對(duì)“人民滿意的服務(wù)型政府”行動(dòng)特征的考察

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府絕對(duì)不是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的簡單推進(jìn)。對(duì)于人民滿意的服務(wù)型政府而言，其行動(dòng)合法性的要求已經(jīng)超越“同意論”邁向“滿意論”?；凇皾M意論”的政府行動(dòng)要求“人民”成為政府行動(dòng)的判斷主體，“人民滿意”成為政府行動(dòng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這是政府行動(dòng)合法性的根本性變革。人民滿意的服務(wù)型政府行動(dòng)必須堅(jiān)持以人民為中心并在“政府—人民”的框架中建構(gòu)一致性行動(dòng)關(guān)系。從行動(dòng)主義的視角來考察，其行動(dòng)具有三方面的特征。其一，行動(dòng)的本質(zhì)是堅(jiān)持以人民為中心；其二，行動(dòng)的指向是積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題；其三，行動(dòng)的目標(biāo)是不斷增強(qiáng)人民的獲得感。這三個(gè)行動(dòng)特征具備嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)，既為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供了行動(dòng)指南，又為政府行動(dòng)的合法性提供判斷標(biāo)準(zhǔn)。人民滿意的服務(wù)型政府需要堅(jiān)持這三個(gè)行動(dòng)特征才能更好地體現(xiàn)其特有的治理價(jià)值。

一、引言

近20年服務(wù)型政府的理論和實(shí)踐大體有兩個(gè)階段性目標(biāo)：建設(shè)服務(wù)型政府和建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。經(jīng)過政黨話語、政府話語和學(xué)術(shù)話語的共同促進(jìn)，服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國行政體制改革的中心要素，已經(jīng)促使我國的行政體制改革在行政審批制度、政府組織結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)等方面取得了重大進(jìn)展[1]。2010年的《政府工作報(bào)告》首次明確提出了“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的任務(wù)，黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告連續(xù)兩次強(qiáng)調(diào)了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的任務(wù)，黨的十九屆三中全會(huì)再次提出“完善公共服務(wù)管理體制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高行政效率，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的重任。

人民滿意的服務(wù)型政府開啟了服務(wù)型政府建設(shè)新的一頁。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府已經(jīng)成為新時(shí)期的關(guān)鍵任務(wù)和時(shí)代課題，理論界已經(jīng)意識(shí)到“如何堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，是新的歷史方位上亟待解決的重大時(shí)代課題，是貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要舉措”[2]。然而，目前的一些研究還立足甚至依賴于既往服務(wù)型政府建設(shè)的思路，以政府自身完善為思考路徑，將建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府類同于加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，做好大部制改革[3]，推進(jìn)行政審批制度改革[4]，推進(jìn)行政服務(wù)中心的機(jī)制創(chuàng)新[5]，建設(shè)人民滿意的政務(wù)服務(wù)中心[6]，推進(jìn)法治政府、效能政府、陽光政府與廉潔政府建設(shè)[7]，等等。誠然，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府確實(shí)要以服務(wù)型政府建設(shè)的成果為基礎(chǔ)，然而，我們需要強(qiáng)調(diào)的是，這一過程絕對(duì)不是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的簡單推進(jìn)[8]。

當(dāng)“人民滿意”成為服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)指向[9]、成為建設(shè)服務(wù)型政府的核心指向和動(dòng)力來源后[10]，突出“人民滿意”的行動(dòng)價(jià)值觀是政府行動(dòng)的根本性變革，亦是對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的巨大挑戰(zhàn)。從行動(dòng)主義的視角看(本文所指的行動(dòng)主義視角，有三個(gè)方面的含義。其一，政府不是單一的治理主體，在“政府—人民”的行動(dòng)框架中，人民也是行動(dòng)者，是治理主體；其二，政府和人民要通過合作治理的方式建構(gòu)行動(dòng)的一致性；其三，政府需要用行動(dòng)并以“人民滿意”為標(biāo)準(zhǔn)來判斷并確保其行動(dòng)的真正價(jià)值)，人民滿意的服務(wù)型政府表明了政府行動(dòng)的合法性要超越“同意論”邁向“滿意論”。“滿意論”要求將“人民”作為政府行動(dòng)的判斷主體，以“人民滿意”作為政府行動(dòng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，這既是政府行動(dòng)合法性的根本性變革，又是服務(wù)型政府建設(shè)的根本性變革，要求政府在行動(dòng)過程中優(yōu)化、建構(gòu)并形成和“人民”良好的合作治理關(guān)系。因此，人民滿意的服務(wù)型政府會(huì)外顯出不同于既往任何政府類型的特征。所以，本文探討的問題是：人民滿意的服務(wù)型政府的行動(dòng)特征有哪些？希望以此能為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供理論參考。

二、行動(dòng)的本質(zhì)特征：堅(jiān)持以人民為中心

事物的多重特征是有主次之分的，其中外顯力最強(qiáng)的是事物的本質(zhì)特征；事物的本質(zhì)特征既決定著事物內(nèi)部的規(guī)定性，亦是保持主體存在的內(nèi)在力量。在這個(gè)意義上，黑格爾指出，“本質(zhì)是映現(xiàn)在自身中的存在”[11]。服務(wù)型政府理論是具有中國特色的治理理論，它將中國共產(chǎn)黨為人民服務(wù)的宗旨融合到政府行動(dòng)中，將“人民本位”“社會(huì)本位”融合到政府行動(dòng)的價(jià)值判斷中，從而彰顯出其獨(dú)特的價(jià)值和生命力。以這些分析為基礎(chǔ)，我們進(jìn)一步提出一個(gè)需要深入審慎思考的問題：我國近20年服務(wù)型政府的理論與實(shí)踐，堅(jiān)持了以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)嗎？我們的答案是：不盡然。也就是說，在近20年服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，很難說充分實(shí)現(xiàn)了“人民本位”“社會(huì)本位”的行動(dòng)價(jià)值，很難說完全體現(xiàn)出了以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)，也很難說已經(jīng)將“人民滿意”作為政府行動(dòng)合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

服務(wù)型政府的理論研究大多將服務(wù)型政府建設(shè)定位于政府的自身建設(shè)[12]，研究的基本目標(biāo)是幫助政府提高自身能力，包括促進(jìn)作風(fēng)建設(shè)、提高執(zhí)政能力、提高廉潔創(chuàng)新能力、提高法治能力、提高透明能力等。然而，理論界對(duì)政府行動(dòng)的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)的判斷主體、公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估主體及其標(biāo)準(zhǔn)等問題缺乏深入探究。例如，人民在服務(wù)型政府行動(dòng)中的地位和作用如何？提供公共服務(wù)的過程是以政府為中心還是以人民為中心呢？與之相隨，在建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐中，政府更多的是關(guān)注自身建設(shè)。2002年以來的政府工作報(bào)告著重關(guān)注的建設(shè)目標(biāo)是：建設(shè)廉潔政府、透明政府、法治政府或責(zé)任政府；本質(zhì)上也是進(jìn)一步促進(jìn)政府更廉潔、透明、有效率，進(jìn)一步依法行政。

當(dāng)然，在政府提高自身能力的同時(shí)其公共服務(wù)能力同樣得到了提高，然而，如果用“政府—人民”關(guān)系框架來衡量則可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)新的問題：服務(wù)型政府建設(shè)過程中的“失衡問題”。可以理解，服務(wù)型政府建設(shè)首先要以提升政府自身的能力為重點(diǎn)，但從長遠(yuǎn)來看，僅僅關(guān)注政府自身建設(shè)就會(huì)形成服務(wù)型政府建設(shè)的“失衡”。服務(wù)型政府建設(shè)中的“失衡問題”是指在立足于政府中心的行動(dòng)視角開展的服務(wù)型政府建設(shè)，由于過于關(guān)注政府自身能力的提升，從而缺少對(duì)“人民”主體地位的關(guān)注，無法充分凸顯“人民”的地位和價(jià)值，無法平衡“政府—人民”的行動(dòng)關(guān)系，從而導(dǎo)致了“政府—人民”行動(dòng)關(guān)系一致性的失衡。

在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中，為什么要將以人民為中心作為政府行動(dòng)的本質(zhì)特征呢？主要有以下三個(gè)方面的原因。

其一，這是以人民為中心發(fā)展思想的要求?！叭嗣瘛笔侵腥A人民共和國的關(guān)鍵詞。毛澤東、鄧小平等各個(gè)時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)人都始終強(qiáng)調(diào)“人民政府”的價(jià)值，都始終強(qiáng)調(diào)“人民政府”中“人民”的決定性價(jià)值。習(xí)近平也指出，“我們要始終牢記政府前面的‘人民’二字，對(duì)群眾的悲歡冷暖感同身受，將實(shí)踐‘三個(gè)代表’重要思想的行動(dòng)和成效體現(xiàn)在群眾的開懷笑聲之中”[13]。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。以人民為中心的發(fā)展思想是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，這一思想已經(jīng)系統(tǒng)地體現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主政治發(fā)展、社會(huì)主要矛盾解決、民生建設(shè)和黨的建設(shè)等方面[14]。從政府行動(dòng)的指導(dǎo)思想上看，黨的十九大把習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想明確寫入黨章，十三屆全國人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》將其載入憲法。黨章是黨行動(dòng)的綱領(lǐng)，憲法既是國家的根本大法，也是執(zhí)政黨治國、政府提供社會(huì)治理和公共服務(wù)的根本大法。因此，執(zhí)政黨要根據(jù)以人民為中心的發(fā)展思想來制定國家治理策略，政府必須通過具體行動(dòng)來切實(shí)貫徹和落實(shí)這一發(fā)展思想。所以，在新時(shí)代的政治語境下，以人民為中心的發(fā)展思想決定了人民滿意的服務(wù)型政府的行動(dòng)本質(zhì)。

其二，這是建構(gòu)“政府—人民”一致性行動(dòng)關(guān)系的要求。在一般意義上，治理方式、治理權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)是考察國家治理情況的三個(gè)要素。政府和人民關(guān)系的一致性體現(xiàn)在三個(gè)方面：政府如何看待自身和人民如何看待政府的一致性、政府目標(biāo)和人民目標(biāo)的一致性[15]、政府評(píng)價(jià)和人民評(píng)價(jià)的一致性。這三個(gè)“一致性”可以視為考察人民滿意的服務(wù)型政府行動(dòng)本質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)。人民滿意的服務(wù)型政府行動(dòng)中同樣包含了三個(gè)問題：一是誰決定政府的行動(dòng)？二是誰評(píng)價(jià)政府的行動(dòng)？三是如何評(píng)價(jià)政府的行動(dòng)？在新時(shí)代的政治語境下，在以人民為中心發(fā)展思想的指導(dǎo)下，人民滿意的服務(wù)型政府對(duì)此的回答是：人民有權(quán)決定、人民是評(píng)價(jià)主體、人民滿意是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。所以，在“政府—人民”的行動(dòng)關(guān)系中，堅(jiān)持以人民為中心就成為政府行動(dòng)的本質(zhì)特征。

其三，這是體現(xiàn)政府行動(dòng)合法性的要求。無論是統(tǒng)治型政府還是管理型政府甚至在服務(wù)型政府建設(shè)的初期，大多具有“自在性”的行動(dòng)特征。“自在性”政府的行動(dòng)會(huì)呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特點(diǎn)。一是政府在行動(dòng)上或多或少以自我為中心，會(huì)從自身出發(fā)，以自我為判斷主體、判斷前提，亦以自我判斷為判斷結(jié)果。二是在行動(dòng)結(jié)果上忽視甚至不關(guān)注“他者”的評(píng)價(jià)，不在乎“他者”的滿意度，更不用說會(huì)以人民滿意作為政府行動(dòng)合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)了。人民滿意的服務(wù)型政府包含著“人民滿意”這一不可分離的要素，要求政府行動(dòng)體現(xiàn)出和人民關(guān)系的一體性，政府必須以“人民滿意”來證明其行動(dòng)的合法性。在政府提供公共服務(wù)的過程中，判斷主體是“人民”，判斷標(biāo)準(zhǔn)是“人民滿意”。在實(shí)踐過程中，人民滿意的服務(wù)型政府要堅(jiān)持用“人民滿意”來進(jìn)行合法性衡量，以此來約束政府行動(dòng)，并形塑政府行動(dòng)的本質(zhì)。因此，在“政府—人民”一致性行動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)過程中，政府只能選擇以人民為中心作為行動(dòng)的本質(zhì)特征，這是政府行動(dòng)合法性的要求。

堅(jiān)持以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府不可或缺的條件。只有堅(jiān)持以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)，以人民對(duì)美好生活的向往為奮斗目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和人民目標(biāo)的一致性。只有堅(jiān)持以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)，才能擺脫政府中心主義，才能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的根本利益，達(dá)成政府和人民在目標(biāo)、行動(dòng)和利益上的一致性。只有堅(jiān)持以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)，才能實(shí)現(xiàn)政府看待自身和人民看待政府的一致性，才能實(shí)現(xiàn)“政府—人民”行動(dòng)一致性關(guān)系的建構(gòu)。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中，政府必須堅(jiān)持以人民為中心的思想來履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面的職能，它是政府行動(dòng)要堅(jiān)持的價(jià)值前提，是“綱”與“魂”。

三、行動(dòng)的指向特征：積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題

任何政府都要采取集體行動(dòng)來維護(hù)社會(huì)秩序、開展社會(huì)治理、提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，而在做出這樣的集體行動(dòng)決定前，確定行動(dòng)的指向是關(guān)鍵，所以，人民滿意的服務(wù)型政府行動(dòng)的指向特征是政府采取集體行動(dòng)前要思考清楚的重要問題。

確定政府集體行動(dòng)的指向所要考慮的關(guān)鍵問題有兩個(gè)：一是要清楚為誰采取政府行動(dòng)；二是要清楚為何采取政府行動(dòng)。對(duì)于人民滿意的服務(wù)型政府而言，在堅(jiān)持以人民為中心為政府行動(dòng)本質(zhì)特征的前提下，需要進(jìn)一步思考的問題是，如何將行動(dòng)的本質(zhì)特征具體化為行動(dòng)的指向。筆者認(rèn)為，既然人民滿意的服務(wù)型政府行動(dòng)的本質(zhì)是堅(jiān)持以人民為中心，那么其行動(dòng)的指向自然就是積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題。這一答案清晰地顯示了人民滿意的服務(wù)型政府為“人民”采取集體行動(dòng)，為“人民的利益”采取行動(dòng)的目標(biāo)邏輯；也清晰地顯示了將堅(jiān)持以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)具體化為積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題的過程，是后者對(duì)前者的聚焦。

在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中，這一行動(dòng)指向?qū)a(chǎn)生三個(gè)方面的治理價(jià)值：改善“政民關(guān)系”、提高滿意度、進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人民民主。

其一，這是改善“政民關(guān)系”的有效方式。自韋伯以來，官僚制政府組織所得到的最多的批評(píng)就是缺少回應(yīng)性；所有官僚制或者科層制政府大都烙上了這一負(fù)面印痕，缺乏回應(yīng)性成為其一般病癥。而究其根源，是因?yàn)檎疀]有把“人民”放在第一位，沒有建構(gòu)“政府—人民”行動(dòng)的一致性關(guān)系。威爾遜指出：“如果政府官僚們把人民放在第一位并砍掉官樣文章的話，他們會(huì)更喜歡自己的工作?！盵16]福克斯和米勒也指出：對(duì)于官僚行政人員而言，“從外部產(chǎn)生的規(guī)章總是與偷換目標(biāo)、敷衍了事、按規(guī)章辦事這樣的官僚弊病聯(lián)系在一起”[17]。筆者認(rèn)為，“官僚病”形成的原因在于，政府在行使人民賦予的權(quán)力并以此采取集體行動(dòng)時(shí)沒有或者很少堅(jiān)持以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)，很少積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題，其行動(dòng)不但中斷了代議制政府中極為薄弱的委托代理關(guān)系，而且損害了現(xiàn)代政府所堅(jiān)持的人民主權(quán)原則，政府和人民逐漸形成了一種非良性互動(dòng)，最終帶來了不好的結(jié)果：行政人員“失去對(duì)公眾的責(zé)任感，表現(xiàn)出嚴(yán)重的自我服務(wù)、歪曲民意、漠視公眾期待，而公眾對(duì)政府也產(chǎn)生了嚴(yán)重的信任危機(jī)”[18]。

在某種意義上，缺乏回應(yīng)性是破壞“政民關(guān)系”的重要因素，解決缺乏回應(yīng)性的問題也成為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的首要任務(wù)。近20年來，我國服務(wù)型政府建設(shè)在政府自身建設(shè)、行動(dòng)效能和公共服務(wù)質(zhì)量等諸多方面都得到很大提高，然而還存在諸多人民不滿意的問題。比如，存在“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象；個(gè)別政府部門以會(huì)議應(yīng)付會(huì)議，追求表面績效；一些行政人員討好上級(jí)卻應(yīng)付群眾等。那么，怎樣才能讓政府解決這些問題實(shí)現(xiàn)人民滿意的目標(biāo)呢？最為關(guān)鍵的是要改變以政府為中心的行動(dòng)指向，積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題。在2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，必須從貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，深刻把握全面深化改革的關(guān)鍵地位和重要作用，拿出勇氣和魄力……切實(shí)做到人民有所呼、改革有所應(yīng)?！叭嗣裼兴簟⒏母镉兴鶓?yīng)”就是要求政府行動(dòng)的目標(biāo)要指向人民關(guān)切的問題。這既是全面深化改革的行動(dòng)要求，又是改善“政府—人民”行動(dòng)結(jié)構(gòu)失衡的重要任務(wù)。

其二，這是實(shí)現(xiàn)人民滿意的目標(biāo)的有效方式。啟蒙時(shí)代以后，人民主權(quán)原則要求現(xiàn)代政府回應(yīng)人民關(guān)切的問題，并以此作為行動(dòng)原則，但是，理論和實(shí)踐都難以解決這一問題。無論是民主行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)等理論大都如此，就算在近20年我國服務(wù)型政府建設(shè)期間，盡管我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了很好成績，但是，當(dāng)政府將自身建設(shè)作為基本提升目標(biāo)時(shí)，當(dāng)政府依然以自身建設(shè)為中心時(shí)，無論是在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理或者公共服務(wù)中都很難說實(shí)現(xiàn)了積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題這一行動(dòng)目標(biāo)。在社會(huì)快速發(fā)展的過程中，我國一些地方的貧富分化問題、食品安全問題、醫(yī)療問題、教育問題、社會(huì)信用問題、司法不公問題、貪污問題、公共服務(wù)不均衡問題，都時(shí)有發(fā)生。這些問題引發(fā)了人民的不滿，也是當(dāng)下人民關(guān)切的重要問題。

根據(jù)新時(shí)代我國對(duì)社會(huì)基本矛盾的判斷，為了盡快滿足人民日益增長的美好生活需要，筆者認(rèn)為，人民最關(guān)切的領(lǐng)域?qū)⒅饾u集中到民生領(lǐng)域。因?yàn)?，民生領(lǐng)域是與人民日益增長的美好生活需要最為相關(guān)的領(lǐng)域，是最能實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和人民目標(biāo)一致的領(lǐng)域，也是最能提高人民獲得感的領(lǐng)域。黨的十九大報(bào)告指出，“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少問題，社會(huì)文明水平尚需提高，社會(huì)矛盾和問題交織疊加”。所以，在民生領(lǐng)域，政府、的行動(dòng)指向必須“緊緊抓住人民最關(guān)心最直接的利益問題，堅(jiān)持把人民群眾關(guān)心的事情當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起”[19]。要以解決人民關(guān)切的問題為行為指向，真正做到“群眾的需求在哪里，我們的工作就往上靠”“群眾的‘痛點(diǎn)’就是我們工作的著力點(diǎn)”[20]。

就行動(dòng)效果而言，只有積極有效地解決人民關(guān)切的問題，讓全國人民感覺到城鄉(xiāng)收入差距最大限度地縮小了，就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住和養(yǎng)老方面的民生扎扎實(shí)實(shí)改善了，貧困地區(qū)的人民切切實(shí)實(shí)地感覺到脫貧了，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府才有實(shí)實(shí)在在的成果，人民才有獲得感，才能說明我們向人民滿意的服務(wù)型政府邁進(jìn)過程中取得了很好的效果。所以，人民滿意的服務(wù)型政府的政府行動(dòng)必然要體現(xiàn)出這一指向特征，并通過合適的方式積極地解決人民關(guān)切的問題，提高行政效能。

其三，這是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人民民主的重要方式。本質(zhì)上，人民民主不僅是民主方式，更是一種不同于西方民主的治理方式。社會(huì)主義民主不僅是投票和選舉，而且是要通過這種現(xiàn)代治理方式來激發(fā)和促進(jìn)社會(huì)力量有效開展合作行動(dòng)，融合集體智慧，形成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共利益。我國是社會(huì)主義國家，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的過程中，社會(huì)主義民主與促進(jìn)、提高、完善社會(huì)治理密切相關(guān)，成功的社會(huì)主義民主與人民參與社會(huì)治理的成效密切相關(guān)。社會(huì)主義民主的真諦在于保障人民當(dāng)家做主，就是要如實(shí)反映民生民情，讓群眾說了算、得實(shí)惠，解決他們關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題、治理難題[21]。習(xí)近平指出，經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，我國社會(huì)生產(chǎn)力水平明顯提高；人民生活顯著改善，對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈，人民群眾的需要呈現(xiàn)多樣化多層次多方面的特點(diǎn)，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活[22]。這些問題既是治理問題，又是蘊(yùn)含著人民民主要求的政治問題。

黨的十九大報(bào)告為人民民主的發(fā)展指明了方向：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！备鶕?jù)這一指導(dǎo)原則，在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中，在積極回應(yīng)“人民關(guān)切的問題”的同時(shí)發(fā)展社會(huì)主義民主同樣關(guān)鍵。特別是“關(guān)涉到公共利益的重大決策，不能僅憑規(guī)劃部門單獨(dú)決斷，還需要政府、百姓、專家一起商量著來”[23]。最大公約數(shù)恰恰就是社會(huì)的共識(shí)，建立在社會(huì)共識(shí)之上的政府行動(dòng)是建構(gòu)政府行動(dòng)合法性的基礎(chǔ)。如果政府積極有效且充分地回應(yīng)了人民的關(guān)切，兌現(xiàn)了承諾，保證了政府目標(biāo)和人民目標(biāo)的一致性，就會(huì)進(jìn)一步提高政務(wù)誠信。所以，積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題是提高政府公信力的基礎(chǔ)，是進(jìn)一步促進(jìn)人民民主建設(shè)的基礎(chǔ)。積極解決人民關(guān)切的問題，既可以改善政民關(guān)系，提高人民滿意度，還可以進(jìn)一步促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人民民主，提高人民參加社會(huì)治理的積極性，可以最大限度地凝聚社會(huì)智慧、集中社會(huì)共識(shí)、提高行政效能、培養(yǎng)公共精神，充分實(shí)現(xiàn)人民民主。

四、行動(dòng)的目標(biāo)特征：不斷增強(qiáng)人民的獲得感

所有的政府行動(dòng)都有既定目標(biāo)，恰恰是政府的行動(dòng)目標(biāo)決定了政府行動(dòng)的合法性和政府行動(dòng)的價(jià)值。對(duì)于人民滿意的服務(wù)型政府而言，“人民滿意”就是政府行動(dòng)的目標(biāo)；對(duì)于“人民”而言，當(dāng)他們成為判斷主體，當(dāng)他們有權(quán)利對(duì)政府行動(dòng)的結(jié)果做出判斷時(shí)，必須有合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)。這一判斷標(biāo)準(zhǔn)非常重要，一方面關(guān)系到政府的行動(dòng)目標(biāo)和結(jié)果，另一方面關(guān)系到人民對(duì)政府行動(dòng)目標(biāo)和結(jié)果的感知和認(rèn)可。既然堅(jiān)持以人民為中心是人民滿意的服務(wù)型政府的行動(dòng)本質(zhì)，積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題是政府行動(dòng)的指向，那么，政府行動(dòng)的目標(biāo)就要放在解決人民關(guān)切的問題的效果上。因此，不斷增強(qiáng)人民的獲得感，就成為人民滿意的政府行動(dòng)的目標(biāo)特征。

筆者認(rèn)為，將不斷增強(qiáng)人民的獲得感作為人民滿意的服務(wù)型政府行動(dòng)的目標(biāo)特征會(huì)體現(xiàn)出以下四個(gè)方面的治理價(jià)值。

第一，這是新時(shí)代政府采取治理行動(dòng)要遵循的重要價(jià)值原則。獲得感問題可以歸屬到分配正義的范疇?！艾F(xiàn)代意義上的‘分配正義’要求國家保證財(cái)產(chǎn)在全社會(huì)分配，以便讓每個(gè)人都得到一定程度的物質(zhì)手段”[24]。對(duì)于任何國家而言，如果缺乏分配正義就會(huì)拉大社會(huì)的貧富差距，可能會(huì)逐漸產(chǎn)生出深刻的社會(huì)矛盾。黨的十八大以來，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感是習(xí)近平治國理政思想的重要方面。在2015年第十次“深改組”會(huì)議上，習(xí)近平提出，“把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感”。在第二十三次“深改組”會(huì)議上，習(xí)近平提出，“把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體質(zhì)機(jī)制環(huán)節(jié)，做到老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推進(jìn)什么，通過改革給人民群眾帶來更多的獲得感”。在第三十次“深改組”會(huì)議上，習(xí)近平提出，“多推有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義的改革，多推有利于增強(qiáng)人民群眾獲得感的改革”[25]。2017年，在二十國集團(tuán)杭州工商峰會(huì)開幕式上，習(xí)近平提出，“更加注重公平公正，在做大發(fā)展蛋糕的同時(shí)分好蛋糕，從人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題出發(fā)，讓老百姓有更多成就感和獲得感”[26]。

有學(xué)者指出，“獲得感”具有國家治理的良政基準(zhǔn)和善治標(biāo)尺意義[27]。習(xí)近平的治國理政思想從改革方案、社會(huì)發(fā)展體制機(jī)制、社會(huì)公平正義等方面闡述了不斷增強(qiáng)人民獲得感的重要意義，形成了比較系統(tǒng)的指導(dǎo)原則，已經(jīng)成為政府行動(dòng)的指南。通過公平正義的分配原則來促進(jìn)改革方案的完善，形成社會(huì)發(fā)展的優(yōu)良機(jī)制，是社會(huì)善治的題中應(yīng)有之義，也是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府必須完成的重要任務(wù)。在全面深化改革、全民共建共治共享的社會(huì)治理格局下，獲得感成為評(píng)估改革發(fā)展成效的新標(biāo)準(zhǔn)[28]。因此，對(duì)人民滿意的服務(wù)型政府而言，將不斷增強(qiáng)人民的獲得感作為行動(dòng)的目標(biāo)特征，是貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展原則，維護(hù)社會(huì)分配正義的重要舉措，也是社會(huì)良性發(fā)展的題中應(yīng)有之義，同樣是人民滿意的服務(wù)型政府治理價(jià)值的體現(xiàn)。

第二，這是進(jìn)一步增強(qiáng)政府和人民治理能力的重要舉措。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是社會(huì)主義建設(shè)的重要方面，也是提升政府治理能力的重要方面，同樣是提高人民治理能力的重要方面。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中，政府既要堅(jiān)持以人民為中心的行動(dòng)本質(zhì)，又要堅(jiān)持積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題的目標(biāo)指向，還要以不斷增強(qiáng)人民的獲得感為行動(dòng)目標(biāo)。在這個(gè)過程中，不僅政府是主要的治理主體，承擔(dān)著公共服務(wù)供給的重要任務(wù)，同樣，人民也要不斷提高治理能力，成為治理的重要主體。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程，只能是政府和人民合作治理的過程，因此，“要保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”[29]。這就要求政府開展集體行動(dòng)時(shí)要依法保障人民參與公共政策制定的權(quán)利，保障人民參與解決公共問題的權(quán)利，并將提高人民的治理能力作為政府工作的重要方面。

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是政府治理能力的重要體現(xiàn)，更是黨的先進(jìn)性、社會(huì)主義制度優(yōu)越性、中國特色社會(huì)主義事業(yè)成功的經(jīng)驗(yàn)證明[30]，也是提高人民治理能力的重要過程。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)民主的快速興起與發(fā)展，人民參與社會(huì)治理的權(quán)利意識(shí)同樣會(huì)快速發(fā)展與興起，而且會(huì)越來越高漲，這是社會(huì)發(fā)展的潮流。當(dāng)然，這一新的治理環(huán)境，對(duì)政府和人民而言都是重要挑戰(zhàn)。因此，在政府提供公共服務(wù)的過程中，要依法利用各種渠道實(shí)行政務(wù)公開，積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題；要依法開展網(wǎng)絡(luò)問政，逐步實(shí)現(xiàn)人民參與公共政策和管理社會(huì)的權(quán)利；要通過各種方式吸取民眾智慧，將人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中，充分調(diào)動(dòng)人民參與解決公共問題的積極性，監(jiān)督公共問題的解決過程，判斷公共問題的解決效果，從而系統(tǒng)地解決政府和人民治理能力提升的問題。

第三，這是進(jìn)一步完善政府績效評(píng)價(jià)效果的重要舉措。如何評(píng)價(jià)政府績效是非常關(guān)鍵的問題。在很長一段時(shí)間內(nèi)，GDP成為我國改革和發(fā)展是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府為追求GDP政績，搞面子工程，搞統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)政績等，目前這一問題還是以不同的方式存在。個(gè)別地方政府在年終工作考核的時(shí)候，熱衷于數(shù)字測(cè)評(píng)，或是提前安排干部“討要滿意”，或者通過發(fā)放禮品“交換滿意”，或者專門開會(huì)研究“引導(dǎo)滿意”[31]。一些行政人員存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“多干事、易出事”，于是，明明知道該怎樣干卻裝著不知，有令不行、敷衍塞責(zé)、不敢擔(dān)當(dāng)、不敢碰硬、久拖不辦[32]。這些不恰當(dāng)?shù)姆绞剿w現(xiàn)出來的滿意，不是人民群眾真正的滿意，而是形式上的滿意，最終，這些虛假的滿意會(huì)削弱人民對(duì)政府的信任。以不斷增強(qiáng)人民的獲得感作為評(píng)價(jià)人民滿意的服務(wù)型政府的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，可以完善用“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”來證明社會(huì)發(fā)展、政府績效和政府行動(dòng)合法性的問題。

盡管人民的獲得感看起來很難衡量，但這是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的指標(biāo)。以此作為人民滿意的服務(wù)型政府行動(dòng)的目標(biāo)，可以解決政府績效評(píng)價(jià)表面化的問題；同樣，用不斷增強(qiáng)人民的獲得感作為評(píng)價(jià)政府績效的指標(biāo)，人民就成為政府行動(dòng)的評(píng)價(jià)主體，能促使政府脫離中心主義的判斷，形成和人民的一體性關(guān)系。更為重要的是，以不斷增強(qiáng)人民的獲得感作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以解決“光說不練”的“落實(shí)問題”，可以解決“摻水的滿意”的問題。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中，只有“把解決了多少實(shí)際問題，人民群眾對(duì)問題的滿意度作為評(píng)價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)”[33]，將人民的獲得感作為對(duì)政府行動(dòng)效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，才能進(jìn)一步提高政府績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、有效性，使之符合時(shí)代的要求。當(dāng)然，無論在理論還是實(shí)踐方面，如何堅(jiān)持以不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感作為政府績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，還有諸多問題需要深入研究。

獲得感是反映公共服務(wù)是否滿足民生需求的重要指標(biāo)，也是體現(xiàn)人民幸福感的基礎(chǔ)。不斷增強(qiáng)人民的獲得感是衡量黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府行動(dòng)效果、社會(huì)發(fā)展和公民治理能力的關(guān)鍵要素，獲得感已經(jīng)成為評(píng)價(jià)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府作為和社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)層面，“我們黨堅(jiān)持以人民為中心，從人民利益出發(fā)謀劃改革思路，制定改革舉措，保證全體人民在共建共治共享中有更多的獲得感、幸福感、安全感”[34]。在政府層面，獲得感不僅是評(píng)價(jià)政府改革成效的，標(biāo)準(zhǔn)也是“衡量政策好壞的重要標(biāo)尺”[35]。也就是說，獲得感是判斷公共政策科學(xué)性和有效性的重要尺度。在社會(huì)發(fā)展層面，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感是判斷社會(huì)公平和正義的重要指標(biāo)，也是社會(huì)健康發(fā)展的前提，是推動(dòng)改革深入、決勝全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)。

五、結(jié)論

在行動(dòng)主義的視野下，人民滿意的服務(wù)型政府體現(xiàn)出了三個(gè)方面的行動(dòng)特征：堅(jiān)持以人民為中心，積極回應(yīng)人民關(guān)切的問題，不斷增強(qiáng)人民的獲得感。堅(jiān)持這三個(gè)方面的特征可以促進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府，形成三個(gè)方面的治理價(jià)值：促使人民滿意的服務(wù)型政府具備嚴(yán)密的行動(dòng)結(jié)構(gòu)，為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供行動(dòng)指南，為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供判斷標(biāo)準(zhǔn)。毫無疑問，堅(jiān)持人民滿意的服務(wù)型政府的行動(dòng)特征可以保證政府行動(dòng)的合法性。

習(xí)近平指出，“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。對(duì)我國而言，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府既是理想目標(biāo)更是現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。在建設(shè)過程中，政府自身建設(shè)僅僅是第一步，政府是否提供了優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是否具有公信力和執(zhí)行力，只有人民滿意才是最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，要堅(jiān)持以人民滿意為最高標(biāo)準(zhǔn)。哪些事該干，哪些事不該干，哪些事先行，哪些事后干，事情該怎么干，干得怎樣，都要以人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)為價(jià)值尺度和基本標(biāo)準(zhǔn)，都要看一看人民群眾是否真正得到了實(shí)惠，權(quán)益是否真正得到了保障。