政府話語權(quán)威與國際規(guī)則的經(jīng)緯邏輯

參照眾多學者①界定，筆者將國際規(guī)則理解為：各國為穩(wěn)定國際秩序、促進共同發(fā)展或提高交往效率等目的，在國際事務(wù)中互動并制定的有約束性、控制力的制度性安排或規(guī)范。它既可以是成文的制度性安排或規(guī)范，如以國際法形式出現(xiàn)；也可以是私下交易或未公開活動的結(jié)果；還可以是隱性的規(guī)則，如反恐已被視為全球共識性的政治正確，“維持美國的全球領(lǐng)導地位”和“美元霸權(quán)地位”是美國默認的國際規(guī)則之一。

政府(國家)話語權(quán)被視為國家政府在國際事務(wù)互動和國家事務(wù)中表達意見的權(quán)利?！霸捳Z權(quán)”概念來源于米歇爾·?？玛P(guān)于話語與社會權(quán)力關(guān)系的批判性理論。在政治傳播領(lǐng)域，這一概念被賦予更強的應(yīng)用性色彩，政府話語權(quán)被具體化為國家政府對“國際/國內(nèi)事務(wù)的定義權(quán)，對國際標準和游戲規(guī)則的制定權(quán)以及對是非曲直的評議權(quán)、裁判權(quán)”②，它同時還體現(xiàn)為在國際社會中掌控國際輿論和影響國際局勢發(fā)展的能力和權(quán)力。

較之分別對國際規(guī)則、政府話語權(quán)進行討論，當前學界關(guān)于國際規(guī)則與政府話語權(quán)之間的關(guān)系論述較為少見，且大多從如人權(quán)、金融、互聯(lián)網(wǎng)、海洋、森林、核控、兒童等具體領(lǐng)域出發(fā)，討論具體國際規(guī)則的制定與其背后的政府話語權(quán)爭奪過程。③對于從更為宏觀角度綜合論述二者關(guān)系的研究，則基本采用兩類路徑：一是并不使用“話語權(quán)”這一概念，而是以“文化”“意識形態(tài)”或“軟權(quán)力”等概念，討論其對國際規(guī)則制定的影響。典型如約瑟夫·奈在其書《硬權(quán)力與軟權(quán)力》④中，認為一國具有強大軟實力，則可避免在國際規(guī)則談判中訴諸強權(quán)。二是從政策制定過程的角度探討話語的權(quán)力作用方式。如凡迪克⑤和施密特⑥的論述，認為話語的權(quán)力顯現(xiàn)在有權(quán)者對無權(quán)者的話語控制與話語生產(chǎn)。

盡管上述研究論述角度不同，但仔細深究可以發(fā)現(xiàn)，國際規(guī)則的制定和實施與政府話語權(quán)之間存在著密切且復(fù)雜的關(guān)系。各類國際規(guī)則創(chuàng)制過程迥異，相應(yīng)各國政府話語權(quán)的作用方式也各有差異。國際規(guī)則一旦形成后，其實施效力也與參與規(guī)則制定的政府話語權(quán)大小緊密相關(guān)。尤其冷戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨國際格局的變化、全球化大潮與信息技術(shù)的發(fā)展，國際規(guī)則創(chuàng)制的外在條件發(fā)生變化，政府話語權(quán)的作用方式與效果也隨之受到影響。在尚未形成國際規(guī)則的新興領(lǐng)域，除了強權(quán)國家美國及其實力較強的盟國之外，其他實力較弱的中國、俄羅斯等國家政府與一些國際非政府組織、政府間組織也試圖通過界定、命名、判斷與議題設(shè)置等方式與強權(quán)國家展開激烈的話語權(quán)爭奪。

本文將嘗試以時間為“經(jīng)”、國別為“緯”，分別探討國際規(guī)則和政府話語權(quán)威之間的關(guān)系：從時間縱坐標考察國家間博弈方式變遷、全球化潮流、信息技術(shù)迅猛發(fā)展等歷時性變化對二者關(guān)系的影響；從國家實力橫坐標考察其與國際規(guī)則制定中政府話語權(quán)大小和作用方式的影響。進而討論不同類型國際規(guī)則創(chuàng)制和實施過程中政府話語權(quán)的作用方式。

一、縱向考察：國際規(guī)則與政府話語權(quán)威的演變軌跡

自1648年威斯特伐利亞條約之后，在不同歷史時期內(nèi)，國家間博弈方式、國家之間及群體和個人跨國境交往頻度與范圍、信息傳播技術(shù)革命等方面的變化，影響著國際規(guī)則與政府話語權(quán)威之間的關(guān)系。尤其近三十年來，國際規(guī)則和政府(國家)話語權(quán)之間的關(guān)系更為復(fù)雜，參與國際規(guī)則創(chuàng)制的行為體愈發(fā)多元，既往邊緣弱勢國家積極通過各種途徑發(fā)出聲音維護自身利益；國際規(guī)則涉及領(lǐng)域增多，非政府國際組織的能動性增強，在一定程度上制衡國家政府的話語權(quán)威；國際行為體尤其是之前處于話語弱勢地位的國家(隨著國力的增強)和區(qū)域性組織透過多種互動平臺、借助互聯(lián)網(wǎng)，嘗試突破西方話語霸權(quán)的限制，增強自身界定國際事務(wù)、設(shè)定國際議程、創(chuàng)制國際規(guī)則的能力。

(一)國家博弈方式變遷與國際規(guī)則創(chuàng)制中政府話語權(quán)作用空間的擴大

1648年威斯特伐利亞會議被視為現(xiàn)代國際秩序形成的開端。此后三百余年內(nèi)，在各國國家主權(quán)獨立平等、互相尊重領(lǐng)土主權(quán)等原則下，伴隨著工業(yè)革命、軍事現(xiàn)代化、經(jīng)濟跨國化等背景，面對利益爭端和沖突，國家之間的博弈方式發(fā)生了巨大變化。起初國際規(guī)則更多是各國政府博弈的結(jié)果，之后國際規(guī)則更多成為國家政府之間博弈的手段之一。與之相應(yīng)，國家軟實力重要性不斷上升，一國政府在國際事務(wù)中的話語權(quán)也更直接、更多表現(xiàn)為國際規(guī)則的創(chuàng)制權(quán)。

首先，直到19世紀末期國際規(guī)則更多作為大國政府博弈的結(jié)果存在，不發(fā)達國家或地區(qū)對規(guī)則創(chuàng)制毫無話語權(quán)。

各大國的軍事、經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展水平等硬實力范疇直接決定了國家政府的影響力，影響了國際規(guī)則制定，一國的文化或者說軟實力在其中作用有限。國際規(guī)則的效用體現(xiàn)于均勢時期，而一旦均勢被打破，戰(zhàn)爭爆發(fā)，該規(guī)則即被宣告失效。國際規(guī)則的存在目的之一在于穩(wěn)定世界秩序、規(guī)范各國行為，新的國際規(guī)則的制定往往與國際權(quán)力的更替密不可分。1648年《威斯特伐利亞和約》的簽署結(jié)束了歐洲地區(qū)長達三十年的戰(zhàn)爭和動亂，并確立了領(lǐng)土主權(quán)、國家主權(quán)獨立等原則，被視為以國際會議解決國際爭端的先例。之后的近三百年中，此和約所反映的簽署國之間互相妥協(xié)、以均勢相互制約的新的國際秩序體系的特征⑦得以延續(xù)。均勢維持期間，再加上工業(yè)化進程在歐美地區(qū)的推進、技術(shù)變革引發(fā)的生產(chǎn)力增長和自由貿(mào)易協(xié)定在歐洲各國的簽署，歐美地區(qū)的國際秩序體系中很少有大規(guī)模、長時間的沖突發(fā)生。正如基歐漢在《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟中的合作與紛爭》⑧中所論述的，國際制度得以存在的根本原因，在于國際社會無政府狀態(tài)下對國際秩序、和平的發(fā)展環(huán)境、平等的發(fā)展機會等國際公共產(chǎn)品的需要。但一旦其中一國崛起，權(quán)力均勢被打破，該國必然不再滿足于既有國際規(guī)則下的利益分配體系，嘗試擴大在世界秩序制定中的話語權(quán)，對現(xiàn)行秩序予以挑戰(zhàn)；其他國家則會形成集團對其予以壓制，從而重新再次調(diào)整國際規(guī)則，形成新的國際秩序。根據(jù)哈佛學者⑨對過去500年內(nèi)國際格局劇烈變遷時期的統(tǒng)計結(jié)果，當一個崛起的大國與既有的統(tǒng)治霸主競爭時，雙方有75％的幾率陷入“修昔底德陷阱”，即走向戰(zhàn)爭。對于20世紀初期的歐洲格局而言，均勢被打破后所引發(fā)的沖突直接導致了大規(guī)模、較長期的戰(zhàn)爭爆發(fā)。如德國作為崛起國家打破了歐洲的均勢態(tài)勢、并進而對當時的霸主英國構(gòu)成挑戰(zhàn)，從而爆發(fā)了第一次世界大戰(zhàn)。在“一戰(zhàn)”后歐洲各國簽訂的《凡爾賽和約》，終究因其“對現(xiàn)實權(quán)力的忽視和理想主義傾向”⑩而未能維持長久，二戰(zhàn)再次爆發(fā)。體現(xiàn)了德國挑戰(zhàn)英國雄霸天下的地位未獲成功。而英美之間(統(tǒng)領(lǐng)世界)的權(quán)力交接能夠平穩(wěn)過渡，則與美國對英國主導的自由經(jīng)濟全球秩序的認可和接受緊密相關(guān)，美國同樣從這一秩序中獲利。

并且，此前的均勢戰(zhàn)略框架或者說國際規(guī)則的創(chuàng)制具有強烈的歐洲中心色彩。歐美在19世紀直至20世紀初期對不發(fā)達國家或地區(qū)的剝削與掠奪更加嚴重，不發(fā)達國家或地區(qū)淪為殖民地或半殖民地，在當時的世界秩序中處于邊緣地位，縱使被卷入跨國經(jīng)濟中，但也僅能充當原料供給地；對于作為大國博弈結(jié)果的國際規(guī)則的創(chuàng)制而言，這些國家或地區(qū)沒有絲毫話語權(quán)。

第二，20世紀，國際規(guī)則逐步成為各國博弈的主要手段。尤其是“二戰(zhàn)”后，美國主導的國際秩序下，國際規(guī)則不僅被美國用作鞏固其領(lǐng)導地位的手段，也成為維持世界秩序和和平穩(wěn)定的保障之一；而創(chuàng)制和修訂國際規(guī)則的參與國更加多元，實力弱小的新成立的民族國家得以利用國際規(guī)則、區(qū)域性組織等，開始增強本國與其他強國的博弈籌碼，提升本國政府在國際事務(wù)中的話語權(quán)。

“一戰(zhàn)”前，當時的霸權(quán)國家英國已著手調(diào)整原有外交政策，與法國、沙俄聯(lián)盟締結(jié)協(xié)約國，嘗試維持于己有利的自由開放的國際經(jīng)濟秩序和全球政治秩序?！岸?zhàn)”后，歐洲制定的均勢戰(zhàn)略框架宣告結(jié)束。美國在短暫的時間內(nèi)與世界各國主導簽訂了諸多條約，如《美洲國家間互助條約》、成立北約和東南亞條約組織等，通過建立地區(qū)性組織、制定新的國際規(guī)則的方式普遍介入全球事務(wù)、擴大自身影響力。

與歐洲主導世界秩序的時期相比，美國作為新出現(xiàn)的主導強國，推行自由主義的國際秩序，將國際規(guī)則視為博弈手段與重塑國際體系的重要路徑，將其他國家納入在眾多國際組織、國際規(guī)則下形成的等級嚴明的新秩序體系?；粮裨谄洹洞笸饨弧?11)中認為，在1919年巴黎和會上，美國已經(jīng)明確表現(xiàn)出重構(gòu)國際體系的興趣。運用規(guī)則來維持世界秩序的穩(wěn)定、保證自身霸權(quán)地位，成為美國的主要外交策略之一。蘇聯(lián)作為另一主導強國，其與美國的長期對立構(gòu)成了20世紀后半葉的主要國際關(guān)系圖景，雙方在冷戰(zhàn)期間同樣簽訂了《部分禁止核試驗條約》《限制戰(zhàn)略武器條約》《美蘇相互關(guān)系原則》等系列條約克制各自行為。

與此同時，值得注意的是殖民地國家開始獨立進程，在20世紀50年代末至60年代初期，第二次非殖民化運動高潮下，第三世界國家數(shù)量激增，其對聯(lián)合國代表大會的影響增大。在聯(lián)合國“一國一票”的表決機制下，國力較弱的成員國反而構(gòu)成了其意見主體。這意味著對于在軍事、經(jīng)濟、技術(shù)乃至文化上都處于劣勢的廣大第三世界國家而言，二戰(zhàn)前的國際體系中它們不過是被殖民的對象和原料供給地，而在二戰(zhàn)后的國際體系內(nèi)它們成為獨立的民族國家后，能夠利用既有國際規(guī)則擴大本國政府的話語權(quán)，并形成區(qū)域性組織增強與強國博弈的籌碼。

第三，21世紀，國際格局呈現(xiàn)出多極化趨勢，國際規(guī)則成為權(quán)力轉(zhuǎn)移下大國之間大規(guī)模沖突爆發(fā)的緩沖機制。國際秩序的重構(gòu)在國際規(guī)則內(nèi)部完成，大國之間在國際規(guī)則創(chuàng)制革新上的博弈也更多體現(xiàn)為話語權(quán)博弈。另一方面，較之由美國等霸權(quán)國家主導國際規(guī)則制定的冷戰(zhàn)前后時期，當前國際規(guī)則創(chuàng)制參與者的構(gòu)成同樣出現(xiàn)了多極化的發(fā)展趨勢，既往處于話語依賴、話語弱勢地位的國家政府也能夠參與其中，或以地區(qū)一體化為前提，基于本國國家利益表達主張、推動國際規(guī)則利于本國。

“二戰(zhàn)”前，崛起國家一旦打破均勢態(tài)勢，更多意味著戰(zhàn)爭出現(xiàn)、國際秩序的重構(gòu)；“冷戰(zhàn)”期間美蘇對立也同樣依賴多個雙方簽署的規(guī)則予以克制?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束前后，美國作為霸權(quán)國家借助強大話語權(quán)，得以主導并推動利己的國際規(guī)則創(chuàng)制，通過否定合法性、拒絕承認或逃避義務(wù)等阻礙不利本國的國際規(guī)則發(fā)揮效力。像聯(lián)合國教科文組織在20世紀70年代至80年代發(fā)起的“世界信息傳播新秩序運動”，由于美英等發(fā)達國家的拒絕參與致使這一運動最終流產(chǎn)。

進入21世紀，“一超多強”乃至多極化國際格局趨勢顯現(xiàn)，且不同地區(qū)各有其獨有秩序及相應(yīng)的話語權(quán)強國，其舊有的“一極獨大”國際權(quán)力體系被動搖。與“二戰(zhàn)”前相比，21世紀的當今，盡管作為舊有國際制度提供者和維護者的美國霸權(quán)相對衰落，眾多國家崛起、彼此利益沖突愈發(fā)顯著，但國際社會對國際公共產(chǎn)品——和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境、穩(wěn)定的秩序等的需求仍然迫切。戰(zhàn)爭不再作為大國解決沖突的主要方式，尤其是進入21世紀十多年來，崛起國家與舊有霸權(quán)國家之間的沖突一般難現(xiàn)直接武力對抗，國際規(guī)則在平衡崛起力量對既有秩序的挑戰(zhàn)上正發(fā)揮著更重要的作用，國際格局的變遷更直接顯現(xiàn)、并依托于國際規(guī)則完成。各國——縱使實力差異懸殊——在國際規(guī)則的創(chuàng)制修訂接受等方面得以擁有一定的自主權(quán)，再加上軟實力自20世紀起逐漸成為國家實力的重要組成部分(12)，各國政府在國際事務(wù)中的博弈，較之從前更多顯示為主導權(quán)話語權(quán)的角力。

如“伊核協(xié)議”得以簽署，中俄在其中發(fā)揮了重要作用；在“朝核問題”的解決上，六方會談中除了“一超”美國和朝鮮外，中國、俄羅斯、日本、韓國等國家同樣有各自的利益訴求和主張，并在此問題的推動進展乃至最終解決上擁有話語權(quán)。值得玩味的是，進入2018年5月8日，美國總統(tǒng)特朗普宣布，決定退出“伊朗核協(xié)議”，并將重新開始對伊朗實行嚴厲的經(jīng)濟制裁。缺了重量級主角美國的“伊核協(xié)議”能走多遠，有待觀察。而2018年6月12日特朗普總統(tǒng)與朝鮮最高領(lǐng)導人金正恩進行美朝“歷史性”峰會。美朝劃時代“雙人舞”不僅突破常規(guī)，創(chuàng)造歷史，要確立“美朝新型關(guān)系”，更將推動亞洲翻過“冷戰(zhàn)”歷史一頁。換言之，此兩項“核問題”的突變，將如何改寫國際規(guī)則及大國規(guī)則話語權(quán)，值得研究。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，21個發(fā)展中國家在2003年世貿(mào)組織多哈會議上集體行動，最終獲得緩沖帶，不至于在過渡期結(jié)束后迅速面臨更嚴格的新規(guī)則，在西方主導的世貿(mào)組織內(nèi)獲得了規(guī)則實施路徑的話語權(quán)。霸權(quán)國家美國先后推動北美自由貿(mào)易區(qū)、美洲自由貿(mào)易區(qū)乃至TPP協(xié)定、TTIP協(xié)定等多種國際規(guī)則的構(gòu)建，美國在其中是當仁不讓的主導方，掌握有最大話語權(quán)，同樣在其中也主要體現(xiàn)本國利益和“亞太再平衡”的全球戰(zhàn)略。而與之相應(yīng)，歐洲各國通過《歐洲聯(lián)盟條約》《尼斯條約》《歐盟憲法條約》和建立歐元區(qū)與擴張歐盟等，嘗試鞏固和擴大本地區(qū)的利益獲取，以強有力的地區(qū)聯(lián)盟抵御地區(qū)外的競爭。亞洲國家同樣展開區(qū)域合作，如東盟等制定區(qū)域內(nèi)規(guī)則并邀請周邊大國加入，嘗試成為地區(qū)內(nèi)強話語權(quán)組織。俄羅斯積極推進“歐亞聯(lián)盟”建設(shè)，不僅在格魯吉亞、敘利亞等地區(qū)通過軍事介入、外交支援等積極推進本國國際戰(zhàn)略的實施，并同時通過今日俄羅斯、衛(wèi)星通訊社等對該地區(qū)相關(guān)事務(wù)給出與美國等西方國家截然不同的界定，為己方的介入和干預(yù)行動提供合法性，從而保證本國能夠主導該地區(qū)秩序恢復(fù)、新規(guī)則建立、掌握最重要話語權(quán)。中國在近年來積極推動“一帶一路”倡議，嘗試通過能源走廊、物流與金融等走廊、資金融通、互聯(lián)網(wǎng)、電網(wǎng)及智能絲綢之路建設(shè)等，在大宗商品定價權(quán)、貿(mào)易投資標準制定權(quán)，人民幣地區(qū)化國際化、電子商務(wù)世界貿(mào)易規(guī)則等領(lǐng)域提升中國的制度性國際話語權(quán)。

當前，國際格局多極化發(fā)展趨勢下，國際規(guī)則的制定中參與者身份更為多元，彼此之間的利益競爭更為復(fù)雜。若認為之前話語霸權(quán)國家內(nèi)部能夠達成利益一致對國際規(guī)則的成形乃至發(fā)揮效力至關(guān)重要，那么當前話語霸權(quán)國家之間、話語弱勢國家之間、話語霸權(quán)國家與話語弱勢國家之間的利益競合關(guān)系出現(xiàn)了多種可能，這也使得國際規(guī)則創(chuàng)制過程與其實際效力較之以往更為復(fù)雜；而各類政府話語權(quán)得以發(fā)揮作用的方式與效果較之以往也更為龐雜。本文將在之后的橫向坐標因素“國別”的影響分析中，對此進行更為詳細的論述。

(二)全球化潮流與國際規(guī)則創(chuàng)制中政府話語權(quán)威相對削弱

對于國際規(guī)則創(chuàng)制而言，全球化的影響直接體現(xiàn)在以下方面：國家間相互依存性增強，對國際規(guī)則制定的依賴性加深；同時新領(lǐng)域新問題增多，國際規(guī)則相應(yīng)增多，非政府組織與全球性運動在國際規(guī)則創(chuàng)制中影響力增強，政府話語權(quán)威相對被削弱。

具體來說，冷戰(zhàn)后經(jīng)濟全球化的浪潮下，國家之間、不同國際行為體之間的依存度增強，為維持世界秩序、保證國際體系的穩(wěn)定，必然有賴于國際規(guī)則來約束國家與國際行為體的行為，這也使得較之之前，國際規(guī)則的重要性日益凸顯，國家與其他國際行為體對國際規(guī)則的依賴程度加大。與之相應(yīng)的是全球性的問題日益突出，越來越多的領(lǐng)域被納入到國際規(guī)則規(guī)制的范圍內(nèi)。服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的新問題在美國等發(fā)達國家推動下在20世紀90年代被納入到國際規(guī)則中，形成了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》；21世紀初WTO啟動的多哈回合談判(Doha Round of World Trade Talks，or Doha Round Negotiations)涉及農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入、投資政策等國內(nèi)政策領(lǐng)域納入其中；環(huán)境方面防治荒漠化、保護生物多樣性等多個新議題也出現(xiàn)了一系列新型的國際規(guī)則?，F(xiàn)今數(shù)字經(jīng)濟、電子商務(wù)等新興領(lǐng)域也在逐漸形成新的國際規(guī)則。無論是貿(mào)易爭端、反恐、打擊跨國犯罪，還是全球環(huán)境治理等問題，均不僅局限于某幾個發(fā)達國家內(nèi)部，也無法僅依靠發(fā)達國家擬定利己規(guī)則即可達成目標，必然需要其他發(fā)展中國家的參與。以經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域為例，隨著新興市場國家在世界經(jīng)濟中的地位日漸提升，國際經(jīng)濟秩序的調(diào)整與改革不再僅由發(fā)達國家一方主導，而同樣將發(fā)展中國家納入其中。也因此，在全球化潮流下，國際規(guī)則獲得了更大的作用空間。

新領(lǐng)域內(nèi)政府話語權(quán)存在平均分配的潛在可能。與發(fā)達國家已占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢的傳統(tǒng)領(lǐng)域相比，在新興領(lǐng)域發(fā)展較快且有規(guī)則創(chuàng)制能力的發(fā)展中國家政府若有參與積極性和進取心，則能夠在該領(lǐng)域國際規(guī)則的制定上掌握較大話語權(quán)，而非仍然由美國等傳統(tǒng)發(fā)達國家主導。如互聯(lián)網(wǎng)信息安全領(lǐng)域，俄羅斯和中國作為網(wǎng)絡(luò)大國一向積極尋求簽署聯(lián)合國監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)條約，近年來中國和美國也多次磋商，嘗試推動國際網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定進程。

另一方面，在環(huán)境氣候等領(lǐng)域，眾多國際規(guī)則的出臺與政府間國際組織、非政府組織乃至全球化運動緊密相關(guān)，它們在國際輿論場中不斷發(fā)聲，推動相關(guān)問題進入國家政府的國際事務(wù)議程，并通過設(shè)定公眾對此問題的了解框架和基本傾向，能夠掌握規(guī)則制定中的主導權(quán)，影響國家政府在該議題上的表態(tài)。這在一定程度上削弱了國家政府在這些領(lǐng)域的話語權(quán)威。

根據(jù)《國際組織年鑒》統(tǒng)計，自20世紀90年代以來，政府間組織數(shù)量已從四千余個增至近萬個，國際非政府組織數(shù)量近四萬個。(13)這些組織在國際安全、人權(quán)、環(huán)境、扶貧、反恐等多個領(lǐng)域中作用日益凸顯，職能不斷加強，推動其所關(guān)心的議題甚至相關(guān)標準進入公眾視野，對國際規(guī)則的設(shè)立施加影響。一些針對婦女和LGBT人群爭取權(quán)利的跨國婦女社會運動和跨國LGBT社會運動，針對全面禁止使用地雷等跨國禁雷社會運動，針對保護地球生態(tài)環(huán)境的跨國環(huán)境社會運動等都不同程度地在世界各個角落開展，并選擇特定時機——如聯(lián)合國舉辦相關(guān)的國際高端會議時進行公開活動，向參會的國家政府與聯(lián)合國等有影響力的國際組織施加影響力，并取得了階段性成果：跨性別、雙性戀、不同性小眾人士的平權(quán)運動進入國際視野，并對國內(nèi)國際相關(guān)規(guī)則的設(shè)立產(chǎn)生影響；美英等國先后出臺法案使同性戀婚姻合法化，世界衛(wèi)生組織將“同性戀”從精神病名冊中刪除，聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署也定期舉辦相應(yīng)活動努力推動性傾向和性別認同自由成為一項國際公認的基本人權(quán)。

盡管各國家政府對于是否接納、認可特定國際規(guī)則仍主要從本國利益出發(fā)，一旦國際組織所提出的規(guī)則或解決方法與本國利益發(fā)生沖突，拒絕或反對該項規(guī)則的可能性極高(如美國特朗普政府2017年以來的一連串“退群”行為)；但伴隨國際組織或跨國運動等多元主體在國際規(guī)則的制定中影響力加強，能夠推動特定規(guī)則——縱使與某個或某些國家政府的利益不符——成為國際通行規(guī)則。正是在此意義上，可以認為政府在國際規(guī)則創(chuàng)制革新上的話語權(quán)威在一定程度上被削弱。

(三)信息化技術(shù)創(chuàng)新與國際規(guī)則創(chuàng)制中發(fā)展中國家話語權(quán)威的提升

無線通信、光纜通信與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，不僅使電信成為國際規(guī)則創(chuàng)制的新領(lǐng)域、并為全球運動的開展和國際組織的蓬勃發(fā)展提供前提性條件，還為各國國家政府增強自身在國際事務(wù)中的話語權(quán)威提供了新的方法和路徑。

自19世紀“三社四邊協(xié)定”起至今，世界信息傳播秩序仍存在較明顯的不平衡狀況，無論在新聞媒介的分布、國際新聞流通還是國際新聞報道內(nèi)容都仍由美國等發(fā)達國家占據(jù)優(yōu)勢地位。通過控制傳播渠道與影響傳播內(nèi)容，美國等西方國家得以主導全球話語體系的形成，推行西方文化與價值觀；相應(yīng)地在國際規(guī)則的制定上，也得以將符合自身利益和價值取向的規(guī)則條款推向全球、獲得其他國家的認可和支持。像20世紀80年代美英兩國在本國國內(nèi)推行“新自由主義”政策，“新自由主義”隨之成為全球性的標準話語，在國際規(guī)則制定中體現(xiàn)為市場主導、私營商業(yè)部門大舉進入全球環(huán)境保護、能源開發(fā)等多個領(lǐng)域(14)。

但近年來，信息技術(shù)的發(fā)展提供給發(fā)展中國家政府話語權(quán)建設(shè)的新機遇，俄羅斯、印度和中國都已嘗試通過社交媒體擴大本國話語影響力并已獲得一定成效，使其參與國際規(guī)則制定和修訂的能力增強，2016年美國和歐盟對此甚至先后出臺反制性法案(15)。在21世紀初期的伊戰(zhàn)中，美國繞過聯(lián)合國單獨行動，以打擊恐怖主義和人道援助的理由對其出兵行為合法化，并掌控中東地區(qū)的安全主導權(quán)。但在2008年格魯吉亞戰(zhàn)爭和2011年至今的敘利亞戰(zhàn)爭中，俄羅斯憑借RT(今日俄羅斯電視臺Russia Today TV的縮寫)、衛(wèi)星通訊社在社交媒體上的積極作為，為己方行動、俄政府支持的政治派別提供了與北約媒體截然相反的報道角度。通過本國媒體在新興媒體上影響力的提高，俄羅斯的國際話語建構(gòu)能力不斷提升，在國際輿論場上能夠合法化、合理化本國行為并努力維護本國利益；另一方面，俄羅斯也能夠在上述地區(qū)安全、政治乃至未來發(fā)展規(guī)則的設(shè)定上扮演重要角色，制衡北約在上述地區(qū)的話語權(quán)擴張勢頭。

二、橫向觀察：國家實力影響下的國際規(guī)則與政府話語權(quán)威

國家實力與其在國際規(guī)則創(chuàng)制、實施過程中的話語權(quán)威并不能完全等同。如上所說，歷時性來看，工業(yè)革命后直至“二戰(zhàn)”之前的歷史時期，國際規(guī)則作為國家博弈結(jié)果，國力最強的霸權(quán)國家英國能夠掌握最大話語權(quán)，并占據(jù)主導地位。然而，“二戰(zhàn)”后至今，國際規(guī)則參與者愈發(fā)多元，國家之間依存度提高，國際規(guī)則涉及領(lǐng)域增多，一方面國際規(guī)則不僅是各國博弈結(jié)果，也逐漸成為各國博弈的主要手段；另一方面實力有限的非強權(quán)國家(或發(fā)展中國家)與國際組織等國際行為體也擁有了擴大自身話語權(quán)的新機遇。國際規(guī)則的創(chuàng)制與實施中強權(quán)國家之間、非強權(quán)國家之間、強權(quán)國家與非強權(quán)國家之間、國家政府與其他國際行為體之間的協(xié)商模式也更為復(fù)雜，也因此形成了多種模式、多種形態(tài)下的政府話語權(quán)作用方式。

本文將基于國家實力這一橫向坐標，從國家實力對國際規(guī)則建構(gòu)中話語權(quán)大小的影響、國際規(guī)則創(chuàng)制機制對實力不同國家的話語權(quán)作用空間的影響、以及不同類型國際規(guī)則中各國政府話語策略異同等三個維度，探索二者之間的關(guān)系。

(一)國際規(guī)則創(chuàng)制中的話語權(quán)大小與國家整體實力

國際規(guī)則創(chuàng)制過程中各行為體實力及影響力各異，所出臺的規(guī)則不可能符合所有成員的利益，而更體現(xiàn)主導者的特殊利益和價值觀。整體而言，這一創(chuàng)制過程基本由強權(quán)國家政府或其他實力強大的國際行為體主導。這些行為體本身掌握最大話語權(quán)，能夠通過制造國際輿論，影響更多的國家政府和國際組織，推動其所關(guān)心的議程進入國際協(xié)商的視野，促使相關(guān)領(lǐng)域國際規(guī)則的創(chuàng)制，并在其中體現(xiàn)自身利益。這也體現(xiàn)了國際規(guī)則的非中性性質(zhì)，即國際規(guī)則縱使有多邊參與，但各國的損益程度并不一致，一些國家能夠在其中獲得更大利益，而另一些國家甚至可能直接被此類規(guī)則邊緣化。而這其中的決定性因素則為國家實力。

國家實力大小與其在國際規(guī)則中的話語權(quán)往往呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，強國對特定國際規(guī)則的態(tài)度與立場直接影響著該規(guī)則的實施效力。當前國力最強大的美國恰恰也占據(jù)了國際話語權(quán)體系中的最高點。作為話語霸權(quán)國，在國際規(guī)則創(chuàng)制過程中，美國得以在議題提出、規(guī)則創(chuàng)制乃至規(guī)則實施和違反制裁等領(lǐng)域居于主導地位，從而直接影響國際規(guī)則中決定各國利益損盈的條款，使國際規(guī)則利于己方發(fā)展。對于不利于己方的國際規(guī)則，美國則能夠通過多種手段削弱該規(guī)則的實際效力。20世紀80年代第21屆聯(lián)合國教科文大會上通過決議，曾嘗試重建利于發(fā)展中國家的世界信息與傳播新秩序，但美英等掌握強大話語權(quán)的發(fā)達國家的媒體對此新秩序進行污名化報道，后期美英兩國相繼退出聯(lián)合國教科文組織，2017年，美國繼1984年后第二次決定退出聯(lián)合國教科文組織(于2018年正式生效)。美國兩次退出的背后均有一個不能明說的真正原因：與在聯(lián)合國安理會擁有否決權(quán)不同，美國在教科文組織無法完全掌控局面，沒有說一不二完全意義上的決定性話語權(quán)，(16)導致教科文組織此類決議的實際效果相當有限。誠然，美國退出后仍會通過代理人和伙伴國家，或者以民間組織參與教科文組織活動的方式來發(fā)揮影響力，美國不會輕易放棄在具有世界影響力的組織中發(fā)揮作用。這也可以視為，實力無可匹敵的美國主導的另一種意義上的“潛規(guī)則”。此外，如限制溫室氣體排放的《京都議定書》、保護生物多樣性的《里約公約》、限制核武器發(fā)展的《反彈道導彈條約》等一系列國際規(guī)則或未獲得美國的批準，或者美國自行退出，都影響了這些國際規(guī)則的實施效力。日英韓等國力較強的發(fā)達國家，處于國際話語權(quán)體系的第二層，基本依附于話語霸權(quán)國美國，而廣大發(fā)展中國家所在的話語弱勢國陣營能發(fā)出的聲音有限。

一國政府的話語權(quán)能否影響國際規(guī)則的創(chuàng)制，除了與該國的實力直接相關(guān)外，還受到該國的參與意愿影響。若橫向比較不同國家參與的國際規(guī)則數(shù)量與領(lǐng)域，可見在不同領(lǐng)域，各國的參與意愿明顯不同，這也導致了各國政府話語權(quán)威的影響力大小差異。如在國際人權(quán)領(lǐng)域，自20世紀90年代至今國際人權(quán)委員會通過數(shù)百份針對發(fā)展中國家的人權(quán)狀況決議，這雖然由于西方國家主導了評判相關(guān)國家人權(quán)狀況的話語權(quán)，但發(fā)展中國家之所以處于話語權(quán)的劣勢，還部分由于一些國家的代表盡管成為了國際人權(quán)機構(gòu)的成員，但常處于“休眠”狀態(tài)，缺乏參與主動性，并未能在人權(quán)規(guī)則制定、解釋和實施監(jiān)督上展現(xiàn)出獨立專家的應(yīng)有素質(zhì)，也因此無法占據(jù)相應(yīng)的話語地位。俄羅斯綜合國力較強，在軍事、政治和國際安全等領(lǐng)域掌握有較強話語權(quán)，但在國際經(jīng)濟領(lǐng)域的規(guī)則制定上參與相對有限。值得注意的是，相較于其他大國，馬耳他的國家體量與整體實力有限，但正是這個地中海小國在20世紀推動海洋的可持續(xù)發(fā)展問題成為全球關(guān)注議題，位于馬耳他的國際海洋學院舉行的世界海洋和平大會已成為聯(lián)合國體系外探討全球海洋問題的重要國際會議，至今在全球海洋的保護和可持續(xù)發(fā)展議題上，馬耳他仍然掌握有強有力的話語權(quán)。

若一國國家政府對某領(lǐng)域不感興趣，或判斷該領(lǐng)域和其國家的生存和發(fā)展關(guān)聯(lián)不大，在相關(guān)領(lǐng)域的國際規(guī)則設(shè)定上的參與意愿則較為有限，也不會努力在該領(lǐng)域擴大本國政府話語權(quán)。反之，若一國在某領(lǐng)域擁有相對優(yōu)勢，或?qū)⒃擃I(lǐng)域視為對本國生存和發(fā)展至關(guān)重要，則會有更強意愿參與相關(guān)國際規(guī)則的創(chuàng)制進程，并努力在該領(lǐng)域通過各種方式增強自身的話語權(quán)威；這也是相較于傳統(tǒng)的話語霸權(quán)強國，非霸權(quán)國家能夠參與并影響國際規(guī)則制定和變革的可能性。如中東地區(qū)的沙特阿拉伯、科威特等國家在國際石油相關(guān)規(guī)則的制定上擁有較強的話語權(quán)威，但對于海洋、森林保護、制成品貿(mào)易等領(lǐng)域的國際規(guī)則上則顯示出較少的參與意愿?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域，中國在互聯(lián)網(wǎng)價值判斷、治理規(guī)則等方面與美國秉持立場迥異，盡管其整體國力尚遠不如美國，話語權(quán)也相對有限，但中國政府已在世界互聯(lián)網(wǎng)大會、聯(lián)合國等多個平臺上宣傳中國在此領(lǐng)域“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”“網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體”等系列政策主張，并呼吁國際社會盡早共同制定網(wǎng)絡(luò)空間國際行為準則(17)，以此努力推動本國所關(guān)注的議題進行國際議程平臺。

(二)國際規(guī)則創(chuàng)制機制與不同實力國家政府話語權(quán)作用空間

國際規(guī)則創(chuàng)制機制的差異，直接影響參與國家政府的話語權(quán)威的大小。霸權(quán)主導的單邊、雙邊和多邊機制是國際規(guī)則的主要形成機制(18)，不同機制下，實力不同的國家政府話語權(quán)威的作用范圍亦有不同。

對于霸權(quán)主導的單邊機制而言，霸權(quán)國家的話語權(quán)威必然最為強勢，其他能夠參與該國際規(guī)則的國家則作為話語依附國，接受霸權(quán)國家主導的條款與政策；未加入的國家往往成為該領(lǐng)域的邊緣國家或被鉗制對象。如美國在近年來為了維系其霸權(quán)地位和鞏固國際影響力，將其主導的國際組織和規(guī)則主要形式由“全球模式”轉(zhuǎn)型為“俱樂部模式”，并推出(或加入并主導)TPP(19)(The Trans-Pacific Partnership，跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定)和TTIP(The Transatlantic Trade and Investment Partnership，跨大西洋貿(mào)易及投資伙伴協(xié)定)等兩大國際規(guī)則，加入此規(guī)則的成員參與方式也由多元化的鼓勵加入轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)美國需求有條件準入，中國則在此兩項規(guī)則之下從西方規(guī)則的“鼓勵融入者”變?yōu)椤氨汇Q制對象”。

非霸權(quán)國家往往通過國際組織或區(qū)域合作機制參與國際規(guī)則制定，即更多為雙邊或多邊形式，因利益沖突原因，霸權(quán)國家與非霸權(quán)國家常處于話語博弈狀態(tài)，爭奪國際規(guī)則創(chuàng)制的主導權(quán)。此類國際規(guī)則的創(chuàng)制往往需要所有參與成員的表決方可成型，政府的話語權(quán)在其中直接體現(xiàn)為表決權(quán)。表決機制存在有一國一票的平權(quán)分配與強國票多、弱國票少的加權(quán)分配兩種形式，并大多以多數(shù)通過表決形式進行。這種情況下，表決分配機制直接限定了政府話語權(quán)的大小。

一國一票的平權(quán)分配機制下，盡管強權(quán)國家仍然可以在國際規(guī)則正式制定或修訂之前，通過影響國際輿論來促使其關(guān)心的議題進入國際平臺議程；而話語權(quán)較小的國家所關(guān)心的議題則可能完全不會被討論；但一旦進入國際平臺的討論議程，理論上各個參與國家政府對被討論議程的話語權(quán)基本一致。如根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，聯(lián)合國大會、國際法院等決議實行一國一票的方式進行，聯(lián)合國大會上重大問題的決議須會員國三分之二多數(shù)通過。發(fā)展中國家由此能夠通過七十七國集團等地區(qū)性結(jié)盟組織最大可能的增強自身話語權(quán)威，像《國際海洋法公約》中專屬經(jīng)濟區(qū)制度的成功設(shè)立，就是在拉美和非洲國家的結(jié)盟聯(lián)合推動下完成的。相對而言，發(fā)達國家并未因自身實力強硬而獲得更大話語權(quán)，因此發(fā)達國家往往更傾向于加權(quán)表決的國際規(guī)則，眾多事宜傾向于繞開聯(lián)合國進行。

加權(quán)分配的表決機制下，國際規(guī)制創(chuàng)制中的政府話語權(quán)分配則基本上直接與國家實力密切相關(guān)，發(fā)達國家占據(jù)最大話語權(quán)，但同時受到既成國際規(guī)則的限制，需要依照國際規(guī)則行事；發(fā)展中國家則能夠借助國際規(guī)則與發(fā)達國家博弈，“搭便車”增強實力或創(chuàng)制國際規(guī)則，以擴大自身話語權(quán)。其原因在于國際規(guī)則一旦確立，自身也同時具備一定的獨立自主性；而伴隨國際格局的變遷和國際規(guī)則所在領(lǐng)域情況的發(fā)展，該國際規(guī)則的初始創(chuàng)制者并不一定能長久從中獲利，反而受限于該國際規(guī)則。如國際貨幣基金組織的加權(quán)分配的表決機制中，美國占據(jù)了16.84％的投票權(quán)，而該組織規(guī)定重要提案的通過必須達到85％以上投票數(shù)，這意味著任何重要提案的達成必然需要美國的認可。但同時，在發(fā)展中國家的力推下，國際貨幣基金組織進行了投票權(quán)份額改革，自2016年起，中國從之前的3.72％升至6.394％，金磚五國在IMF(國際貨幣基金組織，英文International Monetary Furd，簡稱IMF)中的投票權(quán)上升到14.14％，其話語權(quán)較之從前無疑有所拓展。

此外，對某些國際規(guī)則的接受與認可也被一些國家視為增強國家影響力與政府話語權(quán)的手段。如有學者(20)分析捕鯨業(yè)的國際條約發(fā)展時發(fā)現(xiàn)，1946年成立的國際捕鯨協(xié)會是由12個捕鯨國家發(fā)起設(shè)立，但伴隨鯨魚數(shù)量減少，反而越來越多的國家加入，甚至從未有捕鯨業(yè)務(wù)的國家都加入此協(xié)會，并在20世紀80年代共同簽署條約針對商業(yè)捕鯨行為進行限制。眾多國家政府的態(tài)度之所以從支持捕鯨轉(zhuǎn)變到保護鯨魚，身份從旁觀者轉(zhuǎn)變到參與者，其主要原因在于該國際規(guī)則具有重要的象征意義，國家政府在保護鯨魚上的舉措可被視為展示政府的國際責任與社會責任認同的平臺。

(三)國家實力影響下的國際規(guī)則創(chuàng)制類型與國家政府話語策略選擇

國際規(guī)則的創(chuàng)制及有效實施有賴于參與者的共識達成與推廣普及。在這一過程中，包括前期對規(guī)則具體條款的游說、宣傳，中期討論議程內(nèi)容的敲定，后期具體條款的闡釋等都有賴于話語發(fā)揮協(xié)調(diào)與溝通功能。鑒于當前國際規(guī)則種類的多樣、制定模式的復(fù)雜，實力不同的國家政府在規(guī)則創(chuàng)制過程中面對利益博弈，所采取的話語策略也各有不同。借鑒Drezner(21)基于強權(quán)國家、發(fā)展中國家之間的利益博弈過程構(gòu)建的國際規(guī)則創(chuàng)制四種模式(敵對、俱樂部、虛假、和諧)，本文將根據(jù)當前國際格局與信息技術(shù)發(fā)展情況，對不同模式下各國話語權(quán)威主要作用方式與效果予以討論。

若某領(lǐng)域內(nèi)，強權(quán)國家之間存在巨大利益偏好差異、部分強權(quán)國家和發(fā)展中國家之間的利益存在低沖突，所產(chǎn)生的國際規(guī)則是“敵對規(guī)則”。在該領(lǐng)域，各方標準不一、規(guī)則敵對，對己方所持標準的合法性和普適性闡述的話語也處于競爭狀態(tài)。如果一國所持標準并非廣泛認可項，若希望能夠擴大己方所認可規(guī)則的影響力，吸引更多國家認可本國標準，必然需要通過引起公眾或媒體關(guān)注，為己方造勢，將己方選項標榜為可代表全球利益，進而對國際規(guī)則施加壓力。典型如《京都議定書》對于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的溫室氣體減排予以規(guī)定，并給予發(fā)展中國家更為優(yōu)惠的政策。歐盟積極引導京都進程，而美國更為消極甚至在最后拒絕簽署此議定書，并通過媒體、總統(tǒng)演講等多種途徑對“全球氣候變暖”這一論斷的科學準確性予以質(zhì)疑，甚至詆毀《京都議定書》的效力。

若某領(lǐng)域內(nèi)，強權(quán)國家之間主要利益一致，強權(quán)國家與發(fā)展中國家之間存在較大利益沖突，則會產(chǎn)生“俱樂部規(guī)則”。此類規(guī)則下，強權(quán)國家保持一致，且擁有強有力的話語權(quán)威，根據(jù)自己的利益篩選準入發(fā)展中國家，并脅迫或利誘發(fā)展中國家認可既定規(guī)則。加入此項規(guī)則的發(fā)展中國家往往充當話語依附角色，本國在該領(lǐng)域的利益難以得到保障；而被排斥在外的其他發(fā)展中國家則被強權(quán)國家利用該規(guī)則予以挾制。為了擺脫挾制、爭取在該領(lǐng)域更多的話語自主權(quán)和主導權(quán)，被排斥的發(fā)展中國家要么在國際輿論場域批駁此類規(guī)則的霸權(quán)性質(zhì)，去合法化該規(guī)則的存在意義，要么另起爐灶在該領(lǐng)域創(chuàng)制新的國際規(guī)則、新的話語體系與之對抗。如美國主導的TPP和TTIP兩大經(jīng)貿(mào)規(guī)則，日本、澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家和秘魯、馬來西亞、越南等發(fā)展中國家加入，其中關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)、勞工和環(huán)境等標準遠超過發(fā)展中國家的水平，強權(quán)國家在其中占據(jù)比較優(yōu)勢，從而在國際商品的流通中占據(jù)更大的主導權(quán)，眾多發(fā)展中國家則被排斥在外。中國作為被挾制國，力推FTAAP(Free Trade Area of the Asia-Pacific，亞太自由貿(mào)易協(xié)定)，與韓國、日本等關(guān)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)開展多輪協(xié)商，嘗試在地區(qū)經(jīng)貿(mào)原則上占據(jù)最大話語權(quán)。

若某領(lǐng)域內(nèi)，強權(quán)國家內(nèi)部、強權(quán)國家和發(fā)展中國家之間都存在較大沖突，產(chǎn)生的規(guī)則往往是“虛假國際規(guī)則”，因其并不具備國際性，僅依靠霸權(quán)國家的單邊行為方使其成立。這種情況下各方仍處于較大沖突中，達成的國際規(guī)則缺乏實際效力，但話語霸權(quán)國家能夠調(diào)用多方手段，在國際輿論場上闡釋己方標準的合法性、普適性乃至將之標榜為符合全人類共同利益，將與己方標準不一致的他國標準駁斥為“不合理”。如互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的國際規(guī)則構(gòu)建，現(xiàn)階段的相關(guān)規(guī)則多是地區(qū)性或被放置在經(jīng)貿(mào)、安全等領(lǐng)域內(nèi)討論，缺乏國際層面的統(tǒng)一規(guī)則，其原因在于國家主權(quán)原則和相關(guān)理念上各國之間存在明顯沖突。

若某領(lǐng)域內(nèi)，強權(quán)國家內(nèi)部、強權(quán)國家和發(fā)展中國家之間的利益呈現(xiàn)一致，所產(chǎn)生的國際規(guī)則為“和諧規(guī)則”。如關(guān)于各類產(chǎn)品的國際性標準，各國都意識到在全球流通中有必要為同類產(chǎn)品設(shè)定相對統(tǒng)一的術(shù)語、檢測、包裝等標準，否則會為國際貿(mào)易帶來障礙。此類標準可以公開獲得，并在必要時需通過修正或修訂以便與最新技術(shù)水平保持一致。這一領(lǐng)域內(nèi)具有代表性的是國際標準化組織(ISO)，負責大多數(shù)領(lǐng)域的標準制定工作?！昂椭C規(guī)則”并不意味著各國之間并不會出現(xiàn)話語權(quán)爭奪的情況。恰恰相反，鑒于國際標準一旦確認，將對本國出口產(chǎn)品的生產(chǎn)和制造環(huán)節(jié)直接加以限定，若不能達到各項標準必然意味著本國產(chǎn)品無法進入全球流通領(lǐng)域；在具體的國際標準正式形成之前，工作組擬定初稿階段和征求意見稿的討論階段中常見各國專家之間的激烈交鋒。尤其在本國的技術(shù)標準暫時落后于部分發(fā)達國家的情況下，如何保證本國標準不被淘汰、本國企業(yè)不至于蒙受巨大經(jīng)濟損失，往往成為各國專家的爭論焦點。此時各國政府話語權(quán)威借助本國專家體現(xiàn)，若本國缺乏該領(lǐng)域內(nèi)具有全球影響力的專家學者，相應(yīng)觀點的說服力必然有限。此外，各國在國際標準制定上的話語權(quán)爭奪還表現(xiàn)在標準委員會秘書處的設(shè)立地點。作為每一次標準制定會議的籌備方，秘書處對于討論議程的設(shè)置和各國人員的召集等發(fā)揮重要作用。成為秘書處承擔國，既是對一國在該領(lǐng)域?qū)嵙Φ恼J可，也意味著該國能夠在相關(guān)標準的設(shè)定上掌握更大的話語權(quán)。以印刷為例，自2013年起，考慮到之前秘書處承辦單位德國財政有限，ISO主動建議由中國印刷技術(shù)協(xié)會成為國際標準化組織印刷技術(shù)委員會(ISO/TC 130)秘書處承擔單位，在2016年中國主導制定的首個印刷領(lǐng)域國際標準ISO 16763《印刷技術(shù)——印后加工——裝訂產(chǎn)品要求》由國際標準化組織(ISO)正式發(fā)布，另一項已處于投票階段(22)，這意味著中國印刷業(yè)在國際印刷標準領(lǐng)域內(nèi)的話語權(quán)得到有效提升。

考慮到Drezner的研究基于2002年前的國際格局，彼時區(qū)域合作機制尚未如今日般發(fā)展，現(xiàn)今這一機制已成為發(fā)展中國家參與國際規(guī)則創(chuàng)制的重要路徑，并賦予發(fā)展中國家政府更大的話語權(quán)威，并進一步形成了“多個地區(qū)多種秩序”的國際格局。區(qū)域內(nèi)部的規(guī)則制定同樣存在相對的強權(quán)國家和弱勢國家，其中各國政府的話語策略仍可比對上文中”強權(quán)國家“與”發(fā)展中國家“的選擇。若東盟、七十七國集團等區(qū)域聯(lián)盟作為整體參與國際規(guī)則創(chuàng)制，其話語權(quán)威必然比單個個體國家政府更為強勢，但相對美國等話語霸權(quán)國家而言，此類聯(lián)盟組織仍可被視為”發(fā)展中國家“一員。故對這一情況本文不作更多討論。

三、余論：未來國際權(quán)力體系變遷下的國際規(guī)則與政府話語權(quán)威

在今后一段歷史時期內(nèi)，全球權(quán)力轉(zhuǎn)移仍將持續(xù)，國際規(guī)則創(chuàng)制中各國際行為體之間的話語權(quán)爭奪將更加激烈。數(shù)百年前霸權(quán)國家之間的權(quán)力交接——如從葡萄牙到荷蘭再到英國、美國——除英美外，大都出現(xiàn)了大規(guī)模戰(zhàn)爭，但彼時國際規(guī)則(或被稱為“國際協(xié)約”)作為激烈博弈結(jié)果出現(xiàn)，以彰顯霸權(quán)國家的地位合法性。二戰(zhàn)后，國際格局的劇烈變化與時任強權(quán)國家美國的戰(zhàn)略選擇，促使國際規(guī)則成為國際秩序的穩(wěn)定劑與國家博弈的重要手段。當前國際政治、經(jīng)濟、環(huán)境、法律等多領(lǐng)域內(nèi)國際規(guī)則林立，國家之間依存性增大，“多極化”趨勢下崛起國家之間、崛起國家與霸權(quán)國家美國之間爆發(fā)激烈沖突的可能性有限，權(quán)力的最終交接也將依托國際規(guī)則體系重構(gòu)來確立全新全球秩序完成，恰在此意義上，各國際行為體話語權(quán)角力將更為激烈，并在國際政治中扮演較之以往更為重要的角色。掌握主導性國際話語權(quán)的一方，往往能夠獲得更多的國際支持，其他國家無論是對該國文化價值的認可度，還是對本國倡導或發(fā)起的行動、采取的特定作為的合法性認知等相對都較高。而作為框定各國的國際行為、協(xié)調(diào)國際行為體之間關(guān)系、穩(wěn)定國際秩序的國際規(guī)則，其創(chuàng)制在一定程度上可被視為參與的各個國際行為體之間的話語博弈結(jié)果：掌握主導話語權(quán)的國家政府能夠提前使與本國利益攸關(guān)的議題被納入國際平臺議程，并影響具體政策條款利于本國之后的發(fā)展；國際規(guī)則一旦形成，則成為各國在國際事務(wù)中博弈的重要手段，其非中性原則意味著部分國家更多獲利，并保障這些國家能夠在該領(lǐng)域的國際事務(wù)處理上掌握有更大話語權(quán)；而未能獲利國家將嘗試通過推動國際規(guī)則革新或者重設(shè)新的國際規(guī)則，來維護本國在該領(lǐng)域利益。

政府話語權(quán)威在很大程度上由一國綜合實力所決定，但也受到歷史因素與既有國際關(guān)系的影響；國家實力強弱與其話語權(quán)大小之間并非完全對等。對于發(fā)展中國家而言，在國家實力有限的情況下，如何在增強本國綜合實力的同時強化話語權(quán)威、在國際規(guī)則創(chuàng)制中有效爭奪話語主導權(quán)，這一問題至關(guān)重要。從各國政府的國際規(guī)則創(chuàng)制能力影響因素來看，一國的參與意愿作為基礎(chǔ)因素，直接影響著其在特定領(lǐng)域的具體作為。參與意愿強，一國也必然會在該領(lǐng)域的國際規(guī)則創(chuàng)制和修訂問題上投入更大精力。反之，則作為有限。但不同領(lǐng)域參與意愿的強弱則由該領(lǐng)域在一國整體利益中的重要程度所決定。尤其在國家實力有限的情況下，一國政府參與非利益攸關(guān)領(lǐng)域的國際規(guī)則創(chuàng)制意愿較弱；對于攸關(guān)領(lǐng)域，其參與意愿則更強。

因此，對于實力有限的發(fā)展中國家，選取何種路徑拓展其話語權(quán)威必然需將兩大因素綜合納入考量：一是該領(lǐng)域的重要性；二是該領(lǐng)域國際規(guī)則的創(chuàng)制機制及參與門檻高低，即該領(lǐng)域是否存在固定國際規(guī)則、現(xiàn)存國際規(guī)則創(chuàng)制機制是單邊還是雙/多邊、本國在該領(lǐng)域的實力大小等。若尚未存在固定國際規(guī)則，各國參與規(guī)則創(chuàng)制門檻相對較低，且本國在該領(lǐng)域?qū)嵙Σ粩嗌仙?，意味著這一領(lǐng)域內(nèi)本國參與規(guī)則創(chuàng)制、拓展話語權(quán)威的機遇更大。若該領(lǐng)域在本國整體利益排名中位置靠前，即可投入更多精力，通過媒體、區(qū)域合作等多種方式擴大己方有利規(guī)則的影響力，指出批駁不利己方規(guī)則的合法合理性，從而促使形成于己有利的國際規(guī)則。若已存在固定國際規(guī)則，即已形成穩(wěn)固的參與門檻，則需進一步判斷當前國際規(guī)則是否于己有利，其修訂機制是單邊主導還是雙/多邊進行，在多邊參與的情況下其投票表決機制是配額制還是一國一票制，并結(jié)合該領(lǐng)域的重要程度、以及本國在該領(lǐng)域是否具有比較優(yōu)勢進行綜合判斷，是接受認可現(xiàn)行規(guī)則，借助該規(guī)則擴大本國的影響力，或在該規(guī)則內(nèi)部通過結(jié)盟等方式爭取更大權(quán)益；還是在現(xiàn)行規(guī)則對己方極其不利的情況下，嘗試另起爐灶創(chuàng)制新的國際規(guī)則，形成“多個地區(qū)多種秩序”；還是暫時不理會該規(guī)則，而是將精力放在其他領(lǐng)域。

第二，未來國際組織在國際規(guī)則創(chuàng)制中的角色將更加復(fù)雜，一方面聯(lián)合國等老牌國家政府間國際組織面臨喪失權(quán)威性與能動性的危險，另一方面非政府組織在政治和資本力量的扶持下得以增強其參與創(chuàng)制國際規(guī)則的話語權(quán)。如聯(lián)合國和WTO等國家間政府組織，建立時間久，相應(yīng)規(guī)則創(chuàng)制機制已經(jīng)穩(wěn)固，并為國際政治和經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。但近年來金融危機與政治格局的轉(zhuǎn)變，這些“老牌”國家間政府組織所創(chuàng)制的規(guī)則的效力與權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，其在國際規(guī)則創(chuàng)制中的重要性也遭到質(zhì)疑。以WTO而言，近年來伴隨金融危機后地區(qū)貿(mào)易保護主義的不斷上升，談判涉及領(lǐng)域的細化，具體有效的貿(mào)易規(guī)則難以制定，更多如TPP等區(qū)域性貿(mào)易規(guī)則涌現(xiàn)，形成區(qū)域貿(mào)易壁壘，其存在效力已受到極大削弱。當發(fā)展中國家嘗試通過聯(lián)盟在此類國際組織中獲得更大話語權(quán)、影響國際規(guī)則的創(chuàng)制進程時，發(fā)達國家則有可能通過退出國際組織或另起爐灶創(chuàng)制區(qū)域性規(guī)則等方式，使得新制定的國際規(guī)則缺乏執(zhí)行效力。當前政府間國際組織一旦喪失其本身權(quán)威性和能動性，無法成為協(xié)商和制約各國政府行為的規(guī)則體系，而是容易淪為各國政府博弈平臺，這必將隱藏巨大危機：無論在政治還是經(jīng)濟領(lǐng)域，區(qū)域規(guī)則將大行其道，彼此的對立和矛盾一旦難以調(diào)解，或?qū)⒁l(fā)世界級沖突。

對于非政府組織而言，其參與國際規(guī)則創(chuàng)制的能力已有所增強。伴隨社交媒體的發(fā)展，出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)眾籌等渠道，也相應(yīng)為非政府組織、邊緣群體的話語權(quán)獲得提供了便利，并能夠?qū)χ髁鳌⒐逃械?、?quán)威的規(guī)則構(gòu)成挑戰(zhàn)。在此意義上可以認為非政府組織的影響力在不斷擴大。然而，同樣也需意識到，非政府組織在國際規(guī)則創(chuàng)制過程中的影響力凸顯有其前提條件：相應(yīng)群體需形成一定影響力，能夠掌握規(guī)則定義權(quán)。而其權(quán)力來源多有賴于政治和資本背書，否則難以撼動既有的、國家政府主導的規(guī)則制定模式。因此，在未來一段時期內(nèi)，非政府組織仍將持續(xù)發(fā)展、影響力穩(wěn)步增強，但其參與國際規(guī)則創(chuàng)制的背后必然有著特定政治行為體或資本力量的身影。

第三，權(quán)力變動期結(jié)束后，國際格局的再次板結(jié)化，或?qū)⒁馕吨鴩H規(guī)則作為協(xié)商手段的作用被削弱。當前國際格局仍處于變動過程，國際規(guī)則的創(chuàng)制并沒有完全統(tǒng)一固定的模式。對于大多數(shù)新發(fā)展國家而言，這一階段的變動期恰恰是機遇期，在多邊的國際規(guī)則創(chuàng)制機制中、或尚未有成型國際規(guī)則的新興領(lǐng)域內(nèi)，能夠通過多種手段擴大本國話語權(quán)威，增強在國際規(guī)則創(chuàng)制中的博弈籌碼。但同時也應(yīng)看到，發(fā)展中國家實力的拓展仍然受到多種因素的限制。如信息技術(shù)的發(fā)展固然帶來了發(fā)展中國家政府利用網(wǎng)絡(luò)放大本國聲音的可能性，但是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的“數(shù)字鴻溝”仍然顯著存在。除了中俄等國家外，更廣大的非洲和南亞國家的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展仍然有限。話語權(quán)威的樹立仍然有賴于國家實力支撐，對國力有限的國家而言，其國際話語權(quán)的發(fā)展?jié)摿σ彩艿较拗啤?/p>

因此，此階段內(nèi)若發(fā)展中國家未能及時抓住機遇、在本國核心領(lǐng)域增強實力和話語權(quán)，那么在變動期結(jié)束后，國際格局再次穩(wěn)定或者“板結(jié)化”，新的全球秩序下，未能發(fā)展本國規(guī)則創(chuàng)制能力的國家將再次被排斥在主導國際規(guī)則群體范圍之外。尤其彼時各國在國際政治經(jīng)濟格局中的角色基本固定，國際規(guī)則的出臺或修訂將更多成為強權(quán)國家的協(xié)商結(jié)果，弱勢國家在其中僅能作為附庸，難以借此擴大本國話語權(quán)?？紤]到國際規(guī)則的非中性屬性，這也將意味著弱勢國家的利益難以得到保障，而強權(quán)國家將從中獲得更大話語權(quán)威。直到下一次國際格局的重建期，弱勢國家方可能獲得新的機遇。

最后，仍需指出的是，不同領(lǐng)域國際規(guī)則的現(xiàn)存情況和創(chuàng)制流程各有其特點，其中強權(quán)國家與弱勢國家之間、強權(quán)國家內(nèi)部、弱勢國家內(nèi)部的話語博弈情況各不相同。本文僅是從宏觀整體角度加以梳理和歸納，其中仍有眾多具體、細節(jié)性問題值得進一步探討。