資源、權(quán)力與政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：權(quán)力視角下的理論闡釋

一、引言：后工業(yè)社會(huì)政策悖論與政策網(wǎng)絡(luò)研究的興起

與工業(yè)社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定的社會(huì)形態(tài)特征相對(duì)應(yīng)[1]，工業(yè)社會(huì)的政策問(wèn)題和政策過(guò)程也體現(xiàn)出相對(duì)簡(jiǎn)單、確定的特質(zhì)。政策問(wèn)題研究主要集中在政府治理范疇之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)單一治理主體通過(guò)政策資源動(dòng)員實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給和政策問(wèn)題的有效解決[2]。因此，政策制定和實(shí)施在一定程度上可以視為作為治理主體的政府通過(guò)工具理性和形式合理性的手段實(shí)現(xiàn)確定政策目標(biāo)的封閉過(guò)程，而不涉及廣泛的公眾參與和多元價(jià)值與利益之間的沖突。作為工具理性和形式合理性的典型表現(xiàn)形式，科層結(jié)構(gòu)及其行為機(jī)制則適應(yīng)了政策過(guò)程分析的基本要求，為政策制定和政策實(shí)施的分析提供了有效的解釋框架。

在工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，社會(huì)存在形態(tài)逐漸呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定的新特征。與之對(duì)應(yīng)，公共政策復(fù)雜性和不確定性程度也迅速提高。一方面，隨著國(guó)家的去中心化和碎片化，整體意義上的國(guó)家目標(biāo)逐漸讓位于部門利益和集團(tuán)利益，政策問(wèn)題突破傳統(tǒng)政府治理的范疇，公共政策制定和實(shí)施的范圍及時(shí)空邊界得到擴(kuò)展。這不僅表現(xiàn)為政策問(wèn)題和與之相應(yīng)的公共政策數(shù)量的增多，而且表現(xiàn)為公共政策涉及時(shí)間期限的延長(zhǎng)和空間范圍的拓展；此外，社會(huì)分化在導(dǎo)致政治系統(tǒng)功能分化和專業(yè)性要求提高的同時(shí)，也導(dǎo)致政策資源在不同部門之間的分散，政策制定和實(shí)施需要對(duì)多部門資源進(jìn)行動(dòng)員和協(xié)調(diào)[3]。另一方面，政策問(wèn)題復(fù)雜性程度的提高不僅表現(xiàn)在政策相關(guān)的復(fù)雜專業(yè)知識(shí)，同時(shí)也表現(xiàn)在政策主體價(jià)值內(nèi)涵的多元性，以及政策問(wèn)題的規(guī)范性主張和多元利益訴求之間的沖突性[2]87。政策問(wèn)題的復(fù)雜性和政策資源的分散性進(jìn)而導(dǎo)致了“吊詭問(wèn)題”（Wicked Problems）的出現(xiàn)[4]。政策問(wèn)題不再具有明確的解決方式，傳統(tǒng)政府治理模式和單一治理主體也無(wú)法再實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題的有效解決和公共產(chǎn)品的有效供給。政策問(wèn)題的復(fù)雜性和政策資源的分散性要求多元治理主體的協(xié)同作用和對(duì)政策問(wèn)題的系統(tǒng)回應(yīng)[5]，即在政策制定和實(shí)施過(guò)程中跨部門多元行動(dòng)者的共同協(xié)作和廣泛參與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)分散政策資源的有效動(dòng)員和沖突政策利益的有效協(xié)調(diào)。

政策問(wèn)題的復(fù)雜性和“吊詭問(wèn)題”的出現(xiàn)，使得科層結(jié)構(gòu)及其行為機(jī)制在社會(huì)治理中所扮演的核心角色受到質(zhì)疑，“網(wǎng)絡(luò)治理”則逐漸成為社會(huì)治理的重要實(shí)踐和治理研究新的范式。與科層結(jié)構(gòu)相比，網(wǎng)絡(luò)治理提供了更具開(kāi)放性、包容性和信息知識(shí)豐富性，并超越科層體系固定結(jié)構(gòu)模式和行為機(jī)制的新型治理結(jié)構(gòu)[6]，通過(guò)多元治理主體政策資源的廣泛動(dòng)員來(lái)實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題的有效解決。隨著“網(wǎng)絡(luò)治理”成為社會(huì)治理研究的主流范式，“網(wǎng)絡(luò)治理”思想逐漸被西方政策研究者運(yùn)用到政策分析之中，并通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)分析框架和理論體系的建立對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行了分析和解釋。政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者認(rèn)為，作為持久互信和資源依賴的關(guān)系模式，政策網(wǎng)絡(luò)不僅減少了政策行動(dòng)者重復(fù)信息收集和合作關(guān)系建立的成本[7]，而且促進(jìn)了政策創(chuàng)新的擴(kuò)散、社會(huì)資本的積累和文化變革的傳播[8]，并通過(guò)多元行動(dòng)者的納入和政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，最終促使了“無(wú)政府治理”的出現(xiàn)和“空心國(guó)家”的產(chǎn)生，政策網(wǎng)絡(luò)已成為社會(huì)治理的核心機(jī)制[9]。

盡管政策網(wǎng)絡(luò)研究取得了顯著進(jìn)步和豐富成果，但政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的專門研究卻相對(duì)不足。既有研究多借用倡議聯(lián)盟框架（ACF）或資源依賴?yán)碚摚≧DT），通過(guò)政策信仰或資源依賴對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行解釋，將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作政策行動(dòng)者互動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的模式化框架實(shí)體。盡管ACF框架和RDT理論為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理解提供了特定的理論視角，但上述兩種理論框架將多層次和多維度的復(fù)雜政策現(xiàn)實(shí)抽象化為單一分析維度，不可避免地造成了多面性的缺失和政策文本與政策語(yǔ)境的割裂[10]。將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作外在于行動(dòng)主體及其行動(dòng)的框架實(shí)體并未超越結(jié)構(gòu)主義的研究視角，割裂了政策行動(dòng)、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策過(guò)程與結(jié)果之間的聯(lián)系，進(jìn)而限制了理論本身的解釋效力。上述兩種理論解釋也并沒(méi)有對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在合作關(guān)系建立中的作用，以及政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策結(jié)果之間的關(guān)系等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行有效回應(yīng)。正是基于上述認(rèn)識(shí)，本文試圖超越結(jié)構(gòu)主義的分析范式，在對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)概念理解、研究路徑、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理論解釋簡(jiǎn)要介紹的基礎(chǔ)上，通過(guò)引入行動(dòng)主義方法論視角和“權(quán)力”理論深層邏輯對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋框架進(jìn)行完善，以期對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)生成、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策結(jié)果之間的互動(dòng)關(guān)系，以及政策的發(fā)展和變遷進(jìn)行更好地理解和解釋。

二、政策網(wǎng)絡(luò)的理解及其研究路徑

（一）政策網(wǎng)絡(luò)的概念理解

盡管政策網(wǎng)絡(luò)已成為政策研究的主要范式之一，但對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)概念內(nèi)涵和外延的理解并沒(méi)有形成一致的觀點(diǎn)。一般而言，網(wǎng)絡(luò)被視為不同節(jié)點(diǎn)（nodes）之間關(guān)系聯(lián)結(jié)（links）的結(jié)構(gòu)形態(tài)，通常使用諸如圖論分析法和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者位置進(jìn)行描述[11]。將網(wǎng)絡(luò)概念的一般理解運(yùn)用到政策分析中，政策網(wǎng)絡(luò)則可以界定為，具有非層級(jí)結(jié)構(gòu)和相互依賴特質(zhì)、聯(lián)結(jié)特定政策領(lǐng)域中具有共同利益的多元公共和私人行動(dòng)者之間相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系模式[12]。簡(jiǎn)言之，政策網(wǎng)絡(luò)即多元政策行動(dòng)者之間的關(guān)系模式，圍繞特定政策領(lǐng)域中的政策問(wèn)題聯(lián)結(jié)而成。在特定政策領(lǐng)域內(nèi)，公共部門和私人部門政策行動(dòng)者出于解決復(fù)雜政策問(wèn)題的需要，通過(guò)合作關(guān)系的建立對(duì)分散于公私部門中的政策資源進(jìn)行動(dòng)員，并通過(guò)反復(fù)的互動(dòng)博弈對(duì)不同行動(dòng)者之間的價(jià)值和利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題的有效解決和共同利益的實(shí)現(xiàn)。在此過(guò)程中，多元政策行動(dòng)者之間形成的非層級(jí)相互依賴關(guān)系的穩(wěn)定模式即政策網(wǎng)絡(luò)，而政策網(wǎng)絡(luò)所有節(jié)點(diǎn)及其聯(lián)結(jié)關(guān)系，即特定政策領(lǐng)域中試圖影響政策過(guò)程的政策主體及其之間的關(guān)系模式，則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)的邊界。

政策網(wǎng)絡(luò)的理解涉及“政策次系統(tǒng)”的概念范疇。依據(jù)保羅·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和漢克·詹金斯—史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）的界定，政策次系統(tǒng)即一定地域范圍內(nèi)的特定政策領(lǐng)域，通常包括不同專業(yè)、政策層級(jí)和組織機(jī)構(gòu)的政策行動(dòng)者[13]。政策次系統(tǒng)在一定程度上確定了政策網(wǎng)絡(luò)的邊界和范圍，而政策次系統(tǒng)中多元政策行動(dòng)者之間主導(dǎo)的關(guān)系模式則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)規(guī)定了政策行動(dòng)者之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)和行動(dòng)者在關(guān)系結(jié)構(gòu)中所處的結(jié)構(gòu)位置，一方面影響了政策行動(dòng)者的資源稟賦和決策權(quán)力，另一方面則為行動(dòng)者資源交換和信息交流提供渠道和路徑，進(jìn)而影響到政策過(guò)程和政策結(jié)果。因此，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)的理解需要具體到特定政策問(wèn)題及其政策過(guò)程中，而不應(yīng)該將其視作抽象、普適的理論框架或數(shù)學(xué)模型。需要強(qiáng)調(diào)的是，政策網(wǎng)絡(luò)并非處于制度真空之中，而是處于特定的制度情境之中。一方面，政策網(wǎng)絡(luò)是內(nèi)部驅(qū)動(dòng)因素影響下產(chǎn)生的自組織結(jié)構(gòu)；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)的形成及其作用過(guò)程則受到制度情境的約束和限制。制度情境和政策網(wǎng)絡(luò)分別構(gòu)成了政策制定和執(zhí)行的正式基礎(chǔ)和非正式基礎(chǔ)。因此，要想對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果進(jìn)行解釋，勢(shì)必要對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)、制度情境以及兩者之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行清晰地理解和界定。通過(guò)理論建構(gòu)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成機(jī)制，以及政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成、發(fā)展和變遷進(jìn)行解釋。否則，政策網(wǎng)絡(luò)模型就會(huì)呈現(xiàn)出“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”（adhoc）解釋特性，即僅適用特定政策案例的描述和分析，而無(wú)法對(duì)不同政策情境進(jìn)行理解和解釋[14]。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)研究的兩種路徑

政策研究者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)研究路徑進(jìn)行了劃分。其中，大衛(wèi)·馬奇（David March）和馬丁·史密斯（Martin Smith）將研究路徑劃分為理性選擇、人際互動(dòng)、正式網(wǎng)絡(luò)分析和結(jié)構(gòu)主義四種類型[15]；范世煒則依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)紐帶將其劃分為資源依賴路徑、共同價(jià)值路徑和共同話語(yǔ)路徑三種類別[2]91。不同研究路徑和理論框架均不同程度將政策網(wǎng)絡(luò)視為潛在的解釋變量，試圖對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的具體過(guò)程和機(jī)制進(jìn)行揭示。在政策網(wǎng)絡(luò)的諸種研究路徑中，尤以哈迪（B.Hardy）、威斯頓（G.Wistow）和羅茨（R.A.W.Rhodes）的類型學(xué)劃分最具代表性，即相對(duì)主導(dǎo)的利益協(xié)調(diào)流派（Interest inter-mediation school）和治理流派（Governance school）[16]。其中利益協(xié)調(diào)流派將政策網(wǎng)絡(luò)視為利益集團(tuán)和國(guó)家之間不同關(guān)系形式的總稱，而治理流派則將政策網(wǎng)絡(luò)視為治理的特殊形式，即對(duì)廣泛分散于公私部門中的政策資源進(jìn)行動(dòng)員的機(jī)制[17]。盡管兩種政策網(wǎng)絡(luò)研究路徑并非相互排斥，但兩種流派之間仍然存在顯著區(qū)別，即利益協(xié)調(diào)流派認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是適用于公私部門間所有關(guān)系形式分析的一般性概念；而治理流派則將政策網(wǎng)絡(luò)視為公共部門與私人部門之間特定的互動(dòng)形式，即區(qū)別于層級(jí)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制的非等級(jí)協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

1.政策網(wǎng)絡(luò)研究的利益協(xié)調(diào)流派

利益協(xié)調(diào)流派的政策網(wǎng)絡(luò)研究來(lái)源于多元主義和法團(tuán)主義對(duì)國(guó)家與利益集團(tuán)之間關(guān)系的研究。雖然早期多元主義和法團(tuán)主義理論對(duì)國(guó)家與利益集團(tuán)之間的關(guān)系進(jìn)行了有效的分析，但隨著社會(huì)分化和治理環(huán)境的改變，兩種理論形式均不同程度受到缺乏經(jīng)驗(yàn)相關(guān)性和邏輯一致性的批評(píng)[18]。盡管兩種理論體系試圖發(fā)展出諸如“壓力多元主義”（pressure pluralism）、“國(guó)家法團(tuán)主義”（state corporatism）等新概念對(duì)理論模式進(jìn)行完善，但兩種理論的新發(fā)展卻導(dǎo)致了相似概念描述不同現(xiàn)象，或不同概念指涉相同問(wèn)題的弊端，進(jìn)一步造成了概念混亂和解釋能力的降低。社會(huì)治理問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性使得多元主義和法團(tuán)主義已經(jīng)不再適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的分析，包含國(guó)家和利益集團(tuán)各種關(guān)系形式的政策網(wǎng)絡(luò)則逐漸成為理論分析的主要范式[7]30。

早期利益協(xié)調(diào)流派政策網(wǎng)絡(luò)研究主要集中于政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)劃分研究。格蘭特·喬丹（Grant Jordan）和克魯斯·舒伯特（Klaus Schubert）、范·瓦爾登（Van Waarden）、麥克·阿特金斯（Michael Atkinson）和威廉·科爾曼（William Coleman），以及路德·羅茨（Rod Rhodes）等學(xué)者均依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)類型進(jìn)行了不同劃分。其中尤以羅茨的劃分最具代表性，羅茨基于成員整合程度、成員類型和政策行動(dòng)者之間資源分配等標(biāo)準(zhǔn)，將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專家網(wǎng)絡(luò)、政府間網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)五種類型，五種政策網(wǎng)絡(luò)整合程度依次降低。隨著理論研究的發(fā)展，利益協(xié)調(diào)流派政策網(wǎng)絡(luò)廣泛運(yùn)用于部門政策制定研究之中，通過(guò)將多元政策行動(dòng)者及其之間關(guān)系模式納入到政策分析之中，將政策網(wǎng)絡(luò)視為國(guó)家、利益集團(tuán)和公民社會(huì)等多元行動(dòng)者之間制度性交換關(guān)系模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政策過(guò)程更細(xì)致的解釋。

簡(jiǎn)言之，政策網(wǎng)絡(luò)的利益協(xié)調(diào)流派強(qiáng)調(diào)多元行動(dòng)者及其之間關(guān)系模式對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的影響和作用。政策網(wǎng)絡(luò)即政策行動(dòng)者相互作用的產(chǎn)物，政策行動(dòng)者在互動(dòng)過(guò)程中圍繞特定資源和利益形成資源或利益依賴關(guān)系，并以密度、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和互動(dòng)頻率不同的關(guān)系模式的形式確定下來(lái)，這種相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系模式即政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)。政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，即政策資源和利益依賴關(guān)系，一旦確立，又會(huì)反過(guò)來(lái)對(duì)政策行動(dòng)者的行動(dòng)選擇進(jìn)行協(xié)調(diào)，為政策行動(dòng)者的資源交換和利益交易提供方式和路徑。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在一定程度上為行動(dòng)者行動(dòng)策略選擇的成本和收益計(jì)算提供了參照點(diǎn)，進(jìn)而為政策行動(dòng)者的行為選擇提供了解釋，而政策行動(dòng)者及其互動(dòng)關(guān)系建構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則共同決定了政策過(guò)程和政策結(jié)果。

2.政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派

如果說(shuō)政策網(wǎng)絡(luò)的利益協(xié)調(diào)流派強(qiáng)調(diào)多元行動(dòng)者之間互動(dòng)關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策過(guò)程的影響，那么政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派則更強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)整體聯(lián)結(jié)及其互動(dòng)模式在政策過(guò)程和政策結(jié)果中的角色。簡(jiǎn)言之，政策網(wǎng)絡(luò)研究的分析單位由政策行動(dòng)者及其關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎呔W(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)和聯(lián)結(jié)間的相互關(guān)系及政策網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)模式。政策網(wǎng)絡(luò)研究的利益協(xié)調(diào)流派描述了政策制定的內(nèi)容和導(dǎo)致政策制定的因素，而治理流派則強(qiáng)調(diào)了公共政策得以制定的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，即所謂的“治理”（Governance）。因此，政策網(wǎng)絡(luò)被視為政治系統(tǒng)中特殊形式的治理方式[19]。

政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派認(rèn)為，隨著國(guó)家的去中心化和碎片化，公共政策表現(xiàn)出復(fù)雜和不確定的特質(zhì)。社會(huì)分化不僅導(dǎo)致了政治系統(tǒng)的功能分化、部門分割和政策范圍的擴(kuò)大，同時(shí)也導(dǎo)致了政策權(quán)力、政策資源的部門分散和政策制定專業(yè)性要求的提高。復(fù)雜政策問(wèn)題的出現(xiàn)進(jìn)一步導(dǎo)致了社會(huì)治理負(fù)擔(dān)過(guò)重和“壓力下治理”（governance under pressure）的產(chǎn)生[20]。傳統(tǒng)以政府為單一治理主體，通過(guò)層級(jí)結(jié)構(gòu)及其行為機(jī)制對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行治理的模式已不再適應(yīng)復(fù)雜政策問(wèn)題的治理需求。復(fù)雜政策問(wèn)題的有效治理依賴于公共部門和私人部門多元行動(dòng)者之間合作關(guān)系的建立[21]。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)不同部門政策權(quán)力和政策資源的整合，以及對(duì)政策問(wèn)題相關(guān)專業(yè)知識(shí)的協(xié)調(diào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題的有效解決。因此，政府超越了傳統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)及其行為機(jī)制的治理模式，建立起以政策網(wǎng)絡(luò)為核心的新的治理機(jī)制。作為一種新的治理形式，“政策網(wǎng)絡(luò)可以被理解為相對(duì)穩(wěn)定和正在進(jìn)行中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員和聚集起分散的資源，進(jìn)而建構(gòu)起作為政策問(wèn)題解決方案的集體行動(dòng)”[19]41。

概而言之，治理流派中的政策網(wǎng)絡(luò)概念反映了國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和改變。在政策制定和實(shí)施過(guò)程中，政府、利益集團(tuán)和公民社會(huì)組織之間不再具有明確的界分。公共政策不再是單一治理主體或者權(quán)威中心的產(chǎn)物，而是多元政策行動(dòng)者反復(fù)政策互動(dòng)的結(jié)果。作為新的治理形式和社會(huì)治理的核心機(jī)制，政策網(wǎng)絡(luò)一方面避免了負(fù)外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)治理機(jī)制的失靈，另一方面也避免了科層結(jié)構(gòu)“政治決策失敗者”的產(chǎn)生，通過(guò)多元政策行動(dòng)者的自我協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題的有效解決。

3.不同研究路徑對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理解

盡管利益協(xié)調(diào)流派和治理流派對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生和政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果之間的關(guān)系進(jìn)行了不同的理解，但均強(qiáng)調(diào)了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的作用和影響。具體而言，政策網(wǎng)絡(luò)的利益協(xié)調(diào)流派強(qiáng)調(diào)了政策主體及其之間關(guān)系模式對(duì)政策結(jié)果的影響和作用，即政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)決定了政策主體的行為選擇，進(jìn)而影響政策過(guò)程和政策結(jié)果。與利益協(xié)調(diào)流派相區(qū)別，政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派則強(qiáng)調(diào)了特定政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)框架下的互動(dòng)模式對(duì)政策結(jié)果的決定作用。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在一定程度上構(gòu)成了政策互動(dòng)的結(jié)構(gòu)條件和情境因素，政策結(jié)果本質(zhì)即政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策互動(dòng)共同作用的結(jié)果。相較政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在政策過(guò)程和政策結(jié)果中的重要作用，政策研究者對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行的研究則顯得相對(duì)不足。盡管部分學(xué)者對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了研究，但多是通過(guò)量化分析對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)即意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)這一假設(shè)的檢驗(yàn)，并沒(méi)有建構(gòu)起政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論體系和分析框架，也很難對(duì)政策制定情境、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其與政策過(guò)程和政策結(jié)果之間的關(guān)系進(jìn)行合理地概括和解釋。因此，通過(guò)理論建構(gòu)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成、發(fā)展和變遷進(jìn)行解釋則變得尤為重要。

三、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋

就政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋而言，政策研究者主要將倡議聯(lián)盟框架和資源依賴?yán)碚撘胝呔W(wǎng)絡(luò)理論研究中，通過(guò)政策信仰和資源依賴對(duì)政策行動(dòng)者的行為選擇，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成、維持和變遷，以及政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果之間的關(guān)系進(jìn)行分析。

（一）基于倡議聯(lián)盟框架（ACF）的解釋路徑

ACF框架是解釋政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重要理論模型，其基本觀點(diǎn)即意識(shí)形態(tài)和觀念信仰對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有重要影響。共享的政策信仰系統(tǒng)是政治聯(lián)盟結(jié)成的前提條件，而政治聯(lián)盟的結(jié)成反過(guò)來(lái)又會(huì)利用政治資源將政策信仰轉(zhuǎn)換成具體公共政策[22]。因此，共享的政策信仰系統(tǒng)是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)生成的首要決定因素，政策過(guò)程本質(zhì)上是信仰系統(tǒng)“意義競(jìng)爭(zhēng)”的過(guò)程[23]。具體而言，ACF模型通過(guò)“偏見(jiàn)同化”（biased assimilation）概念對(duì)政策信仰體系與政策產(chǎn)生和變遷之間的關(guān)系進(jìn)行了分析。所謂偏見(jiàn)同化，即政策行動(dòng)者傾向以支持既有政策信仰系統(tǒng)的方式對(duì)政策信息加以解讀。依據(jù)ACF理論，偏見(jiàn)同化是促使政策行動(dòng)者圍繞共享政策信仰結(jié)成倡議聯(lián)盟和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的基本驅(qū)動(dòng)因素。這是因?yàn)?，具有相似政策信仰的行?dòng)者傾向于對(duì)政策信息做出相同的解讀，這些解讀構(gòu)成了政策互動(dòng)和政治決策的原始素材，因而具有相同政策信仰和政策問(wèn)題認(rèn)知的行動(dòng)者更容易建立起信任關(guān)系而結(jié)成倡議聯(lián)盟。在政策互動(dòng)過(guò)程中，政策行動(dòng)者根據(jù)倡議聯(lián)盟的共享政策信仰做出政策行為選擇，或者通過(guò)政策學(xué)習(xí)對(duì)政策信仰系統(tǒng)進(jìn)行改變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的影響。與之相反，具有不同政策信仰的行動(dòng)者往往會(huì)對(duì)政策信息做出不同解釋，這些不同解釋成為不同意識(shí)形態(tài)政策行動(dòng)者之間滋生不信任的根源，進(jìn)而影響到合作關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的建立。因此，ACF理論認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)首要決定因素即共享的政策信仰體系[11]365。

亞當(dāng)·道格拉斯·亨利（Adam Douglas Henry）進(jìn)而依據(jù)與特定政策問(wèn)題相關(guān)程度和受到偏見(jiàn)同化的影響程度對(duì)政策信仰的三個(gè)層次，即深層核心信仰（deep-core beliefs）、政策核心信仰（policy-core beliefs）和次級(jí)信仰（secondary beliefs）進(jìn)行了劃分[24]。其中，深層核心信仰是普遍存在于各種政策領(lǐng)域之中的規(guī)范信仰，具有最強(qiáng)的穩(wěn)定性，但與特定政策問(wèn)題的相關(guān)程度也最低；政策核心信仰是與整個(gè)政策次系統(tǒng)相關(guān)的規(guī)范承諾和因果觀念，政策核心信仰相對(duì)穩(wěn)定，但與特定的政策系統(tǒng)密切相關(guān)，直接影響政策互動(dòng)過(guò)程和政策結(jié)果；次級(jí)信仰與特定地理區(qū)域和政策倡議相關(guān)，且隨著對(duì)政策問(wèn)題的回應(yīng)而經(jīng)常發(fā)生變化。亨利等人認(rèn)為，政策信仰的穩(wěn)定性和與特定政策問(wèn)題的相關(guān)性會(huì)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)造成交互影響。在政策信仰的三個(gè)層次中，相對(duì)穩(wěn)定且與政策問(wèn)題較為相關(guān)的政策核心信仰往往能夠主導(dǎo)政策互動(dòng)和政策討論，進(jìn)而導(dǎo)致偏見(jiàn)同化和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成。

（二）基于資源依賴?yán)碚摚≧DT）的解釋路徑

與政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的ACF解釋框架相區(qū)別，樸賢熙（Park.Hyun Hee）和卡爾·瑞梅耶（Karl Rethemeyer）則將RDT理論引入政策網(wǎng)絡(luò)分析之中，并通過(guò)資源依賴對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行解釋[25]。樸賢熙等人認(rèn)為，政策行動(dòng)者參與政策網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)及由此生成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為政策行動(dòng)者控制資源的期望所驅(qū)動(dòng)，政策行動(dòng)者通過(guò)均衡運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源集聚并獲得相對(duì)于其他行動(dòng)者的優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)和利益訴求。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是政策資源持有者（holder）和資源尋求者（seeker）均衡運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，而政策行動(dòng)者的資源謀求和資源集聚則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成和維持的“黏結(jié)劑”。具體而言，公共政策產(chǎn)生于公共部門和私人部門中行動(dòng)者互動(dòng)生成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政策行動(dòng)者政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策問(wèn)題的有效解決需要尋求政策資源的支持，而單一政策行動(dòng)者并不具備影響政策過(guò)程的所有資源，因此需要通過(guò)與其他行動(dòng)者建立起合作關(guān)系，對(duì)資金、政治支持以及其他影響政治決策的資源進(jìn)行交換和共享。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上即政策行動(dòng)者之間資源交換的關(guān)系，而公共決策則是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)具有不同資源稟賦和影響能力的政策行動(dòng)者之間相互博弈的結(jié)果。

RDT理論為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究提供了概念框架，而政策網(wǎng)絡(luò)中具體資源類型的依賴關(guān)系則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。樸賢熙和瑞梅耶進(jìn)而在RDT理論框架的基礎(chǔ)上對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)資源的兩種類型，即物質(zhì)制度資源（Material-institutional Resources，MIRs）和社會(huì)結(jié)構(gòu)資源（Social Structure Resources，SSRs）進(jìn)行了劃分。前者即經(jīng)濟(jì)、政治、人力、信息和制度資源，以及政策行動(dòng)者賴以支持其政治偏好和政策選擇的條件，后者則是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的關(guān)系模式及政策行動(dòng)者在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置。具體而言，物質(zhì)制度資源內(nèi)嵌于諸如憲法和法律框架等更大范圍的制度結(jié)構(gòu)之中，政策行動(dòng)者的物質(zhì)制度資源稟賦決定了其在政策“均衡運(yùn)行”中的角色，即政策資源持有者或政策資源尋求者，進(jìn)而決定了政策行動(dòng)者建立合作關(guān)系對(duì)象的選取和政策策略行為的選擇。社會(huì)結(jié)構(gòu)資源則起源于政策行動(dòng)者之間穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系模式。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦建立，政策行動(dòng)者之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)即變成政策資源[26]，處于特定政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置中的行動(dòng)者通過(guò)這種關(guān)系聯(lián)結(jié)和結(jié)構(gòu)位置對(duì)其他政策行動(dòng)者進(jìn)行影響。因而，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是政策行動(dòng)者均衡運(yùn)行的產(chǎn)物，而基于不同政策資源類型形成的資源依賴關(guān)系模式則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。一方面，政策行動(dòng)者基于物質(zhì)制度資源形成的依賴關(guān)系，為行動(dòng)者政策互動(dòng)和均衡運(yùn)行提供了初始框架和結(jié)構(gòu)情境，構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的原初形態(tài)；另一方面，原生政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦確定，即賦予特定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置上的政策行動(dòng)者新的資源稟賦和影響能力，行動(dòng)者基于新的結(jié)構(gòu)位置和資源稟賦進(jìn)行的互動(dòng)則構(gòu)成了次生政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。兩種政策資源和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相互作用和強(qiáng)化，共同構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)的整體形態(tài)。

ACF框架和RDT理論分別從政策信仰和資源依賴的視角對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了競(jìng)爭(zhēng)性解釋。但政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成并非單方面受到共享政策信仰或者資源權(quán)力依賴的影響，而是兩種因素相互作用的共同結(jié)果。一方面，是否具有相似意識(shí)形態(tài)影響到政策行動(dòng)者對(duì)特定政策資源重要性的體認(rèn)，即具有相似意識(shí)形態(tài)的政策行動(dòng)者更傾向于圍繞特定政策資源結(jié)成聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)，政策信仰和意識(shí)形態(tài)構(gòu)成了政策行動(dòng)者資源謀求的基礎(chǔ)；另一方面，政策行動(dòng)者在謀求政策資源的過(guò)程中，往往選擇與自己具有相似意識(shí)形態(tài)的資源持有者，通過(guò)增加其他行動(dòng)者進(jìn)行意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的成本來(lái)減少與其他政策謀求者之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力。此外，兩種理論框架在不同政策過(guò)程階段的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成過(guò)程中具有不同的作用和角色。政策信仰和意識(shí)形態(tài)更傾向于在政策議程設(shè)置階段發(fā)揮作用，通過(guò)共享政策信仰將政策行動(dòng)者組織起來(lái)，進(jìn)而結(jié)成松散的“議題網(wǎng)絡(luò)”和原生政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；而政策議程一旦設(shè)立，政策行動(dòng)者即面臨著政策資源整合和政策問(wèn)題解決的問(wèn)題，因而RDT理論在政策制定和政策實(shí)施階段對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更具解釋力。簡(jiǎn)言之，盡管政策信仰和意識(shí)形態(tài)決定了政策行動(dòng)者選擇誰(shuí)去結(jié)成政策網(wǎng)絡(luò)，但資源和權(quán)力依賴則決定了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，兩種因素共同決定了政策網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)的形成。

四、資源、權(quán)力和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

（一）超越結(jié)構(gòu)主義：行動(dòng)主義視角下政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解

從上文分析可知，ADF框架和RDT理論分別從政策信仰和資源依賴的角度對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了解釋，即將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作政策行動(dòng)者互動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的模式化框架實(shí)體。一方面，政策行動(dòng)者基于政策信仰和資源依賴的互動(dòng)模式促進(jìn)了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦生成即成為政策行動(dòng)者政策互動(dòng)的制度條件和結(jié)構(gòu)情境，在為行動(dòng)者提供資源、信息和權(quán)力交換渠道和路徑的同時(shí)，也對(duì)政策行動(dòng)者的行為選擇進(jìn)行規(guī)范和約束。因此，兩種理論解釋模式并未超越結(jié)構(gòu)主義的研究視角，而是將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作外在于政策行動(dòng)主體及其行動(dòng)的框架實(shí)體，行動(dòng)者政策行動(dòng)和由此生成的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)割裂為兩個(gè)不同的領(lǐng)域范疇。結(jié)構(gòu)主義視角下的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解很好地適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)相對(duì)簡(jiǎn)單、確定的政策問(wèn)題分析，進(jìn)而對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策結(jié)果之間的關(guān)系進(jìn)行了有效的解釋。但隨著社會(huì)的分化和流動(dòng)性程度的提高，政策問(wèn)題愈加呈現(xiàn)出復(fù)雜和不確定的特質(zhì)。政策問(wèn)題的復(fù)雜性和政策資源的分散性對(duì)作為“框架實(shí)體”的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解構(gòu)成了挑戰(zhàn)，進(jìn)而需要從新的理論視角對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋進(jìn)行完善和補(bǔ)充。行動(dòng)主義作為一種新的理論模式突破了主體行動(dòng)和關(guān)系結(jié)構(gòu)的界分，并強(qiáng)調(diào)權(quán)力關(guān)系在政策行動(dòng)者行為選擇和關(guān)系模式建立中的作用，進(jìn)而為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋提供了新的分析思路。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力

盡管ACF框架和RDT理論分別強(qiáng)調(diào)了政策信仰和資源依賴對(duì)政策行動(dòng)者政策行為選擇的影響能力，但是對(duì)這種“影響能力”本身卻缺乏相應(yīng)的關(guān)注。具體而言，在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋中，ACF框架和RDT理論分別通過(guò)政策信仰和資源依賴對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了解釋。政策行動(dòng)者基于自身政策信仰和資源稟賦進(jìn)行政策互動(dòng)和策略行為選擇，并試圖通過(guò)上述兩種因素對(duì)其他政策行動(dòng)者政策行為選擇進(jìn)行影響，進(jìn)而在政策互動(dòng)中建立穩(wěn)定的關(guān)系模式并促進(jìn)政策問(wèn)題的有效解決。因此，政策信仰和政策資源一定程度上構(gòu)成了政策行動(dòng)者影響能力的來(lái)源。政策行動(dòng)者通過(guò)對(duì)不同形式政策資源進(jìn)行配置以獲取優(yōu)勢(shì)地位，即通過(guò)政策資源優(yōu)勢(shì)最大化自身對(duì)其他行動(dòng)者的影響而避免對(duì)其他行動(dòng)者產(chǎn)生依賴。這種通過(guò)控制關(guān)鍵資源而獲得的影響能力實(shí)質(zhì)上即權(quán)力。各種政策資源，諸如政治因素、制度合法性、科層制度和政策信息均構(gòu)成了政策過(guò)程的潛在影響因素，只有通過(guò)權(quán)力轉(zhuǎn)化才能夠?qū)φ哌^(guò)程進(jìn)行直接影響[16]143。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上即政策行動(dòng)者之間穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系模式，而政策結(jié)果則是政策行動(dòng)者權(quán)力互動(dòng)的產(chǎn)物，即政策結(jié)果取決于行動(dòng)者政治權(quán)力和影響力，行動(dòng)者權(quán)力在一定程度上扮演了政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果中介變量的角色，政策網(wǎng)絡(luò)通過(guò)行動(dòng)者權(quán)力和影響力實(shí)現(xiàn)對(duì)政策結(jié)果的改變[12]4。

如果把資源控制視作影響政策制定過(guò)程的權(quán)力來(lái)源，那么可以依據(jù)資源類型對(duì)政策權(quán)力進(jìn)行不同的類型學(xué)劃分，不同類別的政策權(quán)力進(jìn)而決定了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在不同層面和維度對(duì)政策系統(tǒng)的整合能力。具體而言，在政策過(guò)程中，政策制定既可以通過(guò)民選官員和高級(jí)管理者對(duì)物質(zhì)制度資源的控制和實(shí)施加以實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)多元政策行動(dòng)者之間基于社會(huì)結(jié)構(gòu)資源進(jìn)行互動(dòng)和博弈來(lái)達(dá)成。因而，物質(zhì)制度資源（MIRs）和社會(huì)結(jié)構(gòu)資源（SSRs）構(gòu)成了政策資源的兩種基本形式。兩者分別作為正式?jīng)Q策規(guī)則和政治制度規(guī)定，以及行動(dòng)者協(xié)商過(guò)程和政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者穩(wěn)定互動(dòng)模式的衍生資源而存在，正式制度和穩(wěn)定的關(guān)系模式分別構(gòu)成了兩種政策資源的基礎(chǔ)和來(lái)源。與兩種基本政策資源類型相對(duì)應(yīng)，政策行動(dòng)者基于物質(zhì)制度資源進(jìn)行的政策制定可以被理解為是對(duì)制度規(guī)則賦予的正式制度權(quán)力的行使（Institutional Power），而處于政策網(wǎng)絡(luò)特定結(jié)構(gòu)位置的行動(dòng)者則通過(guò)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)資源及由此衍生的非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力對(duì)政策制定產(chǎn)生影響。簡(jiǎn)言之，正式制度權(quán)力和非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力構(gòu)成政策權(quán)力的兩種基本形式。具體而言，所謂制度權(quán)力，即政策行動(dòng)者遵循正式?jīng)Q策規(guī)則進(jìn)行決策制定的制度化權(quán)力；而結(jié)構(gòu)權(quán)力則是政策行動(dòng)者依賴與其行動(dòng)者之間直接或間接的政策聯(lián)系，以及在政策網(wǎng)絡(luò)中特定結(jié)構(gòu)位置而具有的影響能力。在具體政策過(guò)程中，政策行動(dòng)者的策略行為選擇和政策互動(dòng)同時(shí)處于制度情境和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)情境之中，因而同時(shí)受到制度權(quán)力和結(jié)構(gòu)權(quán)力的影響和作用。兩種權(quán)力視角并非相互排斥或單獨(dú)發(fā)揮作用，而是處在相互影響和相互作用之中。因而，權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而制度權(quán)力和結(jié)構(gòu)權(quán)力之間的相互作用共同導(dǎo)致了政策結(jié)果。正如卡琳·英格爾德（Karin Ingold）和菲利普·列菲爾德（Philip Leifeld）所言，“在政策網(wǎng)絡(luò)經(jīng)驗(yàn)研究中，兩種權(quán)力模式，即制度角色規(guī)定的正式制度權(quán)力和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)界定的結(jié)構(gòu)權(quán)力，并不能夠進(jìn)行輕易區(qū)分。兩種權(quán)力形式相互補(bǔ)充，共同決定了政策過(guò)程并導(dǎo)致了政策結(jié)果的產(chǎn)生”[12]5。

作為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，權(quán)力互動(dòng)及其產(chǎn)生的權(quán)力關(guān)系共同決定了政策過(guò)程和政策結(jié)果，而政策權(quán)力對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的影響與兩種互動(dòng)因素密切相關(guān)，即通過(guò)正式?jīng)Q策權(quán)威對(duì)政治系統(tǒng)進(jìn)行整合的垂直整合能力，以及通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)中優(yōu)勢(shì)結(jié)構(gòu)位置對(duì)政治系統(tǒng)進(jìn)行整合的水平整合能力。其中，正式制度權(quán)力決定政策行動(dòng)者對(duì)政治系統(tǒng)進(jìn)行垂直整合的能力，主要表現(xiàn)在對(duì)不同層級(jí)政策行動(dòng)者之間政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)和政策資源的整合，以此促進(jìn)公共政策的有效實(shí)施和政策問(wèn)題的有效解決；而非正式的結(jié)構(gòu)權(quán)力則影響到政策行動(dòng)者對(duì)政策系統(tǒng)進(jìn)行水平整合的能力，主要表現(xiàn)在對(duì)同一層級(jí)內(nèi)不同政策行動(dòng)者，以及分散在不同組織部門和政策領(lǐng)域中的政策資源、專業(yè)知識(shí)和政策信息進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)。與正式結(jié)構(gòu)權(quán)力的垂直整合能力相區(qū)別，非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力的水平整合能力和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中行動(dòng)者之間關(guān)聯(lián)程度、同質(zhì)化程度和集中度等因素密切相關(guān)。具體而言，一方面，關(guān)聯(lián)度和同質(zhì)化程度越高，政策行動(dòng)者之間的聯(lián)系越密切，政策資源持有者對(duì)謀求者的結(jié)構(gòu)權(quán)力越大；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)集中程度越高，則處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)核心位置的政策行動(dòng)者所具有的結(jié)構(gòu)權(quán)力越大，對(duì)其他政策行動(dòng)者的影響能力也就越大。正式制度權(quán)力和非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力的垂直整合和水平整合能力的大小決定了政策行動(dòng)者對(duì)政治系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)整合程度的高低，進(jìn)而決定了對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的影響程度和影響范圍的大小。

（三）權(quán)力與政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷

如果將權(quán)力關(guān)系視作政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，那么政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則可以理解為特定政策領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的特殊形態(tài)。一方面，政策行動(dòng)者制度權(quán)力和結(jié)構(gòu)權(quán)力的相互作用建構(gòu)出特定的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力關(guān)系進(jìn)而在反復(fù)互動(dòng)過(guò)程中生成穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系模式并以結(jié)構(gòu)化形式確定下來(lái)。這種結(jié)構(gòu)化的權(quán)力關(guān)系即政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上即政策權(quán)力在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)分配的結(jié)構(gòu)。另一方面，政策權(quán)力在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的特定分配形式，即權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，不僅僅是政策網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)，同時(shí)也是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷的驅(qū)動(dòng)力量。也就是說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦生成，處于政策網(wǎng)絡(luò)特定結(jié)構(gòu)位置的行動(dòng)者即具有不同的資源和權(quán)力稟賦，處于劣勢(shì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置的政策行動(dòng)者往往通過(guò)策略行為選擇，以此來(lái)改善自身在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置進(jìn)而獲得關(guān)鍵政策資源和影響政策決策和結(jié)果的能力。具體而言，政策行動(dòng)者既可以通過(guò)創(chuàng)建或使用網(wǎng)絡(luò)去滿足其需求、利益和目標(biāo)，也可以通過(guò)策略行動(dòng)對(duì)行動(dòng)者之間相互依賴關(guān)系進(jìn)行管理。通過(guò)諸如利益關(guān)系等結(jié)構(gòu)形式的調(diào)整或創(chuàng)建，以及對(duì)政策資源配置和合作關(guān)系建立的時(shí)空條件進(jìn)行選擇，以此影響其他政策行動(dòng)者的策略選擇和不同行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系，進(jìn)而對(duì)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改變。此外，在現(xiàn)實(shí)政治過(guò)程中，作為政策網(wǎng)絡(luò)主要參與主體的行政機(jī)構(gòu)可以直接通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)度、中心度和集中度等特質(zhì)進(jìn)行影響，進(jìn)而促進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改變。

需要強(qiáng)調(diào)的是，治理形式由科層結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變并不意味著資源和權(quán)力在政策行動(dòng)者之間的平均分配，政策網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是多元行動(dòng)者權(quán)力互動(dòng)的結(jié)果，而政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則可以視作政策互動(dòng)過(guò)程中利益和權(quán)力分配結(jié)果的表現(xiàn)形式。同樣，產(chǎn)生于政策互動(dòng)過(guò)程中的規(guī)則也并非客觀公正，而是互動(dòng)過(guò)程中不平等權(quán)力關(guān)系的規(guī)范性表示，在政策互動(dòng)中僅對(duì)部分政策行動(dòng)者有利，而使其他行動(dòng)者處于不利地位。簡(jiǎn)言之，結(jié)構(gòu)和規(guī)則的改變也是行動(dòng)者之間謀求權(quán)力的斗爭(zhēng)。在這一意義上，公共政策的網(wǎng)絡(luò)路徑尤為注重對(duì)權(quán)力的可見(jiàn)形式，即作為政策互動(dòng)外在規(guī)范的結(jié)構(gòu)和規(guī)則的控制[27]。表1為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)路徑的比較分析。

相較于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論建構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中的政策問(wèn)題和政策過(guò)程要復(fù)雜得多。理論解釋有效性和普適性之間的張力決定了并不存在完備的理論框架對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行充分的解釋，而只能通過(guò)理論框架的完善來(lái)提高對(duì)政策現(xiàn)象和問(wèn)題進(jìn)行理論解釋的效度和信度。隨著政策問(wèn)題復(fù)雜性和不確定性程度的提高，結(jié)構(gòu)主義視角下的倡議聯(lián)盟框架和資源依賴?yán)碚撘褵o(wú)法再對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效的解釋。同樣，將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解為資源依賴關(guān)系的模式化框架實(shí)體也不再適應(yīng)復(fù)雜、不確定政策問(wèn)題的解釋要求。行動(dòng)主義則為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋提供了新的視角，即通過(guò)將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)界定為左右資源依賴關(guān)系模式化框架實(shí)體生成和轉(zhuǎn)化的規(guī)則和資源，對(duì)政策行動(dòng)者行為選擇和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的領(lǐng)域界分進(jìn)行了有效的消弭，進(jìn)而對(duì)政策行動(dòng)者和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)性，以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)情境下政策過(guò)程的流動(dòng)性進(jìn)行了有效的解釋。此外，不同于倡議聯(lián)盟框架和資源依賴?yán)碚撏ㄟ^(guò)政策信仰或資源依賴等單一因素對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行解釋，行動(dòng)主義視角的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究則對(duì)不同影響要素的本質(zhì)進(jìn)行了抽象，即各種資源形式只是政策行動(dòng)者獲得對(duì)其他行動(dòng)者影響能力的方式，而通過(guò)控制各種資源形式獲得的影響能力本質(zhì)上即權(quán)力。根據(jù)資源形式的不同，政策權(quán)力又可以劃分為正式制度權(quán)力和非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力，兩種權(quán)力分別決定了政策行動(dòng)者垂直和水平整合能力的高低。因此，權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)即權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)化模式，政策行動(dòng)者之間權(quán)力互動(dòng)和權(quán)力關(guān)系的變遷決定了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、維持和改變。盡管行動(dòng)主義視角和權(quán)力因素的引入為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理解提供新的思路，但正如上文所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，并不存在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的完備理論解釋形式。因此，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋需要更多的研究者關(guān)注、批評(píng)和完善。