大部制背景下長(zhǎng)三角地區(qū)污水治理策略選擇

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新的階段的時(shí)候，政府公共政策的目標(biāo)會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度也相應(yīng)改變。①隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)環(huán)境的重視程度逐步增加，由此引發(fā)了公共管理中的機(jī)構(gòu)、政策、機(jī)制的一系列改革，促使中國(guó)在短時(shí)間內(nèi)成為一個(gè)超大規(guī)模的環(huán)境政策自然實(shí)驗(yàn)室。②與污水治理相關(guān)的政策實(shí)驗(yàn)諸如：陸續(xù)成立環(huán)保部、流域管理局、自然資源部和生態(tài)保護(hù)部等行政管理機(jī)構(gòu)；實(shí)行強(qiáng)制減排、河長(zhǎng)制等管理制度；引入PPP等合作治理手段。該領(lǐng)域的變革表明管理資源和治理環(huán)境是我國(guó)政府的重要政策目標(biāo)。

2018年3月，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的成立，標(biāo)志著中國(guó)的自然資源管理和生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)入了新的時(shí)期。環(huán)境保護(hù)大部制的建立再次明確了這一時(shí)期我國(guó)政府需要實(shí)現(xiàn)治理環(huán)境和保護(hù)生態(tài)的重要政策目標(biāo)。但是大部制的引入并不代表在污水治理中完全擯棄原有的政策、治理機(jī)制；反而是需要在原有的治理基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式改善，因?yàn)橥耆珨P棄所有的政策需要付出巨大的成本。③

設(shè)立大部制的初衷是為了克服原有的環(huán)境治理體制最大的弊端，即環(huán)境治理中的職能分割問題，但是因?yàn)榄h(huán)境問題不僅具有全局性而且具有區(qū)域性、流域性的特點(diǎn)。生態(tài)與環(huán)境管理的工作卻難以脫離地方政府的支持，仍然需要解決環(huán)境保護(hù)中的地方參與和協(xié)作問題。④因此在大部制背景下如何通過政策設(shè)計(jì)引導(dǎo)地方政府發(fā)揮治理環(huán)境的主動(dòng)性具有重要意義。

針對(duì)中國(guó)水污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系研究表明兩者之間存在著雙重的倒U型關(guān)系，第一個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)在人均GDP為2.39萬元的時(shí)候，第二個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)在人均GDP為9.00萬元的時(shí)候。在人均收入超過9.00萬元之后，隨著人均收入的增加，工業(yè)污水排放量也將增加。⑤2017年中國(guó)五大城市群(珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū))中人均年收入在9萬元以上的有兩個(gè)地區(qū)，分別為珠三角(11.56萬元)、長(zhǎng)三角(9.75萬元)。

盡管與珠三角地區(qū)一樣，長(zhǎng)三角位于環(huán)境庫(kù)茲涅茲曲線的第二個(gè)拐點(diǎn)右端，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)將繼續(xù)面臨著污水減排的重任。但是與珠三角地區(qū)局限廣東省一個(gè)省際行政單位不同的是，長(zhǎng)三角地區(qū)覆蓋更加廣闊的地區(qū)范圍，針對(duì)該地區(qū)進(jìn)行污水治理更加能夠體現(xiàn)國(guó)家大部制背景下地區(qū)協(xié)同治理水污染的成效。從實(shí)踐上來看，研究長(zhǎng)三角地區(qū)的水污染治理問題對(duì)于中國(guó)其他區(qū)域之間的污水合作治理具有重要的借鑒意義。

從理論上來看，公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要組織機(jī)制、政策制定和治理方式同時(shí)啟動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，它們都是公共政策的關(guān)鍵要素。如何在大部制這一體制下，從公共選擇及協(xié)同治理相關(guān)理論出發(fā)，探討各個(gè)地區(qū)在環(huán)境治理所選擇的策略，對(duì)各個(gè)地區(qū)選擇最有效的治理策略具有重要的理論指導(dǎo)意義。

生態(tài)環(huán)境部成立之后，明確了未來三年之內(nèi)完成七項(xiàng)重要的環(huán)境治理任務(wù)，分別為藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)、水源地保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。長(zhǎng)三角地區(qū)的水污染治理與上述七項(xiàng)任務(wù)中的三項(xiàng)密切相關(guān)，它們分別為城市黑臭水體治理、長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。因此，研究長(zhǎng)三角地區(qū)的水污染治理對(duì)于應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部所面臨的三年挑戰(zhàn)也是一項(xiàng)積極探索，這也是本研究的實(shí)踐意義。

從理論與實(shí)踐的結(jié)合來看，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段采取了不同的應(yīng)對(duì)污染的治理手段。長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)部存在經(jīng)濟(jì)的地區(qū)異質(zhì)性，由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同階段，對(duì)環(huán)境問題具有不同的重視程度、同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又制約了其應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的能力，因此對(duì)待環(huán)境問題存在地區(qū)差異性。從公共管理學(xué)的理論出發(fā)，厘清各地區(qū)在合作治理中進(jìn)行治理選擇的邏輯，以幫助現(xiàn)階段長(zhǎng)三角地區(qū)各行政區(qū)域內(nèi)部及行政區(qū)域之間針對(duì)污染問題作出正確的選擇。

這篇文章的接下來的研究?jī)?nèi)容安排如下：第二部分，從公共選擇理論出發(fā)闡述水污染治理中的策略選擇。第三部分，綜述長(zhǎng)三角當(dāng)前在各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)部的治理策略、在省級(jí)行政單位之間的協(xié)同治理策略。第四部分，根據(jù)協(xié)同治理成本-收益理論，構(gòu)建長(zhǎng)三角地區(qū)間的污水協(xié)同治理成本-收益核算平臺(tái)。第五部分，構(gòu)建長(zhǎng)三角污水治理目標(biāo)模型，闡述在地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)分別采用何種治理策略，針對(duì)地區(qū)之間的協(xié)同治理模型進(jìn)行探討，提出政策建議。第六部分，結(jié)論和討論。

公共選擇理論與水污染治理策略選擇

環(huán)境規(guī)制是一個(gè)公共選擇的過程。各個(gè)治理主體在環(huán)境治理過程中實(shí)現(xiàn)“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”的融合統(tǒng)一。⑥“政治人”是指，地方政府需要遵守上級(jí)所指定的體制、政策規(guī)范。⑦因?yàn)橐话愣?，環(huán)境政策依賴于集中和統(tǒng)一的控制——行政的或立法的規(guī)章制度，要求使用污染控制設(shè)備或?qū)μ囟ǖ奈廴緢?chǎng)所和污染源實(shí)施嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。⑧

“經(jīng)濟(jì)人”是指地方政府參與污染治理的時(shí)候會(huì)考慮其成本與收益，當(dāng)期投入產(chǎn)出不成比例的時(shí)候，地方政府可能會(huì)進(jìn)入非合作的博弈。其根本原因在于污染是一種生產(chǎn)成本，只有當(dāng)污染不成為生產(chǎn)者的成本，即當(dāng)生產(chǎn)者可以忽略其污染成本，且將該成本轉(zhuǎn)嫁給他人或者整個(gè)社會(huì)時(shí)，公共選擇理論才將污染視為一個(gè)“問題”。只要治理污染的成本能夠轉(zhuǎn)嫁給他人，制造污染的個(gè)人、企業(yè)和政府就不會(huì)有動(dòng)力減少污染或者開發(fā)其可替代的生產(chǎn)技術(shù)，并且因?yàn)橹圃煳廴镜钠髽I(yè)和政府轉(zhuǎn)嫁成本，其產(chǎn)品比同類產(chǎn)品的價(jià)格低，人們?cè)趦r(jià)格的刺激下會(huì)購(gòu)買更多這些企業(yè)和政府的產(chǎn)品和服務(wù)，從而加重了污染。

處理水污染作為一種公共物品，不具有排他性，治理水污染因而具有外部性。此時(shí)參與污水治理的各個(gè)主體就存在合作、不合作的博弈狀況。而各個(gè)主體是否愿意以合作的方式參與污水治理，取決于合作治理的組織給予各個(gè)主體的集體利益。因此安排污水治理這種公共物品的時(shí)候，不僅需要各方合作以便將外部性內(nèi)部化，而且需要均衡地分配成本和利益以避免各治理主體不合作而導(dǎo)致的集體無效率。⑨

長(zhǎng)三角地區(qū)當(dāng)前的污水治理策略

長(zhǎng)三角地區(qū)的污水治理在中國(guó)既具有特殊性也具有一般性。其特殊性是指其工業(yè)發(fā)達(dá)、人口密集，以占全國(guó)1%的土地面積哺育了占全國(guó)50%的人口、產(chǎn)出了占全國(guó)17%的GDP。⑩但是同時(shí)其水污染也非常嚴(yán)重，這一地區(qū)的水質(zhì)斷面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示該地區(qū)的多數(shù)為三類到劣五類水質(zhì)。(11)同時(shí)該地區(qū)下轄上海、浙江、江蘇、安徽等省級(jí)行政區(qū)域，協(xié)調(diào)不同行政地區(qū)共同治理水污染的難度比較大。因此環(huán)境污染與人口、經(jīng)濟(jì)、治理之間的矛盾在這一個(gè)地區(qū)特別突出。其一般性是指，長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異與污水治理策略的區(qū)域差異，其實(shí)也是中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)及地區(qū)污水治理的一個(gè)縮影，因此該地區(qū)對(duì)于中國(guó)各地區(qū)的污水治理而言具有一般性。研究該地區(qū)的水污染治理對(duì)于中國(guó)的其他地區(qū)具有普遍的借鑒意義。長(zhǎng)三角地區(qū)中不同的省級(jí)行政單位在污水治理中的差異以及在整個(gè)地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r如下：

(一)各省級(jí)行政單位內(nèi)的水污染治理

(1)上海的蘇州河治理

上海的污水治理，最典型的案例是如何集中全市的力量將蘇州河從一條有名的黑臭水治理成了清澈的河流。上海成立了蘇州河治理專項(xiàng)小組，在1998至2012年間，共開展三期工程，分別針對(duì)消除黑臭、建設(shè)連接黃浦江和蘇州河的閘門、清除河底淤泥等三項(xiàng)任務(wù)開展專項(xiàng)整治，取得了較好的效果。在治理過程中，采用的是政府主導(dǎo)投融資建設(shè)的治理方式。例如在一期工程中，政府主要通過國(guó)家開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、國(guó)債、市財(cái)政、區(qū)縣財(cái)政調(diào)撥財(cái)力參與治理，其中銀行貸款占投入資金總額的63%。其間，上海的各個(gè)區(qū)圍繞該治理議題緊密合作，主要是通過治理自己轄區(qū)內(nèi)的污染并杜絕更多污染排入蘇州河、污染下游的方式。蘇州河的治理也有企業(yè)和社會(huì)公眾參與的影子。有多個(gè)企業(yè)被動(dòng)員從蘇州河旁搬遷、多位市民參與治理排污治污的監(jiān)督。(12)

(2)浙江的五水共治

浙江的污水治理，以自2013年開始實(shí)施的“五水共治”最有影響力。“五水共治”是指“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”。(13)其中的污水治理是“五水共治”的最大突破口。(14)(15)與上海的大規(guī)模污水治理項(xiàng)目相比，浙江開展時(shí)間晚，除了明確劃定各級(jí)政府的治理責(zé)任外，還具備更加廣泛的市場(chǎng)及公眾參與度。(16)(17)明確政府責(zé)任的具體做法是：具體到全省范圍內(nèi)每一個(gè)湖泊、每一條河流的名稱和問題，在全省、各個(gè)城市、各個(gè)縣城的地域范圍內(nèi)明確了治理的責(zé)任，使任何一個(gè)級(jí)別的單位都不能免除水資源治理的責(zé)任。(18)市場(chǎng)導(dǎo)向表現(xiàn)在讓價(jià)格機(jī)制在污水治理中發(fā)揮決定性作用，通過一系列制度建設(shè)來確保市場(chǎng)的作用，如：引入排污權(quán)交易制度、發(fā)行“五水共治”項(xiàng)目的相關(guān)債權(quán)等。(19)具體做法如：寧波率先采取政府購(gòu)買水質(zhì)養(yǎng)護(hù)服務(wù)模式，借助第三方力量，提升河流水質(zhì)。諸暨創(chuàng)新投融資機(jī)制，采用公私合作的PPP模式，有效解決治理污水的資金來源問題。(20)以開通污水治理APP的方式疏通公眾參與治理的監(jiān)督通道，以組建“草根講師團(tuán)”的方式，向公眾宣講污水治理。(21)(22)

(3)江蘇的太湖治理

江蘇的污水治理，主要圍繞對(duì)太湖的治理進(jìn)行。太湖涵蓋了江蘇省的大部分地區(qū)，僅部分涵蓋浙江和上海的部分地區(qū)、小部分位于安徽省。(23)太湖雖然地跨多個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，但是大部分位于江蘇省。太湖治理之初，江蘇省水污染治理成本達(dá)10元每立方米，難以單獨(dú)扛下治污重任。(24)同時(shí)由于太湖地區(qū)的跨區(qū)域性，因此主要由中央出資以集權(quán)式的治理方式為主進(jìn)行治理，率先引入“河長(zhǎng)制”對(duì)太湖進(jìn)行集中治理，還在太湖開展多個(gè)“水專項(xiàng)”，進(jìn)行集權(quán)式治理。(25)河長(zhǎng)制正是在2008年在太湖地區(qū)實(shí)施并呈現(xiàn)出治理效果后，才在全國(guó)其他地區(qū)推廣。(26)由于中央的投入相對(duì)較多，因此江蘇省在污水治理中沒有呈現(xiàn)明顯的地方特色。

(4)安徽的污水治理

與長(zhǎng)三角的其他地區(qū)相比，安徽省的污水治理尚處于普及污水處理設(shè)備的初級(jí)階段——治理面臨污水處理設(shè)施匱乏、處理能力有限、再生水回用較少等一系列問題。2015年，安徽省為自身確定了目標(biāo)，要求全省所有縣級(jí)行政區(qū)及重點(diǎn)流域的重點(diǎn)建制鎮(zhèn)建設(shè)污水集中處理設(shè)施；要求所有設(shè)市城鎮(zhèn)2015年污水處理率達(dá)到85%，縣鎮(zhèn)達(dá)到75%。缺水城市再生水回用率達(dá)到10%。同時(shí)由于城市污水治理設(shè)施的不完備卻排污密集，安徽省的部分城市污水向農(nóng)村蔓延，污染的負(fù)外部性強(qiáng)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村環(huán)境帶來了消極的影響。(27)

(二)長(zhǎng)三角地區(qū)之間的污水治理協(xié)作

長(zhǎng)三角地區(qū)的污水協(xié)同治理圍繞太湖地區(qū)展開。太湖流域地跨江蘇、浙江、上海三個(gè)省級(jí)行政區(qū)，城市空間分布集聚，水污染密度大，于2007年爆發(fā)了大規(guī)模的藍(lán)藻水華，迫切需要流域一體化污水治理，以便將水污染治理的外部性內(nèi)部化。(28)(29)協(xié)同方式主要為：中央對(duì)太湖開展多個(gè)“水專項(xiàng)”進(jìn)行集權(quán)式治理。(30)2008年起，太湖流域率先實(shí)施河長(zhǎng)制展開集中治理。(31)截至2017年，其水質(zhì)得到明顯改善，但水環(huán)境問題沒有徹底解決。(32)太湖流域同樣面臨著行政分割所導(dǎo)致的治理乏力，亟需構(gòu)建有效的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。

由此可見，長(zhǎng)三角地區(qū)的污水治理在地區(qū)內(nèi)部具有差異性的治理方式，主要的治理力量集中在各個(gè)地區(qū)內(nèi)部，但是在跨越了幾個(gè)省級(jí)行政邊界的水域中缺乏有效的協(xié)同治理體系。有必要在梳理協(xié)同治理相關(guān)理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探討搭建該地區(qū)協(xié)同治理平臺(tái)的可行性。

四、流域污水協(xié)同治理成本收益核算平臺(tái)構(gòu)建

(一)國(guó)內(nèi)外流域協(xié)同治理理論與實(shí)踐

(1)國(guó)外流域協(xié)同治理理論與實(shí)踐

流域污水協(xié)同治理研究。研究?jī)?nèi)容分為相關(guān)理論準(zhǔn)備和協(xié)同實(shí)踐兩方面。理論研究包括協(xié)同原因：為了破解有邊界的行政機(jī)構(gòu)治理無邊界的水污染所帶來的各方參與的不透明性、治理不確定性、事故的負(fù)外部性，需要尋求一個(gè)統(tǒng)一規(guī)則，將水資源置于統(tǒng)一框架之下。(33)(34)(35)協(xié)同理論：擬定規(guī)則所依據(jù)的理論有行政行為學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、合作治理理論等。(36)(37)(38)協(xié)同方法：統(tǒng)一的規(guī)則有經(jīng)濟(jì)的、法律的、地理的、政策制度層面的。(39)(40)(41)具體實(shí)現(xiàn)方法為頒布法律、訂立治理協(xié)議、搭建治理框架、完善治理機(jī)制、共建水資源管理項(xiàng)目、保障政策落實(shí)、開展技術(shù)合作、進(jìn)行信息披露。(42)(43)(44)(45)(46)(47)

協(xié)同實(shí)踐研究包括協(xié)同度測(cè)量：考察不同政府簽訂協(xié)定的數(shù)目、交換信息的程度、所簽訂協(xié)同條款的執(zhí)行程度。(48)協(xié)同效果測(cè)算：定性考察不同協(xié)同框架的搭建與實(shí)施，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系測(cè)量協(xié)同效果。(49)協(xié)同治理工具的效用：探討治理工具內(nèi)生性問題、治理工具是促進(jìn)或阻礙了協(xié)同治理。(50)協(xié)同政策實(shí)驗(yàn)案例分析：美洲Bear河流域、亞洲湄公河流域的政策協(xié)定，歐洲萊茵河、多瑙河越境水資源管理，非洲尼羅河流域、潟湖流域提升河流共治能力舉措，澳洲墨累河構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，中國(guó)河長(zhǎng)制構(gòu)建。(51)(52)(53)(54)(55)(56)

(2)國(guó)內(nèi)流域協(xié)同治理理論與實(shí)踐

協(xié)同治理在中國(guó)流域治理中的主導(dǎo)地位：中國(guó)的水資源管理有著不同于世界其他國(guó)家的管理機(jī)制，其表現(xiàn)是科層制森嚴(yán)、管理層級(jí)較多但是同一層級(jí)之間的合作較少，減少了流域之間的合作費(fèi)用，但是增加了層級(jí)之間的管理費(fèi)用。(57)中國(guó)的流域治理經(jīng)過了協(xié)同治理、公私合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展，當(dāng)前仍是協(xié)同治理居于主導(dǎo)地位。協(xié)同治理中的央地及地方政府間關(guān)系：中央政府發(fā)揮重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，地方政府負(fù)責(zé)完成大部分治理任務(wù)并承擔(dān)治理費(fèi)用。(58)(59)地方政府之間的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)并沒有搭建起來，其最主要的原因在于協(xié)同成本過高。(60)(61)地方政府間行政分割、缺乏協(xié)同導(dǎo)致地方政府以鄰為壑、污染鄰居現(xiàn)象普遍存在。

協(xié)同治理中的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)：當(dāng)前中國(guó)的流域管理的主管行政部門包括國(guó)務(wù)院、水利部、地方政府部門、流域管理局、省際水行政主管部門、環(huán)保部和省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門。(62)流域管理局主要負(fù)責(zé)在地方水事上與各級(jí)行政部門的溝通與協(xié)調(diào)，缺少將治理落實(shí)下去的實(shí)際抓手。主要的協(xié)同策略：行政命令是當(dāng)前主要的協(xié)同策略。(63)“十二五”開始，中國(guó)開始水污染強(qiáng)制減排，2016年又在全國(guó)推行河長(zhǎng)制，水污染治理取得了成效，但是因?yàn)榭茖又乒芾碇率箤蛹?jí)之間的管理成本過高，使強(qiáng)制減排和河長(zhǎng)制成為短期而非長(zhǎng)期的最優(yōu)策略。(64)

(二)流域治理成本與收益核算研究

(1)流域治理成本核算研究

流域成本研究包括流域成本界定和流域成本分配兩部分內(nèi)容。成本界定：包括協(xié)同治理成本和治理污水成本。前者包括搭建流域協(xié)同管理機(jī)制成本、合作對(duì)象聯(lián)系成本、達(dá)成協(xié)議成本、推動(dòng)協(xié)議執(zhí)行的成本等。污水治理成本包括投資和運(yùn)營(yíng)成本。(65)投資成本即投入的固定資產(chǎn)額，運(yùn)營(yíng)成本主要是指能源、勞動(dòng)力、試劑、廢棄物管理、維護(hù)費(fèi)。成本計(jì)算：測(cè)算方法主要有構(gòu)建指數(shù)函數(shù)成本模型，博弈論模擬不同程度合作下的治理成本法，成本拆分法將協(xié)同治理成本分解為協(xié)同對(duì)象聯(lián)系成本、達(dá)成協(xié)議成本、推動(dòng)協(xié)議執(zhí)行成本，平均成本乘以人力或者物力使用量，按照地區(qū)計(jì)劃增加的水污染治理年均投資額計(jì)算。(66)

成本分配：分配原則依據(jù)各地污染減排所使用的成本均攤、或者由上游承擔(dān)部分治理成本。(67)分配治理成本的定量分析方法有Sharpley值法、核心法、差額分配法、二次規(guī)劃博弈法、最大最小費(fèi)用法、節(jié)余成本加權(quán)分配法。博弈論分配成本是其中最常用的方法。(68)(69)(70)(71)(72)

(2)流域治理收益核算研究

流域收益核算研究包括流域治理收益的類型、收益計(jì)算和收益的分配三部分內(nèi)容。收益類型：將收益分為直接和間接收益，直接收益是指水資源的市場(chǎng)價(jià)值；間接收益包括因減少水污染損失而避免的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、精神收益。(73)經(jīng)濟(jì)效益有生產(chǎn)物品如森林、減少公共支出成本等；社會(huì)效益有減少洪水暴發(fā)率、改善人們的創(chuàng)造和健康條件等；環(huán)境效益即改善水質(zhì)量、為野生動(dòng)物提供支持等。(74)(75)

收益計(jì)算：水污染治理是污染治理增長(zhǎng)最快的領(lǐng)域，排在大氣和廢棄物治理之前。核算水污染治理市場(chǎng)規(guī)模法，可以作為水污染治理的直接經(jīng)濟(jì)收益。水資源價(jià)值法和水資源影子價(jià)格法也是常用方法。評(píng)價(jià)水資源價(jià)值的方法有：市場(chǎng)價(jià)值法或生產(chǎn)率法，機(jī)會(huì)成本法，人力資本法或收入損失法，恢復(fù)或防護(hù)成本法，費(fèi)用支出法，資產(chǎn)價(jià)值法，替代花費(fèi)法，生產(chǎn)成本法，條件價(jià)值法等。影子價(jià)格測(cè)量避免水資源無序排放而免遭的環(huán)境損失。水資源的影子價(jià)格積累了大量的研究，它可以測(cè)算小到污水廠，大到城市、流域和國(guó)家的水資源影子價(jià)格。

收益分配：水資源收益分配的方法有博弈論，決策樹和匯集樹理論。(76)(77)采用博弈論探討不同的分配方式對(duì)于治理效果的影響仍然是最常用的分配策略。相對(duì)于污染成本的分配而言，治理污染的利益分配討論較少，但是非常重要，因?yàn)樵诹饔蜷g均等分配收益是合作長(zhǎng)期開展的前提條件。地方政府只有在一個(gè)水資源項(xiàng)目中獲得的價(jià)值等于或者大于其投入的時(shí)候才會(huì)持續(xù)投入；協(xié)同只有在能夠公平獲得投入和產(chǎn)出的時(shí)候才會(huì)發(fā)生。(78)

(三)長(zhǎng)三角流域治理成本收益研究

針對(duì)長(zhǎng)三角污水治理的成本收益已經(jīng)開展了一系列研究，包括構(gòu)建模型模擬該地區(qū)的污染物減排成本、運(yùn)用非線性規(guī)劃探討水污染物削減成本。(79)(80)針對(duì)該地區(qū)的污染治理收益分配問題，重點(diǎn)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)工具進(jìn)行了探討，例如構(gòu)建該地區(qū)水環(huán)境轉(zhuǎn)移稅(費(fèi))協(xié)調(diào)模型、對(duì)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究等。(81)

五、長(zhǎng)三角污水治理目標(biāo)模型

(一)長(zhǎng)三角流域污水協(xié)同治理平臺(tái)構(gòu)建

(1)成本核算方法

流域污水協(xié)同治理成本包括協(xié)同成本和治理成本。本項(xiàng)目在現(xiàn)有的大部制污水治理管理框架下探討，不產(chǎn)生額外的行政成本，僅需計(jì)算流域污水治理的成本。污水治理成本所需要數(shù)據(jù)主要來自國(guó)家環(huán)保部所公布的周水質(zhì)數(shù)據(jù)、環(huán)保部公布的年度污水處理廠清單信息，一般認(rèn)為，長(zhǎng)三角地區(qū)排放的所有污水都得到了處理，其排放量等于污水處理量。借鑒Jiang等人核算太湖流域污水治理成本的方法，構(gòu)建污水治理投資成本函數(shù)、污水治理運(yùn)營(yíng)成本函數(shù)，合成得到污水治理指數(shù)成本函數(shù)，求解近污水治理成本。

(2)收益核算方法

污水治理的效益由直接收益和間接收益兩部分構(gòu)成。直接收益包括回用的污水在市政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)部門銷售所得收入；間接效益包括因?yàn)樗廴局卫矶鴾p少的癌癥發(fā)病損失、城市旅游增加的收益、城市房?jī)r(jià)因此所獲得的收益等。直接收益用當(dāng)年各行業(yè)所使用的處理后的污水量(等于污水處理量乘以中水回用率)，再分別乘以當(dāng)年的居民生活用水及各行業(yè)平均水價(jià)求得。間接收益在確定對(duì)各城市影響最大的間接收益類型之后，選擇相應(yīng)的間接收益測(cè)算方法如人力資本法、恢復(fù)成本法等等來計(jì)算。

(3)明確職能部門職責(zé)權(quán)限

首先需要確定協(xié)同依據(jù)。計(jì)算出來污水治理的成本收益比，核算得出成本收益率較低的地區(qū)應(yīng)該向較高地區(qū)轉(zhuǎn)移的收益額，在長(zhǎng)三角整個(gè)區(qū)域中實(shí)現(xiàn)成本收益的公平分配。

其次，明確實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理各部門的職責(zé)權(quán)限。大部制背景下長(zhǎng)三角主管污水治理的部門需要完成的任務(wù)包括：明確治理責(zé)任、劃分治理成本收益、監(jiān)督成本收益比較高的城市貢獻(xiàn)較高的收益、完成對(duì)成本收益比較低的城市水污染治理項(xiàng)目的撥款。通過深度訪談該地區(qū)主管水污染的部門如太湖局相關(guān)負(fù)責(zé)人員，將各項(xiàng)任務(wù)與太湖局當(dāng)前各職能辦公室進(jìn)行銜接，以確定首先協(xié)同治理各部門的職責(zé)權(quán)限。

(二)長(zhǎng)三角污水治理目標(biāo)模型構(gòu)建

政策是有目標(biāo)的行動(dòng)。(82)圍繞提升長(zhǎng)三角污水治理效率這一政策目標(biāo)，公共選擇理論已經(jīng)解釋了兩點(diǎn)可能：第一，各個(gè)治理主體將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段選擇不同的污水治理政策。第二，在協(xié)同治理的情景下，各個(gè)治理主體將根據(jù)自身的收益和成本是否平衡決定是采取合作還是非合作策略。根據(jù)上述理論以及前述闡述，本文認(rèn)為長(zhǎng)三角應(yīng)該在各個(gè)省級(jí)行政區(qū)內(nèi)部根據(jù)自身的政府與社會(huì)力量合作的基礎(chǔ)實(shí)施差異化的治理策略，在流域之間構(gòu)建基于成本收益的協(xié)同治理平臺(tái)。并據(jù)此構(gòu)建了長(zhǎng)三角污水治理目標(biāo)模型(圖1)。

圖1 長(zhǎng)三角污水治理目標(biāo)模型

由該模型可以看出：長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)部各個(gè)省際行政區(qū)域之間所實(shí)施的差異化污水治理策略；長(zhǎng)三角地區(qū)之間搭建協(xié)同治理成本收益平臺(tái)。在長(zhǎng)三角內(nèi)部，上海應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)勢(shì)的政府治理之外，引入更多的社會(huì)資本進(jìn)入污水治理市場(chǎng)。浙江應(yīng)當(dāng)在大規(guī)模資本進(jìn)入污水治理市場(chǎng)的時(shí)刻加強(qiáng)對(duì)這些資本的監(jiān)督和管理，使其有序地服務(wù)于當(dāng)?shù)氐奈鬯卫怼＝K應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方政府在污水治理中的作用，避免過度依賴中央政府的治理。安徽需要逐步完善污水的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，若地方政府財(cái)力過于薄弱，就需要培養(yǎng)能夠接納社會(huì)資本進(jìn)入的能力即培養(yǎng)能夠引入社會(huì)資本的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。而在省級(jí)行政區(qū)之間，則需要構(gòu)建一個(gè)公平的參與協(xié)同治理平臺(tái)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段從投入污水治理的成本和產(chǎn)出的收益角度來考量將是能夠長(zhǎng)期維持協(xié)作進(jìn)行的出路。

六、結(jié)論及政策含義

2018年3月，我國(guó)成立了生態(tài)環(huán)境部，擬對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行大部制管理。大部制希望走出此前環(huán)境治理功能分散的分割式治理的弊端，實(shí)現(xiàn)污染的跨區(qū)域治理。大部制實(shí)施之后，仍然需要解決如何調(diào)動(dòng)地方在環(huán)境治理中的積極性的問題。仍然需要采取合適的手段，將不同行政區(qū)協(xié)同起來以共同應(yīng)對(duì)環(huán)境問題。大部制是所設(shè)置的公共管理機(jī)構(gòu)，必須要由管理策略來支撐，才能確保資源和環(huán)境中的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。此時(shí)選擇正確的環(huán)境策略尤為重要。

本研究選擇長(zhǎng)三角地區(qū)的污水治理作為研究對(duì)象，選擇依托公共選擇理論，探討在大部制背景下該地區(qū)如何引入公共政策、確定各個(gè)治理的行政主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)水污染的有效治理。文章指出在長(zhǎng)三角地區(qū)的各省級(jí)行政單位內(nèi)部實(shí)施差異化管理，與在各個(gè)行政區(qū)之間進(jìn)行協(xié)同治理等多種治理策略相結(jié)合，才是實(shí)現(xiàn)該地區(qū)污水治理的最優(yōu)路徑。文章給出該地區(qū)不同行政單位所應(yīng)當(dāng)采用的差異化的污染治理策略，同時(shí)為地區(qū)內(nèi)不同行政單位之間的協(xié)同治理搭建基于成本收益的治理平臺(tái)。其平臺(tái)不僅能夠在單個(gè)行政區(qū)域之內(nèi)提升其治理效率，而且對(duì)于解決流域內(nèi)協(xié)同治理效率低下的問題也給出了根本性的解決之道。本文將上述解決策略以繪制目標(biāo)模型的可視化方式來表達(dá)。

在大部制背景之下，未來的長(zhǎng)三角污水治理應(yīng)當(dāng)從注重流域內(nèi)各省級(jí)行政單位單獨(dú)的污水治理行動(dòng)逐步轉(zhuǎn)移到搭建有效的協(xié)同治理平臺(tái)上來，而擬定相關(guān)政策并且在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置下考慮實(shí)現(xiàn)如何在流域之間公平分配成本和收益這一功能，是促使流域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)域之間展開協(xié)同合作的長(zhǎng)效機(jī)制。上述發(fā)現(xiàn)可以為長(zhǎng)三角地區(qū)的污水治理相關(guān)政策制定者提供借鑒與參考。為中國(guó)其他地區(qū)在大部制背景下實(shí)施污水治理也具有啟發(fā)意義。