美國情報(bào)戰(zhàn)略體系解析

美國情報(bào)界自創(chuàng)建之初，就一直謀求對(duì)情報(bào)力量的發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)進(jìn)行集中統(tǒng)籌，但始終未能取得理想成效。自發(fā)生“9·11”事件及其后頒行《情報(bào)改革與恐怖主義防止法》以來，美國陸續(xù)出臺(tái)了數(shù)十部情報(bào)戰(zhàn)略，如《國家情報(bào)戰(zhàn)略》《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》《國防部網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》《情報(bào)界信息共享戰(zhàn)略》《情報(bào)界人力資本五年戰(zhàn)略計(jì)劃》《國防情報(bào)戰(zhàn)略》《中央情報(bào)局戰(zhàn)略意圖》以及《空軍情報(bào)、監(jiān)視與偵察戰(zhàn)略》等，并適時(shí)進(jìn)行修訂和更新。這些情報(bào)戰(zhàn)略既涵蓋了國家、部門、情報(bào)界、情報(bào)機(jī)構(gòu)等多個(gè)層級(jí)，又涉及反情報(bào)、信息共享、網(wǎng)絡(luò)空間、人力資本等多個(gè)領(lǐng)域，初步構(gòu)建了層次較為清晰、結(jié)構(gòu)相對(duì)完整的情報(bào)戰(zhàn)略體系。這在一定程度上對(duì)美國情報(bào)力量的發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)進(jìn)行全局性統(tǒng)籌指導(dǎo)，起到了積極的促進(jìn)作用?？梢哉f，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建是美國在情報(bào)領(lǐng)域?qū)嵤┤婕薪y(tǒng)籌的新嘗試，是實(shí)施全局性戰(zhàn)略指導(dǎo)、把握情報(bào)工作和情報(bào)力量建設(shè)方向的新方法和新工具，體現(xiàn)了美國前沿的情報(bào)戰(zhàn)略思想，為推動(dòng)美國情報(bào)發(fā)展做出了新的貢獻(xiàn)。

1 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的概念

戰(zhàn)略體系是“由不同層次、不同類型、不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互制約的有機(jī)整體”[1]。美國的戰(zhàn)略體系層次分明，在國家情報(bào)戰(zhàn)略正式出臺(tái)之前，主要由國家戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略、國防戰(zhàn)略、國家軍事戰(zhàn)略和戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)略等構(gòu)成。國家情報(bào)戰(zhàn)略并沒有打破美國戰(zhàn)略體系的層級(jí)，而是處于國家安全戰(zhàn)略之下，與國防戰(zhàn)略一道，從不同側(cè)面共同支撐國家安全戰(zhàn)略，進(jìn)一步充實(shí)和完善了美國的戰(zhàn)略體系(見圖1)。

圖1 美國戰(zhàn)略體系層級(jí)示意圖

除國家情報(bào)戰(zhàn)略之外，美國還出臺(tái)了分屬各層級(jí)、各領(lǐng)域的情報(bào)戰(zhàn)略，初步構(gòu)建了較為完善的情報(bào)戰(zhàn)略體系。情報(bào)戰(zhàn)略體系并非是所有情報(bào)戰(zhàn)略的簡單相加，而是一個(gè)由各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略所構(gòu)成的層次清晰、結(jié)構(gòu)有序的有機(jī)整體，是引領(lǐng)國家整體情報(bào)力量未來發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性宏偉藍(lán)圖，也是提升國家整體情報(bào)力量、確保擁有情報(bào)優(yōu)勢(shì)的系列行動(dòng)指南。由于美國情報(bào)戰(zhàn)略體系與國家安全及發(fā)展全局密切相關(guān)，因此它也是國家安全戰(zhàn)略體系的重要組成部分。

2 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系形成的動(dòng)因

美國情報(bào)戰(zhàn)略體系是在美國戰(zhàn)略思維傳統(tǒng)、國家安全需求以及情報(bào)自身發(fā)展趨勢(shì)等多重因素的合力推動(dòng)下而產(chǎn)生的，具有一定的歷史必然性。

2.1 美國戰(zhàn)略思維傳統(tǒng)是情報(bào)戰(zhàn)略體系形成的思想根源 戰(zhàn)略思維是指“思維主體對(duì)關(guān)系全局的、長遠(yuǎn)的、根本性的重大問題進(jìn)行分析、預(yù)見、謀劃、研判，并由此形成戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略決策的思維活動(dòng)”[2]。美國戰(zhàn)略思維最早源起于獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期，始于軍事戰(zhàn)略層面，后擴(kuò)展到國家安全、經(jīng)濟(jì)、科技及情報(bào)等戰(zhàn)略層面，并且從被動(dòng)地應(yīng)付形勢(shì)到積極主動(dòng)地制定戰(zhàn)略，其演變經(jīng)歷了一個(gè)由低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展過程[3]。美國戰(zhàn)略學(xué)家菲利普·克羅嫩伯格(Philip S.Kronenberg)就指出，戰(zhàn)略在美國國家安全規(guī)劃中必然居于中心地位[4]。

傳統(tǒng)雖不等于現(xiàn)實(shí)，但卻毫無疑問地會(huì)影響現(xiàn)實(shí)中的行為選擇。這是因?yàn)椤盁o論哪個(gè)國家、哪個(gè)民族的戰(zhàn)略行為，都離不開戰(zhàn)略文化傳統(tǒng)的孕育，區(qū)別只是受文化傳統(tǒng)的影響深淺而已”[1]。因此，長期以來，美國的戰(zhàn)略規(guī)劃一向受到高度重視，并不斷根據(jù)需求的變化而調(diào)整目標(biāo)，表現(xiàn)為一個(gè)持續(xù)演變的、活躍的過程。在情報(bào)領(lǐng)域，隨著情報(bào)力量逐漸發(fā)展成為一支專業(yè)化、現(xiàn)代化的國家安全力量，對(duì)其發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)進(jìn)行全局性戰(zhàn)略統(tǒng)籌就成為必然。

2.2 滿足國家安全需求是美國情報(bào)戰(zhàn)略體系形成的重要驅(qū)動(dòng)力 國家安全是“一個(gè)國家生存必須首先考慮的利益，無論是哪個(gè)國家，都把安全放在他們所有利益的首位”[1]。美國對(duì)“國家安全”這一概念的界定涵蓋了國防和對(duì)外關(guān)系兩個(gè)方面，目的是獲?。篴.超越任何國家、國家集團(tuán)的軍事或國防優(yōu)勢(shì)；b.對(duì)外關(guān)系中的有利地位；c.能成功抵御或內(nèi)或外、或明或暗的敵對(duì)或破壞行動(dòng)的防御態(tài)勢(shì)[5]。當(dāng)前，情報(bào)正日益成為一支作用于美國國家安全的重要支柱性力量。2015年1月，時(shí)任美國國防部負(fù)責(zé)情報(bào)事務(wù)副部長的邁克爾·維克斯(Michael G.Vickers)在大西洋理事會(huì)(Atlantic Council)演講時(shí)指出，“情報(bào)對(duì)于美國國家安全十分重要，也是美國優(yōu)勢(shì)的主要來源，在美國面對(duì)的一系列威脅面前，情報(bào)是發(fā)出預(yù)警的第一道防線”[6]。美國前總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬也曾明確指出，“在這個(gè)不斷變化的世界里，美國的第一道防線就是及時(shí)、準(zhǔn)確的情報(bào)”[7]。

之所以這樣說，是因?yàn)榍閳?bào)與國家安全緊密相關(guān)。情報(bào)既可以輔助決策者制定明智的國家安全政策，以保持對(duì)外關(guān)系上的有利地位；又可以有效地支持國家安全行動(dòng)，在軍事或防務(wù)上占有對(duì)任何外國或國家集團(tuán)的優(yōu)勢(shì)；更可以為有可能出現(xiàn)的突發(fā)性、災(zāi)難性事件提供有效預(yù)警，以成功抵御內(nèi)部或外部、公開或隱蔽的敵對(duì)行動(dòng)。可以說，情報(bào)日益成為一支作用于美國國家安全的重要支柱性力量。為此，美國急需全面統(tǒng)籌情報(bào)力量的發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)，提升整體情報(bào)力量，確保國家安全提出的各項(xiàng)目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。

2.3 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系形成是順應(yīng)情報(bào)發(fā)展趨勢(shì)的客觀要求 面對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展壯大、情報(bào)界一體化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)信息共享以及應(yīng)對(duì)信息革命的沖擊等涉及情報(bào)未來發(fā)展趨勢(shì)的問題，美國情報(bào)界需要站在國家安全和情報(bào)工作全局的層面，展開科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃。

首先，美國情報(bào)界規(guī)模進(jìn)一步發(fā)展壯大需要構(gòu)建情報(bào)戰(zhàn)略體系。美國情報(bào)界自最初成立至今，經(jīng)歷了力量規(guī)模不斷壯大的發(fā)展過程。由最初的少數(shù)幾個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)展到目前的17個(gè)機(jī)構(gòu)(見圖2)，不僅擁有反情報(bào)、人力情報(bào)、圖像情報(bào)、測量與特征情報(bào)、公開來源情報(bào)、信號(hào)情報(bào)以及技術(shù)情報(bào)等多種情報(bào)門類，還形成一套科學(xué)完整的計(jì)劃與指導(dǎo)、搜集、處理與加工、分析與生產(chǎn)、分發(fā)與整合、評(píng)估與反饋的情報(bào)流程。如今，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)組織規(guī)模龐大，且其實(shí)踐活動(dòng)攸關(guān)國家安全，亟須科學(xué)、合理的全局性戰(zhàn)略指導(dǎo)。

圖2 美國情報(bào)界組織結(jié)構(gòu)示意圖

※該圖參照美國情報(bào)專家馬克·洛文塔爾所著《情報(bào)：從秘密到政策》一書中“圖3-1情報(bào)界：組織視角”(洛文塔爾.情報(bào)：從秘密到政策[M].杜效坤，譯.北京：金城出版社，2014：46)和美國國家情報(bào)主任辦公室官方網(wǎng)站(www.dni.gov)有關(guān)情報(bào)界組織機(jī)構(gòu)的介紹繪制而成。

其次，美國情報(bào)界一體化建設(shè)需要構(gòu)建情報(bào)戰(zhàn)略體系。冷戰(zhàn)期間，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是監(jiān)視蘇聯(lián)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅的同時(shí)，又要應(yīng)對(duì)包括恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散以及網(wǎng)絡(luò)攻擊等非傳統(tǒng)安全威脅。“9·11”事件和伊拉克大規(guī)模殺傷性武器問題使美國情報(bào)界意識(shí)到，傳統(tǒng)運(yùn)行模式無法有效應(yīng)對(duì)新安全形勢(shì)提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，美國情報(bào)界提出一體化建設(shè)的新要求，即建成一支整體力量大于部分力量總和的團(tuán)隊(duì)[8]。這就要求情報(bào)界整合能力，以一個(gè)單一的一體化團(tuán)隊(duì)展開行動(dòng)。然而，每個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)都有各自的歷史、任務(wù)、文化和情報(bào)手段，要將17個(gè)不同的情報(bào)機(jī)構(gòu)凝聚成一體絕非易事。因此，美國情報(bào)界需要長期性、全局性的戰(zhàn)略指導(dǎo)，才能使一體化建設(shè)過程更加協(xié)調(diào)與高效。為此，將情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建作為引領(lǐng)國家整體情報(bào)力量發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性宏偉藍(lán)圖，指引情報(bào)界確定情報(bào)工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)，消除可能存在的任務(wù)重疊與沖突，從而推動(dòng)情報(bào)界一體化建設(shè)向前發(fā)展，是極為有益的新嘗試。

再次，實(shí)現(xiàn)信息共享需要構(gòu)建情報(bào)戰(zhàn)略體系。在經(jīng)歷了“9·11”事件的慘痛教訓(xùn)后，信息共享成為美國政府和情報(bào)界需要解決的頭等大事。2004年出臺(tái)的《情報(bào)改革與恐怖主義防止法》，要求國家情報(bào)主任按照國家安全需求，確保情報(bào)界的信息實(shí)現(xiàn)最大程度的可利用性和可獲得性。實(shí)現(xiàn)信息共享不僅要沖破體制的障礙，更要使各機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一的指導(dǎo)下相互協(xié)調(diào)、相互配合。情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建不僅可以為情報(bào)界各機(jī)構(gòu)提供協(xié)調(diào)一致的規(guī)劃和前景，還可以指導(dǎo)各機(jī)構(gòu)有效推進(jìn)信息共享項(xiàng)目和倡議，有助于促進(jìn)形成完全協(xié)調(diào)、整合的信息共享能力，以更好地了解恐怖分子的意圖和計(jì)劃，提前做好應(yīng)對(duì)和預(yù)防工作。

最后，應(yīng)對(duì)信息革命對(duì)美國情報(bào)領(lǐng)域的沖擊需要構(gòu)建情報(bào)戰(zhàn)略體系。尤其是當(dāng)信息革命進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)時(shí)代后，數(shù)據(jù)的處理、傳播以及儲(chǔ)存能力，“幾乎是沒有止境的”[9]。網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在情報(bào)領(lǐng)域的應(yīng)用，在一定程度上提升了情報(bào)獲取和應(yīng)用的效率，為決策者提供了更加優(yōu)化的決策依據(jù)的同時(shí)，也給情報(bào)工作帶來了諸多挑戰(zhàn)。如，通過網(wǎng)絡(luò)可獲取的數(shù)據(jù)量劇增，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的情報(bào)處理與分析方法能夠勝任的范疇，以至于很難對(duì)其加以合理和有效的利用；網(wǎng)絡(luò)空間成為了復(fù)雜的信息戰(zhàn)的新戰(zhàn)場；惡意軟件對(duì)美國政府、軍隊(duì)以及私人信息系統(tǒng)等造成的危害給情報(bào)機(jī)構(gòu)帶來極大挑戰(zhàn)；等等。為應(yīng)對(duì)信息革命所帶來的全新挑戰(zhàn)，美國亟須構(gòu)建情報(bào)戰(zhàn)略體系，在對(duì)情報(bào)工作和情報(bào)力量建設(shè)進(jìn)行集中統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，提升國家整體情報(bào)力量、確保擁有情報(bào)優(yōu)勢(shì)。

3 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的層次與結(jié)構(gòu)

美國情報(bào)戰(zhàn)略體系是在長期的情報(bào)實(shí)踐活動(dòng)中逐漸形成的。尤其是在“9·11”事件和伊拉克大規(guī)模殺傷性武器問題的影響下，美國情報(bào)界提出要建設(shè)一個(gè)真正一體化的情報(bào)界，并通過一體化實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由此更是加速了美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建的步伐。

3.1 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的層次 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的層次包括兩方面內(nèi)容：其一是縱向上的層級(jí)性，其二是橫向上的多領(lǐng)域性。

從縱向?qū)蛹?jí)來看，構(gòu)成美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的各情報(bào)戰(zhàn)略不是平行排列的，而是存在等級(jí)秩序的，大體可劃分為國家、部門、情報(bào)界、機(jī)構(gòu)等多個(gè)層級(jí)。國家級(jí)情報(bào)戰(zhàn)略主要有《國家情報(bào)戰(zhàn)略》《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》《國家信息共享戰(zhàn)略》等；部門級(jí)情報(bào)戰(zhàn)略主要有《國防部信息共享戰(zhàn)略》《國防部網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》《國土安全部信息共享戰(zhàn)略》等；情報(bào)界級(jí)情報(bào)戰(zhàn)略主要有《情報(bào)界愿景》《情報(bào)界信息共享戰(zhàn)略》《情報(bào)界人力資本五年戰(zhàn)略計(jì)劃》等；機(jī)構(gòu)級(jí)情報(bào)戰(zhàn)略主要有《中央情報(bào)局戰(zhàn)略意圖》《國防情報(bào)局戰(zhàn)略》《國家地理空間情報(bào)局戰(zhàn)略》《國家安全局/中央情報(bào)署戰(zhàn)略》《國家安全局信號(hào)情報(bào)戰(zhàn)略》等。美國情報(bào)戰(zhàn)略體系縱向各層級(jí)之間形成了向下指導(dǎo)與對(duì)上支撐的關(guān)系，這一關(guān)系決定了各層級(jí)情報(bào)戰(zhàn)略之間內(nèi)在的聯(lián)系方式，即由上一層級(jí)戰(zhàn)略的目標(biāo)分解出下一層級(jí)戰(zhàn)略的任務(wù)；下一層級(jí)戰(zhàn)略支持上一層級(jí)戰(zhàn)略確立的目標(biāo)。

從橫向領(lǐng)域來看，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系可劃分為若干相互聯(lián)系又相互獨(dú)立的平行部分，如反情報(bào)、信息共享、網(wǎng)絡(luò)空間以及情報(bào)人力資本等。反情報(bào)領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略主要有《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》《聯(lián)邦調(diào)查局反情報(bào)國家戰(zhàn)略》等；信息共享領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略主要有《國家信息共享戰(zhàn)略》《國防部信息共享戰(zhàn)略》《國土安全部信息共享戰(zhàn)略》《情報(bào)界信息共享戰(zhàn)略》《聯(lián)邦調(diào)查局國家信息共享戰(zhàn)略》等；網(wǎng)絡(luò)空間情報(bào)戰(zhàn)略主要有《國防部網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》《空軍網(wǎng)絡(luò)空軍藍(lán)圖》等；人力資本領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略主要有《情報(bào)界人力資本五年戰(zhàn)略計(jì)劃》《國家情報(bào)主任辦公室人力資本戰(zhàn)略計(jì)劃》《中央情報(bào)局多元化與包容性戰(zhàn)略》《國家地理空間情報(bào)局多元化與包容性戰(zhàn)略計(jì)劃》等。各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略規(guī)定了每一特定領(lǐng)域的目標(biāo)，整合該領(lǐng)域的行動(dòng)，即“在每一個(gè)主要領(lǐng)域中，活動(dòng)的每一個(gè)分支應(yīng)有自己獨(dú)特的戰(zhàn)略類別”[10]，并且與其他領(lǐng)域的情報(bào)戰(zhàn)略相互配合，從不同側(cè)面共同支撐起美國情報(bào)戰(zhàn)略體系。

3.2 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的結(jié)構(gòu) 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的結(jié)構(gòu)，是指構(gòu)成該體系的各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略之間相對(duì)穩(wěn)定的聯(lián)系方式及組織秩序的內(nèi)在表現(xiàn)形式。就像法國軍事理論家安德烈·博福爾所說，戰(zhàn)略就好像是由不同方面和層級(jí)所構(gòu)成的金字塔，即“我們面對(duì)的是各種互有差異又互相依賴的戰(zhàn)略形式組成的金字塔。必須明確規(guī)定它們的含義，才能使它們結(jié)合成為一系列協(xié)調(diào)的行動(dòng)，指向同一個(gè)總目標(biāo)……在金字塔的頂端并在政府(最高政治權(quán)威)直接控制下的是總體戰(zhàn)略”[11]。從美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建的實(shí)踐來看，由美國總統(tǒng)批準(zhǔn)的國家安全戰(zhàn)略位于國家安全戰(zhàn)略體系的最頂端，決定政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事以及情報(bào)等各領(lǐng)域的目標(biāo)；國家情報(bào)戰(zhàn)略則在國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)下，位于情報(bào)戰(zhàn)略體系的最頂端，決定各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略的目標(biāo)，并整合情報(bào)領(lǐng)域的行動(dòng)。

因此，厘清美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的結(jié)構(gòu)，既要明確該體系的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，也要明確該體系在更高層級(jí)的國家安全戰(zhàn)略體系中所處的位置。一方面，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系是由各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略相互聯(lián)系而構(gòu)成的有機(jī)整體，因此各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略之間的聯(lián)系就成為情報(bào)戰(zhàn)略體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，反映該體系的內(nèi)部關(guān)系。另一方面，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系又與國防戰(zhàn)略體系等，共同構(gòu)成國家安全戰(zhàn)略體系，因此情報(bào)戰(zhàn)略體系與國防戰(zhàn)略體系之間的聯(lián)系，即成為國家安全戰(zhàn)略體系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，反映的是情報(bào)戰(zhàn)略體系的外部關(guān)系(見圖3)。

圖3 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系結(jié)構(gòu)示意圖

4 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系的主要成效

美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建在輔助決策者制定國家安全政策、支持國家安全行動(dòng)、推動(dòng)情報(bào)工作和情報(bào)力量建設(shè)發(fā)展等方面，已初見成效。

4.1 輔助決策者制定國家安全政策 美國情報(bào)專家馬克·洛文塔爾認(rèn)為，“決策者與情報(bào)界之間應(yīng)是共棲共生的關(guān)系：決策者依賴情報(bào)界給出建議，這是情報(bào)界存在的主要基本前提”[10]。鑒于情報(bào)對(duì)決策者制定國家政策所具有的重要意義，歷版《國家情報(bào)戰(zhàn)略》均對(duì)此提出了明確的任務(wù)和目標(biāo)。2005年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要預(yù)測具有戰(zhàn)略性意義的發(fā)展趨勢(shì)，幫助決策者認(rèn)清機(jī)遇及弱點(diǎn)[12]。2009年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》將輔助制定明智的國家安全政策作為情報(bào)界首要的戰(zhàn)略目的[8]。2014年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出要更好地滿足用戶需求，使其在事關(guān)國家安全的事務(wù)上做出明智決策[13]。在《國家情報(bào)戰(zhàn)略》指導(dǎo)下，其他層級(jí)和領(lǐng)域的情報(bào)戰(zhàn)略也對(duì)此提出了相應(yīng)的任務(wù)和目標(biāo)。如，2007年《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》提出，必須對(duì)反情報(bào)活動(dòng)加以規(guī)劃和整合，為國家安全決策者提供優(yōu)質(zhì)情報(bào)[14]；2008年《情報(bào)界愿景2015》提出，情報(bào)界的使命就是創(chuàng)造決策優(yōu)勢(shì)[15]；等等。

在上述戰(zhàn)略指導(dǎo)下，為更好地輔助決策者制定國家安全政策美國情報(bào)界采取相應(yīng)的措施。如，調(diào)整《總統(tǒng)每日簡報(bào)》的制定機(jī)制，即轉(zhuǎn)變以往《總統(tǒng)每日簡報(bào)》幾乎不采納除中央情報(bào)局外其他情報(bào)機(jī)構(gòu)分析成果的做法，推動(dòng)整個(gè)情報(bào)界的分析人員參與制定《總統(tǒng)每日簡報(bào)》。同時(shí)，在國家情報(bào)戰(zhàn)略有關(guān)“提供戰(zhàn)略情報(bào)和預(yù)警”任務(wù)目標(biāo)的指引下，情報(bào)界力求在提供長期戰(zhàn)略預(yù)警方面發(fā)揮重要作用。目前，在及時(shí)的可行動(dòng)情報(bào)支持下，美國決策者與政府人員能夠運(yùn)用所有國家力量工具，針對(duì)朝鮮和伊朗等問題有效地開展外交工作[16]。在紀(jì)念國家情報(bào)主任辦公室成立十周年的講話中，時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬稱贊情報(bào)界提供的情報(bào)對(duì)其做出明智的決策具有重要意義，即“情報(bào)界提供的情報(bào)客觀、直接，既沒有夸大威脅，也沒有低估我們所面臨的重大挑戰(zhàn)，這對(duì)美國人民的安全來說是至關(guān)重要的”[17]。

4.2 支持國家安全行動(dòng) 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建在一定程度上，對(duì)反恐行動(dòng)以及聯(lián)合作戰(zhàn)行動(dòng)中的情報(bào)支援起到了積極的促進(jìn)作用。

4.2.1 反恐行動(dòng)中的情報(bào)支援 美國本土近年來沒有再遭受到大規(guī)模的恐怖襲擊，這在一定程度上可以歸因于情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建在反恐方面取得了積極成效。歷版《國家情報(bào)戰(zhàn)略》均將反恐作為任務(wù)目標(biāo)之一。2005年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要解除恐怖分子的行動(dòng)能力[12]。2009年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要打擊暴力極端主義，即洞察、監(jiān)視并摧毀企圖嚴(yán)重危害美國及其人民、利益與盟友的暴力極端組織[8]。2014年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要識(shí)別、洞察、監(jiān)視并瓦解從事有可能危及美國及其人民、利益與盟友的恐怖主義相關(guān)活動(dòng)的國家和非國家行為體[13]。為支持《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出的有關(guān)反恐的任務(wù)目標(biāo)，國家反恐中心于2008年出臺(tái)并于2012年修訂的《國家反恐中心戰(zhàn)略意圖》又提出，要通過分析威脅、共享信息以及整合國家力量等方式，打擊國內(nèi)外的恐怖主義[18]。2010年《國家安全局/中央安全署戰(zhàn)略》則提出，要發(fā)現(xiàn)暴力極端分子及其藏身地、計(jì)劃、組織及行動(dòng)，并協(xié)助打擊暴力極端分子[19]。

在上述一系列有關(guān)反恐的情報(bào)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，美國情報(bào)界加強(qiáng)并整合能力，改進(jìn)工作方式，實(shí)施信息共享，在反恐行動(dòng)上取得了一系列成功。其中，最突出的莫過于2011年5月2日成功擊斃基地組織頭目奧薩馬·本·拉登的行動(dòng)。美國前國家情報(bào)主任詹姆斯·克拉珀(James Clapper)對(duì)此曾表示，“在我近50年的情報(bào)生涯里，從未見過情報(bào)界像在擊斃本·拉登行動(dòng)中這樣，表現(xiàn)出整合、協(xié)作和專業(yè)的一面”，而在此過程中，“中央情報(bào)局、國家地理空間情報(bào)局和國家安全局勤勉、細(xì)致的工作是功不可沒的”[20]。

4.2.2 聯(lián)合作戰(zhàn)行動(dòng)中的情報(bào)支援 若要成功遂行聯(lián)合作戰(zhàn)行動(dòng)，及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握可行動(dòng)情報(bào)是極為重要的。對(duì)此，2005年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要在有必要進(jìn)行干涉時(shí)，支持外交和軍事活動(dòng)[12]。2009年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》明確提出，要支持高效的國家安全行動(dòng)[8]。2014年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要提供及時(shí)的情報(bào)支援以實(shí)現(xiàn)作戰(zhàn)及國家安全目標(biāo)[13]。2007年《國家地理空間情報(bào)系統(tǒng)戰(zhàn)略意圖》提出，要推動(dòng)地理空間情報(bào)任務(wù)圓滿完成，即協(xié)助打贏戰(zhàn)斗，為此要持續(xù)進(jìn)行調(diào)整，提供特定的時(shí)敏性地理空間情報(bào)，以便打贏長期戰(zhàn)爭，并且還要保證無論何時(shí)何地，只要需要就能獲取地理空間情報(bào)[21]。2008年《國防情報(bào)戰(zhàn)略》提出，無論何時(shí)、何地、在何種條件和情況下，都要為作戰(zhàn)人員和國家提供最好的情報(bào)、反情報(bào)及安全保障[22]。2011年出臺(tái)的《國防情報(bào)局戰(zhàn)略(2012—2017)》提出，要提供全源國防情報(bào)以防止戰(zhàn)略突襲，并且為作戰(zhàn)人員、國防規(guī)劃者與決策者提供決策優(yōu)勢(shì)[23]。2013年出臺(tái)的《空軍情報(bào)、監(jiān)視與偵察2023：提供決策優(yōu)勢(shì)》提出，要提供并運(yùn)用一體化的、跨領(lǐng)域的情報(bào)、監(jiān)視與偵察能力，以確保決策優(yōu)勢(shì)[24]。

在上述相關(guān)情報(bào)戰(zhàn)略的指引下，情報(bào)界各機(jī)構(gòu)在當(dāng)前動(dòng)態(tài)且復(fù)雜的作戰(zhàn)空間中，可以同時(shí)獲取并分析多個(gè)來源和多種門類的數(shù)據(jù)。這些整合在一起的情報(bào)門類至少包括信號(hào)情報(bào)、人力情報(bào)、地理空間情報(bào)、測量與特征情報(bào)以及公開來源情報(bào)，以便向作戰(zhàn)人員提供可行動(dòng)情報(bào)。美國前國家情報(bào)主任詹姆斯·克拉珀對(duì)此表示，“我們的愿景是將信號(hào)情報(bào)和地理空間情報(bào)集中在同一時(shí)域，使其更加整合、更加靈活。這將使我們能夠時(shí)時(shí)追蹤某個(gè)區(qū)域的活動(dòng)，更好地預(yù)測事件，并且將行動(dòng)即將發(fā)生的實(shí)際地點(diǎn)迅速通知分析人員，而不是試圖預(yù)測其可能發(fā)生的地點(diǎn)”[25]。

4.3 有力推動(dòng)情報(bào)工作發(fā)展和情報(bào)力量建設(shè) 美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建在推動(dòng)情報(bào)界統(tǒng)籌管理和一體化建設(shè)、促進(jìn)機(jī)構(gòu)整合、提升信息共享水平以及加速情報(bào)人才隊(duì)伍建設(shè)等情報(bào)自身發(fā)展問題上，起到了積極的促進(jìn)作用。

首先，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建提升了情報(bào)力量統(tǒng)籌管理和一體化建設(shè)水平。情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建體現(xiàn)的是管理層的意志，如《國家情報(bào)戰(zhàn)略》是國家情報(bào)主任代表總統(tǒng)和國家安全委員會(huì)管理情報(bào)界的主要工具，即國家情報(bào)主任可以通過執(zhí)行《國家情報(bào)戰(zhàn)略》制定情報(bào)工作目標(biāo)，管理情報(bào)資源；領(lǐng)導(dǎo)全局性事務(wù)，在需要進(jìn)行跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的問題上行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；從“聯(lián)合的”視角出發(fā)，整合各機(jī)構(gòu)的情報(bào)能力[8]。相應(yīng)的，情報(bào)界各機(jī)構(gòu)也都依照《國家情報(bào)戰(zhàn)略》以及各自的任務(wù)與職能，制定相關(guān)的情報(bào)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌指導(dǎo)各層級(jí)、各領(lǐng)域的情報(bào)力量發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)，并以此來支持《國家情報(bào)戰(zhàn)略》設(shè)定的目標(biāo)。由此可見，國家情報(bào)主任及其他情報(bào)界各級(jí)管理者，在執(zhí)行各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略的過程中，可以更好地對(duì)所管轄的情報(bào)力量進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升管理水平與管理效能，增強(qiáng)情報(bào)工作效率，進(jìn)而推動(dòng)情報(bào)界一體化建設(shè)。

其次，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建促進(jìn)了情報(bào)界機(jī)構(gòu)優(yōu)化整合。為使情報(bào)界各機(jī)構(gòu)更加統(tǒng)一、協(xié)調(diào)且高效，更好地滿足國家安全需求，2005年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要實(shí)現(xiàn)情報(bào)一體化，避免對(duì)國家安全威脅的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)空白[12]；2009年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》再次強(qiáng)調(diào)，情報(bào)界必須一體化，建成一支整體力量大于部分力量之和的團(tuán)隊(duì)[8]。在上述戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，國家情報(bào)主任辦公室于2010年10月正式設(shè)置了負(fù)責(zé)情報(bào)一體化的國家情報(bào)副主任(Deputy DNI for Intelligence Integration，DDNI/Ⅱ)一職，領(lǐng)導(dǎo)國家情報(bào)主任辦公室的核心任務(wù)。2014年12月，時(shí)任美國國家情報(bào)主任詹姆斯·克拉珀宣布成立國家反情報(bào)與安全中心(National Counterintelligence and Security Center，NCSC)，“將反情報(bào)與安全作為相互依存、相互支撐的領(lǐng)域開展工作”[26]。2016年1月，美國情報(bào)界又專門設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)一體化中心(Cyber Threat Intelligence Integration Center，CTIIC)，“領(lǐng)導(dǎo)一體化的情報(bào)界分析，推動(dòng)跨機(jī)構(gòu)合作，集中整個(gè)政府力量應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)威脅”[27]。美國情報(bào)界在相關(guān)情報(bào)戰(zhàn)略指導(dǎo)下進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，有助于實(shí)現(xiàn)任務(wù)與資源統(tǒng)籌管理，消除冗余，優(yōu)化情報(bào)力量建設(shè)，并有助于推動(dòng)各機(jī)構(gòu)開展協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的行動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)情報(bào)界核心職能一體化。

再次，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建進(jìn)一步加強(qiáng)了信息共享建設(shè)。2005年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要消除存在于情報(bào)界的信息共享障礙，制定反映所有數(shù)據(jù)“需要共享”(而非“需要知道”)的政策，取消各機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)信息的“所有權(quán)”[12]。2009年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》明確將“推動(dòng)信息整合與共享”列為業(yè)界目標(biāo)之一，提出要加強(qiáng)信息整合與共享，從根本上改善信息技術(shù)的運(yùn)用，包括信息管理、整合與共享措施[8]；2014年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》將“信息共享與防護(hù)”作為業(yè)界目標(biāo)之一，指出要加強(qiáng)、整合及合理利用情報(bào)界能力，以促進(jìn)協(xié)作并改善發(fā)現(xiàn)、獲取、檢索、存儲(chǔ)及防護(hù)信息的機(jī)制13。此外，針對(duì)信息共享，在國家層面專門出臺(tái)了《國家信息共享戰(zhàn)略》，在部門層面分別出臺(tái)了《國防部信息共享戰(zhàn)略》《國土安全部信息共享戰(zhàn)略》，在情報(bào)界層面出臺(tái)了《情報(bào)信息共享戰(zhàn)略》，在機(jī)構(gòu)層面則出臺(tái)了《聯(lián)邦調(diào)查局信息共享戰(zhàn)略》等。在上述有關(guān)信息共享戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，情報(bào)界各機(jī)構(gòu)互為合作伙伴，通過建立統(tǒng)一的共享環(huán)境增強(qiáng)任務(wù)能力，并協(xié)同行動(dòng)。如，美國情報(bào)界建立了“一體化搜集與分析需求系統(tǒng)”(Integrated Collection and Analysis Requirement System，ICARS)，推行了“國家情報(bào)圖書館”“情報(bào)百科”“分析空間”等項(xiàng)目，打破了情報(bào)界各機(jī)構(gòu)之間的壁壘，使各情報(bào)分析單元形成了網(wǎng)絡(luò)一體化的分析環(huán)境。美國前總統(tǒng)奧巴馬在紀(jì)念國家情報(bào)主任辦公室成立十周年的講話中就指出，“我們共享新技術(shù)、新衛(wèi)星，而跨平臺(tái)工作意味著我們能做得更好，更好地搜集信息，也更好地分發(fā)信息”[17]。

最后，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建促使情報(bào)人才隊(duì)伍建設(shè)取得了長足進(jìn)展。在構(gòu)建靈活的情報(bào)業(yè)界的過程中，人是最核心的要素。因此，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建突出對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)的重視程度。2005年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》就提出，情報(bào)界要吸引人才、聘用人才、凝聚人才，打造一支創(chuàng)新型、結(jié)果導(dǎo)向型人才隊(duì)伍[12]。2009年美國《國家情報(bào)戰(zhàn)略》再次強(qiáng)調(diào)，要吸引、培養(yǎng)并保留一支多元化、結(jié)果導(dǎo)向型、表現(xiàn)優(yōu)異的情報(bào)人才隊(duì)伍，使其為應(yīng)對(duì)國家安全挑戰(zhàn)提供專業(yè)技能與杰出的領(lǐng)導(dǎo)才能[9]。2014年《國家情報(bào)戰(zhàn)略》提出，要建設(shè)一支更加靈活、多元、包容且專業(yè)的隊(duì)伍[13]。此外，在《國家情報(bào)戰(zhàn)略》指導(dǎo)下，2006年《情報(bào)界人力資本五年戰(zhàn)略計(jì)劃》明確提出了組建一支一體化國家情報(bào)人才隊(duì)伍的愿景[28]。2014年國家情報(bào)主任辦公室出臺(tái)《2020年美國情報(bào)界人力資本展望》(The U.S.Intelligence Community's Human Capital Vision 2020)，提出要打造一支高效的人才隊(duì)伍[29]。

上述有關(guān)情報(bào)人才隊(duì)伍建設(shè)的戰(zhàn)略，為制定專門的人力資本規(guī)劃構(gòu)建了宏觀框架，同時(shí)也確立了情報(bào)界人力資本發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。一是，打造一支多元化的情報(bào)人才隊(duì)伍。為此，時(shí)任國家情報(bào)主任約翰·內(nèi)格羅蓬特，于2006年成立就業(yè)機(jī)會(huì)均等與多元化辦公室(Office of IC EEO and Diversity)，并制定《情報(bào)界就業(yè)機(jī)會(huì)均等與多元化行動(dòng)計(jì)劃》(IC EEO and Diversity Action Plan)，以便更好地對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)均等與多元化職能進(jìn)行整合。二是，制定配套的情報(bào)人員專業(yè)性培訓(xùn)戰(zhàn)略或規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)情報(bào)人員的專業(yè)培養(yǎng)。例如，美國陸軍部于2008年頒布了《軍隊(duì)文職情報(bào)人員專用職業(yè)項(xiàng)目》(Military Intelligence Civilian Excepted Career Program，MICECP)，提出政府及非政府訓(xùn)練機(jī)構(gòu)均可對(duì)擔(dān)負(fù)情報(bào)任務(wù)的人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)人員還將得到陸軍的資助[30]。三是，下大力氣營造能夠吸引并保留人才的業(yè)界風(fēng)氣。如，建立按業(yè)績支付酬勞的標(biāo)準(zhǔn)，以個(gè)人貢獻(xiàn)的大小確定相應(yīng)的酬勞；提供一個(gè)沒有歧視、騷擾和擔(dān)心遭到報(bào)復(fù)的工作場所，所有人都有尊嚴(yán)，獲得尊重，享有平等機(jī)會(huì)，可以充分發(fā)揮自身潛力等[31]。2014財(cái)年，情報(bào)界成為“聯(lián)邦政府最佳工作地點(diǎn)”之一，并且在聯(lián)邦政府所有19家大型機(jī)構(gòu)中位列第四[32]；2015年，情報(bào)界的排名由第四位躍升至第二位，并且在國家安全領(lǐng)域機(jī)構(gòu)中排名第一[33]。

綜上所述，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建在一定程度上對(duì)情報(bào)力量的發(fā)展、運(yùn)用和協(xié)調(diào)進(jìn)行集中統(tǒng)籌，起到了積極的作用。尤其是自“9·11”事件之后，美國的情報(bào)工作和情報(bào)力量建設(shè)，不僅繼續(xù)保持著世界范圍內(nèi)專業(yè)水平最高、能力最強(qiáng)、技術(shù)最尖端的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而且在情報(bào)界一體化、信息共享、反情報(bào)、人才隊(duì)伍等重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)也取得了新的突破，而美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建正是取得上述成就不可忽視的重要原因之一。但同時(shí)，由于美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建起步較晚，目前仍處于優(yōu)化調(diào)整階段，因此該體系本身并非盡善盡美，尚有許多亟待改進(jìn)的方面，如各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略發(fā)展不平衡，有些內(nèi)容過于籠統(tǒng)、模糊以至于缺乏可行性或可操作性等。盡管如此，美國情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建在理論和實(shí)踐上所積累的經(jīng)驗(yàn)，仍值得我國借鑒和參考，以便探索符合我國國情的情報(bào)戰(zhàn)略體系構(gòu)建。