā)展需要,因此國外高校負債問題不太嚴重,其關于高校負債問題的研究少之又少。國內對高校債務問題的相關研究則始于20世紀末,自"吉林大學身陷巨額債務漩渦"事件曝出而迅速成為社會各界關注的焦點,相關的研究也呈現出"井噴"現象。這些研究成果大致可以分為以下幾類。第一,關于高校債務成因的相關研究。透過高校巨額債務的現象,國內學者逐本溯源,深入探求造成這一現象的深層次原因,從而尋找解決這一問題的途徑。根據所掌握的資料看,學者們認為高校債務的成因如下:一是政府層面的原因,這主要包括擴招政策的制定[4-5]、教育經費投入不足[6-7]、教學評估政策與標準[8]、相關財政政策[9]等。二是銀行層面的原因。王可帥[10]、張亨明[11]184-188認為由于我國高校收入的多元化,再加上政府的隱性擔保,使得高校成為銀行的優(yōu)質客戶,結果造成銀行主動放貸,甚至放寬貸款條件,基本上形成"貸多少,給多少"的局面,這極大地擴充了高校債務規(guī)模。三是高校層面的原因,這主要包括高校學費上漲空間有限[12]、資金籌集渠道單一[13]、財務管理缺乏風險防范意識[14]等。第二,關于高校債務風險影響的相關研究。作為人才培養(yǎng)的高地,高等教育承擔著培養(yǎng)高級人才、發(fā)展科學文化、促進社會主義現代化建設的重大任務。高校負債辦學,首先,滿足了人民群眾對高等教育的強烈需求;其次,為經濟發(fā)展提供了人才支撐;再次,為我國高等教育的長遠發(fā)展打下了堅實的基礎[3]58-59。任何事物都有兩面性,高校負債辦學也不例外。高校負債辦學在對自身以及整個經濟社會產生正面影響的同時,也產生了一些負面影響。首先,沉重的債務負擔會影響高校教學水平的提升、科研活動的開展、人才隊伍建設水平的提升以及教職工福利待遇等校園民生的改善,從而不利于高等院校的穩(wěn)定與發(fā)展[15]。其次,由于高等院校的特有性質,高等院校債務引發(fā)的風險最終都會轉嫁給政府,加劇政府財政負擔,甚至演化為政府的債務危機[11]186。第三,關于高校債務風險防范對策的相關研究。有效防范高校債務風險是政府、高校以及學者所共同關心的熱點問題,也是高校債務問題研究的最終落腳點。當前,關于這一問題的論述主要有以下幾個觀點:一是強調政府應對高校債務承擔主體責任,通過加大財政投入解決高校債務問題[16]。二是高校應成為債務清償的主體,廣開渠道,多元化籌集償債資金[17]。三是強調利益相關者合力解決高校債務。蘇朗認為,高等教育作為準公共品,其發(fā)展產生的債務問題應該由政府、高校、社會按不同程度共同承擔[18]。

(二)文獻述評

通過對相關研究回顧分析發(fā)現,國內學者對高校債務的相關研究很多,并通過比較分析提出相應的防范高校債務風險的策略。但總體來說還存在以下不足。首先,當前的研究從宏觀層面研究的較多,而以個案為研究對象,針對地方高校債務化解進行研究的比較少。其次,現有研究從高校層面提出的債務風險防范對策較多,而從政府、金融機構等層面提出的對策較少。高校作為債務資金的使用者,其對債務風險防范具有不可推卸的責任,但政府作為公辦高校的舉辦者、金融機構等作為債務資金的提供者,其對高校債務風險防范也有一定的責任。因此,從政府、高校等更加全面的角度完善防范對策更能有效防范高校債務風險。鑒于此,本文以廣西高等院校債務風險防范研究為研究對象,對廣西高校債務風險現狀及其形成的原因進行深入探討,從而提出完善防范廣西高校債務風險的對策和建議,以此為各省(市)、自治區(qū)防范高校債務風險提供借鑒。

二.廣西高等院校債務風險現狀分析

(一)廣西高等院校債務現狀

1.廣西高校債務規(guī)模狀況

2018年,廣西共計有公辦全日制普通高等學校78所,其中本科院校38所,高職高專院校40所。2018年全區(qū)研究生教育招生1.31萬人,在校研究生3.41萬人,畢業(yè)生0.91萬人;普通高等教育招生30.4萬人,在校生94.22萬人,畢業(yè)生21.38萬人。為了滿足高校擴招后基本辦學條件需要以及教育部對各類型高等院校辦學條件剛性指標的要求等,大多數廣西高校都存在一定程度的舉債發(fā)展。2018年底,廣西有58所高校具有未清償債務,占廣西公辦全日制普通高等學?？倲档?4.36%,這58所普通高校債務余額總量約達78.66億元。2016—2018年廣西普通高等學校新增貸款額度335030萬元,其中,區(qū)直高校新增貸款額度266930萬元,占比約79.67%;市屬高校68100萬元,占比約20.33%。

2.廣西高校債務結構狀況

第一,從債務來源結構看,廣西高校債務主要債權人是國內金融機構,來源結構較為單一。2018年底,全區(qū)普通高等學校債務中約73.74億元來自國內金融機構,占全區(qū)普通高等學校債務余額的93.74%;外國政府及國際金融組織約3.55億元,占全區(qū)普通高等學校債務余額的4.51%;其他單位約1.26億元,占全區(qū)普通高等學校債務余額的1.61%;其他的高校債務來自個人,占全區(qū)普通高等學校債務余額的0.14%。同時,在國內金融機構中,高校債務的主要債權人又以商業(yè)銀行為主。2018年底,全區(qū)普通高等學校債務余額已知來源于具體國內金融機構的約為35.22億元,其中,來源于商業(yè)銀行的約為23.13億元,占比為65.67%;來源于政策性銀行的約為12.09億元,占比為34.33%。第二,從債務投向結構看,廣西高校債務主要投向于基礎設施建設項目。2018年底,全區(qū)高校債務中用于基礎設施建設的約有76.68億元,占比為97.47%;用于人才培養(yǎng)項目及教學設備采購的約1.45億元,占比為1.85%;用于維持學校正常運轉的約5300萬元,占比為0.68%。第三,從債務利率結構看,廣西高校債務的利率類型主要為浮動利率。2018年底,全區(qū)高校債務中已知利率類型為浮動利率的約30.14億元,占比為75.06%;利率類型為固定利率的約10.02億元,占比為24.94%。第四,從債務簽訂日期結構看,廣西高校現存?zhèn)鶆找越?年簽訂的為主。2018年底,全區(qū)高校債務中2013年前簽訂的有34.96億元,占比為44.44%;2013年后簽訂的有43.7億元,占比為55.56%。

3.廣西高校債務風險分析

(1)規(guī)模風險

規(guī)模風險是指高校債務由于規(guī)模過大而可能導致的到期債務無法完全支付的風險。當前,廣西高校債務規(guī)模風險較大。第一,與別的省份相比,廣西高校債務規(guī)模較大。據有關資料顯示,2013年11月末,陜西省省屬高校銀行貸款余額9.16億元[19];2014年末,廣東省省屬高校債務余額為63億元[20];2015年末,吉林省省屬高校債務總額37.4億元[21];2017年末,福建省公辦高校債務余額33.94億元[22]。而2018年末,廣西高校債務余額竟達78.66億元。由此可見,廣西高校債務規(guī)模較大。同時,陜西、廣東以及福建等省份的GDP和財政收入都要遠高于廣西,這進一步加大了廣西高校債務規(guī)模風險。第二,廣西高校債務規(guī)模增長速度過快。截至2013年6月底,廣西普通高校銀行貸款余額為59.89億元,而到了2018年底,廣西高校債務余額約為78.66億元。短短5年間,廣西高校債務余額就增加了18.77億元,年均增加3.75億元左右,年均增長率約為5.6%。第三,部分高校生均債務額較大。生均負債額是指高校負債總額與在校生人數之比,該指標是評判高校債務風險的重要指標之一。通常來說,生均債務額在1萬元內無風險;生均債務額在1萬~1.9萬元時,風險系數為30%,屬于低風險;生均債務額在1.9萬~2.8萬元時風險系數為45%,屬于中度風險區(qū),應黃牌警告;生均債務額超過4萬元時風險系數為70%,屬于高風險區(qū)[23]。從圖1可知,當前廣西部分高校債務規(guī)模較大,如桂林電子科技大學、廣西民族大學、廣西師范學院、桂林理工大學、賀州學院等高校債務風險處于低風險區(qū);廣西醫(yī)科大學、桂林旅游學院、廣西中醫(yī)藥大學等高校債務風險處于中度風險區(qū);廣西藝術學院、桂林醫(yī)學院、廣西金融職業(yè)技術學院等高校生均債務額超過2.8萬元,債務風險較高。

(2)結構風險

第一,從廣西高校債務的債權人結構來看,其主要債權人是國內金融機構,而在國內金融機構中,又以國有商業(yè)銀行為主,少數債權人為國家開發(fā)銀行。眾所周知,國家開發(fā)銀行主要通過開展中長期信貸與投資等金融服務,為國民經濟重大中長期戰(zhàn)略服務,而商業(yè)銀行是以盈利為目的,因此,商業(yè)銀行的貸款利率通常會高于國家開發(fā)銀行的貸款利率,從而增加高等院校的未來償債負擔。第二,從投向結構來看,廣西高校債務主要用于教學樓、圖書館、食堂、學生宿舍以及教工宿舍等基礎設施建設,而這些基礎設施建造周期較長、投資回收期長,在高校當前收入有限的情況下,勢必會增加高校債務償還負擔。并且,這些基礎設施建設完工后高校每年還需為其支付水、電、物業(yè)管理、維護成本等費用,這對高校來說又是一項沉重的負擔。第三,從利率結構來看,廣西高校存在較大的利率風險,未來償還利息數額可能較大。利率風險是指因為市場利率變動而使得組織可能發(fā)生的損失。對于高等院校而言,就是在進行舉債時,由于債務的利率不是一成不變的,而是隨著市場利率的變化而變化,當利率上升時,相應的所需支付的利息就會增加,從而給高等院校帶來的風險。根據廣西高等院校的債務數據可知,有75%的債務利率類型為浮動利率,一旦市場利率上升,勢必會增加高等院校的債務償還負擔。第四,從廣西高?，F存?zhèn)鶆盏暮炗喨掌诮Y構來看,2013年前簽訂的債務在現存?zhèn)鶆湛傤~中占比44.44%,接近一半。根據中國人民銀行的規(guī)定,短期貸款期限在1年(含)以內,中期貸款期限在1~5年,長期貸款期限在5年(不含)以上;且自治區(qū)教育廳、財政廳發(fā)布的《關于下達普通高等學校新增貸款額度的通知》要求,高校新增貸款應以3年期以上的中長期建設貸款為主,由這兩方面可推斷出,2013年前簽訂的廣西高校債務近年來會陸續(xù)到期,這從某種程度上增加了高校負擔。

三.廣西高等院校債務風險形成的原因

債務問題通常是由支付能力不足即資金供給小于資金需求形成的缺口誘發(fā)而生的[24]。因此,對于廣西高等院校債務形成的原因,也應從資金需求和供給角度來進行分析。

(一)廣西高校資金需求量大

1.大規(guī)模擴招和擴建資金需求量大

改革開放以來,尤其是近二十年來,廣西高等教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展。在其快速發(fā)展的進程中,大規(guī)模擴招是一個重要現象。1978年,廣西高等學校僅有16所,在校學生2.09萬人,畢業(yè)生0.44萬人。到2017年,廣西高等學校發(fā)展到74所,比1978年增加58所;在校生86.67萬人,比1978年增長近40.5倍;畢業(yè)生21.07萬人,比1978年增長近46.9倍。隨著高校學生規(guī)模的急劇增長,廣西高校原有的軟硬件配套設施等資源遠不能滿足擴招引致的需求,從而現有校區(qū)的更新改造和新校區(qū)建設便成為滿足擴招引致需求的必然選擇[25]106。另外,隨著《普通高等學校本科教學工作水平評估方案(試行)》《高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估方案(試行)》等文件的相繼出臺,教育部開始在全國范圍內對各類型高校開展評估活動,而評估的一項重要內容就是各類型高校的辦學條件(如生師比、生均圖書、生均占地面積、生均宿舍面積等)是否符合教育部提出的基本要求,評估結果關系著高校年度招生規(guī)模、社會聲譽等方面。為了使評估結果達標,高校必須在硬件設施、教學質量等方面加大投入以達到教育部評估所規(guī)定的辦學標準。鑒于教育部開展高校評估活動對其生均辦學資源的剛性需求,同時也為了滿足擴招后高校最基本的教學條件,高質量完成學生培養(yǎng)任務,提升高等教育發(fā)展水平,近年來廣西多數高校加大了老校區(qū)的更新改造力度,并進行了大規(guī)模的新校區(qū)建設,如廣西師范大學、桂林航天工業(yè)學院、廣西醫(yī)科大學、廣西工商職業(yè)技術學院、桂林理工大學等,而新校區(qū)建設和老校區(qū)更新改造是需要大量資金投入的。2.教育培養(yǎng)成本的增加擴大了高校資金需求根據國家發(fā)展和改革委員會2005年印發(fā)的《高等學校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法(試行)》,高校生均培養(yǎng)成本是指高等學校培養(yǎng)一個標準學生的平均成本[26]。據高校相關人員介紹,學生教育培養(yǎng)成本包括教師課酬、教師基本支出、固定資產折舊、實習實訓基地建設、實驗室設備購置、維修及維護、辦公經費、水電費、學生活動經費、實驗專用材料、耗材、學生獎助學金等各類人員經費和公用經費,涉及學生培養(yǎng)的方方面面[27]。近年來,伴隨著廣西高等教育人才培養(yǎng)模式向多元化、應用型方面的轉變,各高校為了提高教學質量、辦學特色,紛紛加大辦學投入,教育培養(yǎng)成本逐年增加。2011年5月—2012年11月,廣西價格成本調查監(jiān)審局對廣西部分高校2009—2011年的教育培養(yǎng)成本進行了監(jiān)審。據監(jiān)審結論可知,2009年廣西高校生均培養(yǎng)成本為13600元/年;2010年為14800元/年,較2009年增長8.8%;2011年為15600元/年,較2010年增長5.4%,且3年的高校生均培養(yǎng)成本平均為14667元/年。

2.廣西高等院校經費投入不足

作為一種準公共品,高等教育具有強大的正外部性,不僅使受教育者從中受益,如個人收入水平提高、就業(yè)選擇機會增加、未來收入水平提升空間增大以及社會地位提升等,還能給社會帶來廣泛的效益,如通過培養(yǎng)大批人才提升國民整體素質,實現社會文明進步,縮小收入差距等[8]。因此,高等教育產品不能僅依靠私人或政府單獨提供,而應由政府、個人及家庭共同提供。同時,根據教育成本分擔理論,教育成本分擔應遵循"誰受益誰負擔"的原則,由于高等教育的利益相關者涉及政府、受教育者個人等,因此高等教育成本應由政府、受教育家庭以及受教育者等共同承擔。當前,廣西高等院校經費投入遠遠無法滿足高校資金需求量。1.財政投入不足教育經濟學的研究表明,教育投資對一國的經濟發(fā)展、社會進步、人民幸福等極其重要,也就是說,發(fā)展高等教育對國家和社會具有很強的正外部性效應?；谶@一認識,政府應當承擔主要的責任,另外,高等教育的準公共品性質也決定了公共財政承擔高等教育產品的供給[28]。近年來,廣西全區(qū)財政性高等教育經費總量大幅增加,2015年全區(qū)財政性高等教育經費為112.46億元,是2010年43.17億元的2.61倍,年均增長率為21.15%[29]。但是,這一財政性高等教育投入力度對于近年來積極打造教育升級版的少數民族欠發(fā)達地區(qū)廣西來說仍顯不大,總量投入遠無法滿足高等教育水平提升對資金的需求。首先,與全國范圍內的高等教育財政性經費投入相比,廣西高等教育財政性教育經費投入總量偏低。2015年全國高等教育國家財政性經費平均水平為191.29億元,而廣西僅為112.46億元,較全國平均水平少了近80億元,在全國31個省級區(qū)劃中排名第23[29]。其次,廣西公共財政預算安排的高等教育經費占財政支出的比例偏低。公共財政預算安排的高等教育經費占財政支出的比例反映了政府在分配財政資源時對高等教育的偏好,在一定程度上衡量了政府對高等教育投入的努力程度。廣西公共財政預算安排的高等教育經費占財政支出的比例并沒有逐年持續(xù)增長,如圖2所示,在2010—2015年,廣西公共財政預算安排的高等教育經費占財政支出的比例先是穩(wěn)步上升至2013年的2.72%,然后2014年后開始下降,2015年該指標下降為2.65%,比2012年的2.68%還低,這表明2014—2015年,廣西地方政府對于高等教育投入的努力程度有所降低[29],由此可知,廣西對高等教育投入的努力程度并不明顯,大體上處于原地踏步的狀態(tài)。最后,廣西高等教育生均撥款水平較低。高校生均撥款水平是財政投入水平和強度的重要衡量指標,代表著高校學生享有的政府投入水平[30]。由圖3可知,從2008—2017年,廣西高校生均公共財政預算事業(yè)費并沒有呈現出持續(xù)增長的態(tài)勢,而是從2008年開始穩(wěn)步上升,到了2014年和2016年出現了一定幅度的下降;且與全國高校平均水平之間的差距不斷加大,2008年兩者之間的差距僅為1438.33元,2017年擴大到4173.83元。同時,由圖4可知,從2013—2017年,廣西高校生均公共財政預算事業(yè)費在31個省、自治區(qū)及直轄市中處于中下游的位置,2013年排第14名,2016年排第23名,2017年排第19名。這充分表明,當前廣西高校生均撥款水平還處于較低的水平。

3.自籌資金能力有限

(1)學雜費增長空間有限

《高等教育收費管理暫行辦法》明確表示:高等教育屬于非義務教育階段,學校依據國家有關規(guī)定向學生收取學費。近年來,隨著廣西高等教育事業(yè)的快速發(fā)展,廣西高校的學生數量急劇增加,從而使得廣西高校的學雜費收入也大幅度增加。據有關數據顯示,2001—2011年廣西高校學雜費年均增長率達26.53%;其占非財政性教育經費比例基本保持在65.55%以上,最高比例甚至達83.48%[31]。雖然高校學生數量的增加使廣西高校的學雜費收入大幅度增加,但是學費收費標準的長期不變性使得高校學雜費收入增長空間受限。2013年以前,廣西普通高等院校(不含高職院校)的學費收費標準依據的是由廣西壯族自治區(qū)物價局、財政廳、教育廳發(fā)布的《關于調整普通高等高校、藝術院校學費標準有關問題的通知》,其學費收費標準如圖5所示。然而,廣西高校的教育培養(yǎng)成本卻不是一成不變的,而是隨著物價水平等因素逐年上漲。根據廣西價格成本調查局對廣西部分高校2009—2011年的教育成本的監(jiān)審,2009—2011年,廣西高校生均教育成本分別為13600元/年、14800元/年、15600元/年(見圖6)。由于學生學費與教育成本之間的差距過大,因此,為了加快發(fā)展,廣西高校不得不大量舉債。

(2)其他自籌收入十分有限

在高等教育經費構成中,其他自籌收入包括民辦學校中舉辦者投入、捐贈收入及其他教育經費等。從發(fā)達國家的經驗來看,其他自籌收入是高校資金的重要來源[32]。但在我國,其他自籌收入遠非人們想象的那么"豐盛"。在廣西,高校教育經費主要來源于政府的財政劃撥和高等教育的學生學費,而其他自籌收入在廣西高等教育經費中的占比非常小。據圖7和圖8可知,其他自籌收入在規(guī)模上并不是持續(xù)增長的,而是處于不穩(wěn)定狀態(tài);在廣西高等教育經費中的占比較低,2010年最高,達4.0%,2012年下降為1.9%。這表明,盡管捐贈收入等其他自籌收入為高校提供了一定的資金支持,但是高校從這方面獲得的資金十分有限,無法滿足廣西高校正常發(fā)展所需資金缺口。

(3)監(jiān)管弱化失位

高校貸款流程一般分為三個階段:首先,高校對貸款項目進行自評;其次,政府對高校貸款項目進行審批;最后,在政府對高校貸款項目審批通過后,金融機構對高校貸款項目進行審查、授信等。每一階段都離不開監(jiān)管環(huán)節(jié),然而在當前廣西高校舉債過程中,各監(jiān)管主體對高校舉債明顯存在監(jiān)管弱化的問題。

(4)政府監(jiān)管滯后

對高校貸款總規(guī)模的控制和監(jiān)管,政府具有不可推卸的責任。廣西高校債務從2005年起開始出現逐年膨脹的趨勢,且2009年,為了解決廣西高等教育發(fā)展的瓶頸問題,自治區(qū)財政與國家開發(fā)銀行簽訂了融資合作協議,用于廣西大學等普通高等院校校園建設項目,從而使得廣西高校債務規(guī)模迅速增長。2011年,鑒于廣西高校債務規(guī)模較大,自治區(qū)教育廳和財政廳出臺了《關于建立公辦普通高等學校債務月報制度的通知》和《關于加強高等學校銀行貸款管理的通知》,嚴格控制高校新增貸款。但這些措施和要求是在廣西高校已經形成較大債務背景下出臺的,滯后于高校貸款實踐,而難以達到事前預防和控制的效果[8]。

(5)高校缺乏風險意識

由于我國高等教育的準公共品屬性和公立性質等,使得高校與政府之間存在嚴重的預算軟約束[33]。預算軟約束由著名轉軌經濟學家科爾奈提出,其核心思想是政府無法承諾不對陷入困境的企業(yè)施以援手。由于高校與政府之間存在預算軟約束,使得高校領導認為即使高校面臨嚴重的債務負擔,政府也會出手解決,從而在舉借債務時比較盲目和隨意,缺乏風險責任意識。此外,目前廣西高校負責人實行任期制,而債務風險的發(fā)生具有滯后性特征,這種高校負責人聘任體制缺乏任期后的問責機制,使得高校在舉借債務時對債務風險管理問題考慮不周等,進一步加大了廣西高校債務風險。

(6)金融機構監(jiān)管弱化

作為對高校貸款項目最終審查并授信的重要主體,金融機構出于對貸款資金的安全考慮,對高校貸款應持審慎態(tài)度,對其貸款項目進行嚴格審查,確保貸款資金可以安全收回。然而,由于考慮到高校貸款項目存在政府"隱性擔保",且招生規(guī)模的不斷擴大可以為高校貸款注入償還力量,使得金融機構將高校視為優(yōu)質客戶,在高校貸款中未能履行應盡職能,對高校過度授信。根據金融研究者萬青所做的一項針對銀行貸款管理的調查問卷,在問及對高校貸款規(guī)模的控制依據時,所收回的17份調查回函中有16份回函將高校項目資金需求作為第一或第二重要的參考依據,而不是將高校后期的還貸能力作為重要依據[28]。根據近年來自治區(qū)教育廳、財政廳發(fā)布的《關于下達普通高等學校新增貸款額度的通知》可知,在每次下達的額度內自治區(qū)都要求高校按照額度盡量完成提款,這表明金融機構會按照高校需求"需貸盡貸",從而可知在廣西高校向金融機構舉借貸款時,金融機構尚未履行應有的監(jiān)管責任。

四.完善廣西高校債務風險防范的對策建議

(一)政府防范高校債務風險的對策

1.建立健全高校領導干部考核問責機制

政府與高校之間的預算軟約束使得政府為高校舉債提供了隱性擔保,助長了高校過度負債行為。對此,首先,政府應出臺相關規(guī)定,明確高校對其舉借的債務負有償還責任,政府實行不救助原則。其次,優(yōu)化政府部門對高校領導的考核體系。在原有廣西高校領導考核體系中,將高校債務的相關指標、風險狀況、化解舊債情況等納入其中,促進高校強化債務風險意識和責任意識,切實改變重舉債、輕償債,重投入、輕效益,重融資、輕風險,重使用、輕管理的高校舉債現狀[34]。再次,強化高校舉債問責機制。廣西各高校債務應與本校發(fā)展狀況相適應,對脫離實際過度負債、違法違規(guī)舉債、違規(guī)使用債務資金、未按計劃償還債務等高校,嚴格追究高校領導和相關人員責任。

2.完善高校投融資機制

(1)加大財政經費投入

《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)規(guī)定:高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、高等學校多渠道籌措經費的機制。在我國,由于大多數高等學校具有公立性質,因此按照《高等教育法》,高等教育應以財政投入為主。通過前文的分析可知,近年來,廣西高等教育的財政經費逐年上漲,但總體來看,其財政經費投入依然無法滿足當地高等教育快速發(fā)展的需求。鑒于此,對于廣西各級地方政府來說,應積極實施"科教興桂"戰(zhàn)略,將地區(qū)經濟發(fā)展和高等教育需求等作為主要參考因素,增強廣西高等教育的財政投入力度,縮減與全國高等教育財政投入平均水平之間的差距。

(2)建立高校學費標準動態(tài)調整機制

《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》明確要求,要創(chuàng)新公共事業(yè)和公益性服務價格管理,建立健全公共事業(yè)和公益性服務財政投入與價格調整相協調的機制,保證可持續(xù)發(fā)展[35]。高等教育是重要的公益性服務,廣西壯族自治區(qū)高校本?？片F行學費標準均制定于2013年,六年來基本保持穩(wěn)定。而這期間,廣西壯族自治區(qū)高校學生培養(yǎng)成本、物價水平等卻逐年增長,這在一定程度上加劇了廣西高校債務規(guī)模的擴大,制約了廣西高等教育事業(yè)的改革發(fā)展。鑒于此,自治區(qū)應建立學費標準動態(tài)調整機制,按照不同類型高校、不同專業(yè)制定差異化收費標準;同時應當對當年制定的學費標準進行跟蹤調查和評估,并根據定價依據(如學生培養(yǎng)成本、物價水平、辦學水平等)和社會各方面反映,按照規(guī)定的定價權限和程序適時調整價格。

(3)完善教育捐贈機制

社會捐贈已成為評價世界一流大學的核心指標之一,是對一所大學的立德樹人教育、教育教學質量、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、校友會工作、基金會運作、科學研究、社會服務、文化傳承、國際合作與交流、校企合作、校長領導能力和辦學經費籌措能力的重要檢驗。根據國外發(fā)達國家的經驗,社會捐贈是其高等教育最為重要的收入來源之一,占比通常占到5%~10%[36]。而從前文的分析可知,捐贈收入在廣西高等教育經費中的占比卻較小,為0.2%左右。出現這種現象的主要原因在于當前我國教育捐贈激勵機制還不健全,如教育捐贈渠道狹窄、稅收減免程序繁瑣等[37],因此,要想增加捐贈收入,必須完善教育捐贈機制。首先,擴大高等教育捐贈稅收優(yōu)惠范圍,如放寬非營利性社會團體的法律準入條件,擴大享受稅收優(yōu)惠的非營利性社會團體數量;取消高等教育實物捐贈的增值稅,降低捐贈方的稅收成本。其次,簡化高等教育捐贈稅收減免程序。再次,深化高等教育捐贈稅收政策宣傳。捐贈稅收政策信息的缺乏是阻礙企業(yè)、社會團體及個人捐贈行為的重要影響因素[38],政府相關部門應充分利用互聯網技術和平臺,加強高等教育捐贈稅收政策宣傳,提升捐贈稅收優(yōu)惠政策的影響力和穿透力,提高企業(yè)、社會團體及個人參與教育捐贈的積極性。

(4)制定高校校區(qū)置換辦法

高校校區(qū)置換是指高校將原有校區(qū)交由政府收回,通過公開招標、拍賣、掛牌出讓等方式,使其具有應有的市場價值,土地成交后扣除相應的稅費等,其余部分返還學校[39]。高校校區(qū)置換有利于高校整合資源,減少高校債務規(guī)模,減輕高校債務負擔等[40]。2010年11月,財政部與教育部聯合印發(fā)《關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》等文件,鼓勵各地通過高校置換籌集資金來償還高校債務。據了解,江蘇、浙江、江西、河北等省份均已出臺了相關政策文件,如2005年7月江蘇省人民政府印發(fā)《關于切實做好省屬高校老校區(qū)置換工作的意見》;2015年7月鄭州市人民政府辦公廳印發(fā)《省屬高校老校區(qū)土地置換實施方案》等,并且取得了較好效果。而在廣西,當前通過校區(qū)置換方式建設新校區(qū)的高校還比較少,據相關報道,當前只有廣西建設職業(yè)技術學院擬采取此種方式[41],出現這一現象的主要原因在于廣西還未出臺相關的政策。鑒于此,廣西應在借鑒區(qū)外省(市)等先進經驗的基礎上,結合本區(qū)實際情況,制定高校校區(qū)置換政策,完善校區(qū)置換配套措施,并實現高校在校區(qū)置換的收益分配上的利益最大化,以此緩解高校資金短缺,化解高校債務,保持高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

(二)高校防范債務風險的對策

1.優(yōu)化高校債務結構

高校償債能力與高校借債規(guī)模及結構有很大的關聯。在舉借債務時,高校應根據自身發(fā)展需要和經濟實力等,測算出擬籌資項目所需的籌資額;其次,在確定總量后,通過競標比價制定最優(yōu)籌資方案和還本付息方案,以達到優(yōu)化高校債務結構的目的。根據前文對廣西高校債務現狀的分析,廣西高校債務有如下幾個顯著特點:一是舉債資金多用于學生教職工宿舍、圖書館、高校食堂、教學樓等基礎設施建設項目;二是債務債權人主要為商業(yè)銀行,其他債務來源占比較小;三是償債高峰期會在近期出現。通常來說,高校基礎設施建設項目大多具有資金需求量大、成本回收期長等特點,且商業(yè)銀行以盈利為目的,其貸款利率一般要高于政策性金融機構和國家債券等,因此,在這幾個高校債務顯著特點的多重作用下,廣西高校債務償還壓力較大。為了緩解其債務償還壓力,廣西高?？刹扇鶆战Y構重組等辦法,將現有商業(yè)銀行貸款轉化為國家政策性金融機構貸款或者將高校債務轉化成國家債券的形式,優(yōu)化廣西高校債務來源結構降低高校舉債成本,緩解高校舉債壓力。

2.建立債務風險監(jiān)測和預警指標體系

由于當前廣西高校財政撥款有限、自籌資金(如學雜費、捐贈收入等)能力有限等,要滿足廣西高等教育水平提升發(fā)展目標,高校不得不走上舉債辦學的道路。舉債辦學使廣西高等教育在新時期獲得了較快發(fā)展,但同時也給高校帶來了巨大風險,不利于高等院校的穩(wěn)定與發(fā)展,因此建立債務風險監(jiān)測和預警指標體系對于高校的健康、平穩(wěn)發(fā)展有著極其重要的作用。2004年,教育部、財政部聯合下發(fā)的《關于進一步完善高等學校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》對"高等學校銀行貸款額度控制與風險評價模型"作出了指引?；诖?廣西各高校應參照該模型的方法和思路,結合自身情況,研究確定本校合理的貸款控制規(guī)模,隨時掌握和了解自身的財務風險狀況。同時,各高校要以模型測算的貸款風險指數、債務率、償債率等為依據,對學校債務的規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估,以此提高高校債務風險控制與防范能力。

3.挖掘自身潛能,努力開源節(jié)流

高校產生財務危機的一個重要原因就在于高校發(fā)展資金的供給無法滿足其對資金的需求,因此,要從根本上化解高校債務風險,除了強調自治區(qū)政府應加大高等教育投入外,高校還應在不影響教學、科研活動等正常運行的前提下,積極實施"開源節(jié)流"策略,充分利用自身資源優(yōu)勢。第一,高校應發(fā)揮自身科研優(yōu)勢,積極與地方政府、企事業(yè)單位等開展橫向科研協作,通過產學研合作吸收社會資金以此解決廣西高校科研經費不足的問題,從而增強高校的經濟實力;第二,廣西高校應充分利用現有辦學資源,積極開展職業(yè)技術教育、成人教育、專業(yè)學位教育、自考、函授、短期培訓等多種形式的辦學活動,通過深入開掘社會服務市場增加學校收入;第三,廣西高校應積極開展國際合作辦學,隨著"一帶一路"建設、中國—東盟自由貿易區(qū)升級版、"兩廊一圈"的戰(zhàn)略性實施,中國與東盟及世界各地區(qū)域合作的深入推進,廣西在國家戰(zhàn)略中的地位及區(qū)域合作中的作用顯著提升,同時廣西與東盟國家地理位置接近、人文關系密切,具有得天獨厚的優(yōu)勢,廣西高校應抓住這一發(fā)展機遇,充分利用自身優(yōu)勢,進一步深化與東盟國家教育合作,如設立國際教育學院,開展國際合作辦學以及對東盟國家進行職業(yè)技術培訓等,進而增加廣西高校辦學收入;第四,廣西高校應積極爭取社會捐贈收入,近年來高等教育的發(fā)展越來越受到社會各界的關注,廣西高校應抓住這一機遇,多渠道吸收社會資金和資源,同時成立校友總會等,加強與校友的聯系,采取有效措施增加社會捐贈收入[25]108,助力學校改革與發(fā)展。在增加收入的同時,廣西高校也應在滿足教學科研實際需要的前提下,樹立"勤儉辦學"理念,強化成本收益和績效管理意識,盡最大可能發(fā)揮資金效用,通過增收節(jié)支,如改革水電管理制度,杜絕浪費;嚴格限制非教學活動支出;院系之間實現物力資源共享,節(jié)約經費開支;精簡機構和非教學人員,提高人力資源利用效率等,增強自身積累,提高自我發(fā)展能力。

(三)金融機構防范高校債務風險的對策

1.加強貸前項目審查,嚴格控制放貸規(guī)模依法依規(guī)、綜合評估是金融機構防范高校債務風險的有效保障。根據《銀行法》《合同法》等法律法規(guī),金融機構在貸前應深入分析高校申請貸款項目和貸款規(guī)模的可行性[42]。在對貸款項目審查時,金融機構應緊緊圍繞有利于高校長遠發(fā)展的目標,對于增強高校競爭力的基本建設等項目應給予充分的支持,對于"形象工程""政績工程"等建設項目要嚴加控制。在對高校貸款資金審查時,應側重于高校的財務狀況、還貸能力等方面,根據高校的實際情況嚴格控制高校貸款規(guī)模。

2.加強貸后管理,確保資金回籠金融機構在貸款發(fā)放后,也要對高校貸款的資金進行跟蹤監(jiān)督,保證項目貸款資金專款專用,防止高校將項目貸款資金用于其他經費開支。同時,金融機構要密切關注高校的實際運營情況,及時按照既定合同催促高校還本付息[42]。若信貸項目在貸后需調整變更或高校出現財務困境,雙方應及時溝通協調、研究制定相應措施(如資產置換、信貸展期等)切實降低由此帶來的債務風險。3.建立對高校信用貸款的風險評價體系一般來說,金融機構對于企業(yè)的信用貸款,已經形成了較為成熟的風險管理和防范體系,但對于高等教育事業(yè),由于一些特殊原因,還需進一步增強風險意識,并建立針對性的信貸評價體系[43]。比如,對廣西來說,首先,金融機構要根據廣西高等教育的特點,如所處的廣西經濟環(huán)境、政府扶持力度等,實時研究廣西高等教育行業(yè)的風險特征,建立廣西高等教育行業(yè)的風險評價指標體系。其次,在行業(yè)研究的基礎上對每一個廣西高校貸款主體進行研究,量化主體風險,建立起一套適合廣西高等教育的信貸風險評價體系,進而有效防范高校債務風險。

本文來源:《南寧師范大學學報》:http://www.12-baidu.cn/w/qk/25890.html