地利共享、分配正義與政府責任：一個分析框架

土地紅利是一個國家走向城市化與現(xiàn)代化過程中，土地這一基礎(chǔ)性資源由于區(qū)位稀缺性和不可替代性獲得快速升值所創(chuàng)造的社會財富，它與人口紅利一起被視為發(fā)展中國家尤其是發(fā)展中大國的特殊紅利形式。①土地紅利及其分配在當代中國分配正義的探索中具有特殊的地位與意義，是中國現(xiàn)實的分配正義課題。當前國內(nèi)關(guān)于分配正義研究常見的“原理取向”的進路，特別是對國外分配正義各理論流派的深耕與梳理，盡管能較好地開掘域外的思想資源，但并不足以獲得在當代中國的現(xiàn)場感與指導性。中國現(xiàn)代化進程中衍生的土地紅利分配這一焦點性、樞紐性問題，亟需植根國情的“問題取向”的分析與梳理，從而形成當代中國分配正義的實踐理性。

一、土地紅利及其分配：“問題取向”的梳理

地權(quán)及其基礎(chǔ)上的地租分配是政治社會的一項基本制度設(shè)計，歷來是不同民族各類社會革命與斗爭的焦點，也是理解近現(xiàn)代不同國家和地區(qū)邁向城市化、現(xiàn)代化的一把鑰匙。因此，對地權(quán)與地租合法性與正當性的追問成了近現(xiàn)代以來政治學爭論的問題域。這種爭論直至當下的中國，人們對于我國改革深度推進和現(xiàn)代化快速發(fā)展帶來的巨大級差地租的性質(zhì)與歸屬問題仍莫衷一是。②

地權(quán)并非一種簡單的財產(chǎn)權(quán)，它關(guān)涉人的基本生存資源的占用與平衡，有著一般財產(chǎn)或資本意義之外的蘊含；而在地權(quán)邏輯之上的土地增值與分配，也不是一種單純的社會財富的分配，它本質(zhì)上是制度變遷中不同人群發(fā)展權(quán)利與機會的分配，深刻反映不同社會成員之間的成本擔負、權(quán)益獲得與自由實現(xiàn)程度，折射出一個社會發(fā)展的公平性與正義性?；诖耍话俣嗄昵皩O中山先生曾提出“平均地權(quán)”的口號，主張“地利共享”的土地收益分配原則，認為土地價值之所以能夠增加的理由是由于眾人的功勞、眾人的力量；地主對于地價漲跌是沒有功勞的?！暗貎r是由什么方法才能夠增漲呢？是由于眾人改良那塊土地，爭用那塊土地，地價才是增漲?！雹邸八杂蛇@種改良和進步之后所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。”④美國人亨利·喬治在《進步與貧困》中指出：地租“不是由土地自動產(chǎn)生的”，“它代表全社會創(chuàng)造的價值……由全社會創(chuàng)造的地租必須屬于全社會?！雹萃恋貎r值“它表示壟斷的交換價值。它在任何情況下都不是占有土地者個人創(chuàng)造的；而是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因此社會可以把它全部拿過來，而無論如何不會降低改良土地的刺激，或?qū)ω敻簧a(chǎn)有絲毫的影響”⑥。洛克認為，土地的公共利益體現(xiàn)了土地自然資源的原初屬性和人的自然權(quán)利的平等性。“土地上所有自然生產(chǎn)的果實和它所養(yǎng)活的獸類，既是自然發(fā)展地生產(chǎn)的，就都歸人類所共有，而沒有人對于這種處在自然狀態(tài)中的東西原來就具有排斥其余人類的私人所有權(quán)?！雹?/p>

回歸我國土地紅利當代生成根源的現(xiàn)實考察，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化快速發(fā)展中的土地紅利產(chǎn)生的特殊性正是在土地不可移動的自然屬性基礎(chǔ)上，收益了我國國民經(jīng)濟整體發(fā)展的“經(jīng)濟紅利”和我國特殊土地政策的“政策紅利”。就前者而言，所有土地的升值(尤其是城市周邊的土地升值)，都是國民經(jīng)濟整體發(fā)展推動的工商業(yè)規(guī)模進一步擴大和城市建設(shè)用地進一步擴張，帶來的土地這一區(qū)位稀缺資源的價值上升的結(jié)果。易言之，中國現(xiàn)代化中的土地升值是經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張的需要在特定位置土地上形成了經(jīng)濟積累，是經(jīng)濟建設(shè)成果在特定區(qū)域土地上的顯化和附著，其根源不外是國民經(jīng)濟發(fā)展的剩余與積聚。從后者來看，由于我國的特殊國情，我國歷來實行十分嚴格的土地用途管制政策，城市建設(shè)用地執(zhí)行偏緊的指標管理，以持守農(nóng)用耕地的紅線和提升城市建設(shè)的合理密度。嚴格限量的指標控制與土地政策，加劇了土地資源相較于城市快速發(fā)展而言的稀缺與珍貴，進一步激發(fā)特殊區(qū)域土地價值的提升，構(gòu)成了土地快速增值的“政策紅利”?？梢?，不論是經(jīng)濟成果附著抑或是政策創(chuàng)益，土地“這種增值都與農(nóng)民的勞動無關(guān)，也與資本的投入無關(guān)，而只與國家經(jīng)濟發(fā)展政策和經(jīng)濟發(fā)展成果有關(guān)”⑧。

土地紅利建基于土地的區(qū)位特征與個性要素，但其本質(zhì)從根本上說是國民經(jīng)濟發(fā)展的整體收益，是全民族所有人共同創(chuàng)造的價值，具有宏觀性、整體性、民族性和共創(chuàng)性。土地紅利當代生成的根源及其本質(zhì)屬性，預制了“地利共享”作為當代中國土地紅利分配原則與方式的合法性根據(jù)與價值合理性基礎(chǔ)。不僅如此，鑒照于馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)方式矛盾運動的理論邏輯，建基于我國現(xiàn)實層面的公有制為主體的生產(chǎn)關(guān)系，地利共享顯然也是與當代中國實施的公有土地制度(具體表現(xiàn)為土地全民所有和土地集體所有)相匹配的分配方案，反映了馬克思主義社會歷史觀與分配正義觀；它還與消滅剝削、消除兩極分化、最終實現(xiàn)共同富裕的社會主義本質(zhì)屬性相適應，為消滅土地剝削及土地食利階層創(chuàng)造了條件，體現(xiàn)了社會主義生產(chǎn)關(guān)系的本質(zhì)要求，是一種“善”的制度設(shè)計，充滿著與社會發(fā)展基本趨勢相適應的歷史正義性。⑨

然而，當代中國土地及其增值分配在理論邏輯上的“應然”與客觀現(xiàn)實上的“實然”之間有著較大的反差，正是這種反差使土地紅利分配成為了當代中國分配正義的現(xiàn)實焦點問題。土地增值及分配深刻撬動著當代中國社會利益關(guān)系與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，推動了傳統(tǒng)社會公平與分配正義格局的裂變，促使了人的社會交互關(guān)系的位移，成為當下匯聚了各種聲音、訴求、焦慮、糾紛乃至抗爭的“出場的問題”和“在場的矛盾”。

首先，土地資源開發(fā)利用上“資本邏輯”的勃興，客觀上造成了當代中國分配結(jié)果的實質(zhì)正義不足。在土地市場化的基本邏輯下，“房地產(chǎn)造富”已成為我國改革開放和城鎮(zhèn)化深度推進中觸動眾人神經(jīng)的財富積聚方式，造就了依賴房地產(chǎn)經(jīng)營和土地食利路徑而成就的富豪群體。在法國人托馬斯·皮凱蒂看來，“如果資本收益率仍在較長一段時間內(nèi)顯著高于經(jīng)濟增長率，那么財富分配差異化的風險就變得非常高?！雹猱敶袊恋刭Y本收益及與之緊密關(guān)聯(lián)的財富增值分配恰具有類似的風險性。土地基礎(chǔ)資源上資本邏輯及其謀劃，造成社會資源與財富在直接性分配結(jié)果上的反差，客觀上引致了中國社會弱勢群體的擴大、新權(quán)貴的生成以及貧富人群之間的斥離與對立?；谕恋丶t利屬于國民經(jīng)濟整體收益的基本性質(zhì)，我們在看到土地市場化在社會財富創(chuàng)造、資本的顯化與活化、經(jīng)濟發(fā)展的牽引拉動、公共財政積累上的積極效應的同時，應該高度警惕當下基礎(chǔ)性資源上資本縱橫捭闔所引發(fā)的地租享有反差巨大、資源占用不均等分配結(jié)果的正義缺失問題，土地紅利分配的實質(zhì)正義不足一定程度影響了當代中國社會的整體和諧與穩(wěn)定。

其次，土地增值收益分配尚未形成完善的法治化、規(guī)范化的制度體系，使土地紅利分配尚缺乏程序合理、權(quán)責統(tǒng)一的程序正義支撐。從理論上說，人類社會分配正義的實現(xiàn)都離不開社會制度的合理設(shè)計，這其中體現(xiàn)了程序正義的具體要求及其對實質(zhì)正義的影響與制約。近年來，我國征地拆遷和土地增值收益分配成為了群體性事件和社會矛盾沖突多發(fā)、頻發(fā)的領(lǐng)域，其深層次的根源在于，圍繞土地及地租分配而衍生出的多元復雜的利益訴求與沖突，未能完全轉(zhuǎn)換為公平正義的程序與制度問題加以解決。盡管我國較早出臺了《土地管理法》等法規(guī)，并對征地補償?shù)膶ο蟆?gòu)成、額度等作出了明確規(guī)定，但對于現(xiàn)代化發(fā)展中的基礎(chǔ)資源配置方式、土地發(fā)展權(quán)利享有、未來收益分配機會等深層次問題，在程序設(shè)計上尚有相當?shù)拿^(qū)；對國家土地所有權(quán)“所應得”、農(nóng)民土地承包權(quán)“所應得”和未被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)“所應得”的勘定，存留明顯的制度性空白。各利益主體對土地利益(尤其是其發(fā)展利益)的爭奪亂象叢生：有征地博弈中利益受損而備受輿論同情的“弱勢農(nóng)民”的情形；有“拆二代”“征二代”因留地安置或房產(chǎn)補償而富甲一方的情形；有“釘子戶”無節(jié)制利益申索，補償越多，胃口越大，越傾向制造事端的情形。最近10年，我國的征地補償費用一直在提高，有些地方甚至已突破法律規(guī)定的上線，但因地而生的沖突不但沒有減少，反而不斷增多、越發(fā)激烈。(11)隨著當代中國社會經(jīng)濟發(fā)展的不斷加速，基于土地權(quán)益之上的各利益主體“所應得”的制度有效性建構(gòu)，亟待加以規(guī)范與完善。

第三，在土地資本化與紅利實現(xiàn)過程中，政府多重角色交織容易造成政府職能和行政邊界的模糊，一定程度影響了政府在推進矯正正義與補償正義上的權(quán)威性與公信力。在當前我國，政府(主要是地方政府)集中了土地市場化推動者、交易規(guī)則制定者、土地紅利接收者、各類糾紛仲裁者等多重角色。(12)多角色交織和行政權(quán)力集中，雖能使土地利用效率大為提高，并確保土地收益更多集中在政府手中，為其轉(zhuǎn)化為全民共享的公共福利提供良好條件，但同時也容易造成政府行政邊界的模糊，加大了權(quán)力尋租的風險。政府一方面要擔負土地市場化規(guī)劃者與推動者角色，利用市場機制顯化、活化土地價值，并以此為動力推動經(jīng)濟發(fā)展；另一方面又要維護好基礎(chǔ)性資源配置的公平正義，“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位”，(13)遏制資本不受控制地膨脹，規(guī)避基礎(chǔ)性資源分配不公而畸長深層次社會問題。政府一方面要作為土地紅利接收者，通過“土地財政”收益紅利，并在此基礎(chǔ)上夯實基礎(chǔ)設(shè)施與社會事業(yè)，另一方面又要實現(xiàn)土地紅利“顆粒歸倉”，構(gòu)建從“國有”到“全民共享”的利益轉(zhuǎn)化機制，使全民所有的土地紅利真正惠及全民。在前后矛盾關(guān)系的比對上，前者更多表現(xiàn)為政府發(fā)展經(jīng)濟的職能，后者則是政府維護公平正義的職能。就目前而言，我國的地方政府在前者的角色擔當上更加積極能動，而后者的糾正不公和矯正正義的職能則容易被遮蔽起來。加之近年來各類土地腐敗多發(fā)、頻發(fā)，以及地方政府與民爭利現(xiàn)象的客觀存在，均一定程度影響了政府在基礎(chǔ)性資源公平配置上的權(quán)威性和公信力。

二、地利共享的價值蘊含與基本邏輯

建基于分配正義的整體性分析框架，我們不僅可以邏輯自洽地推導出地利共享作為土地紅利分配正義原則的合法性和正義性，而且可以演繹出地利共享原則在當代中國的現(xiàn)實生產(chǎn)關(guān)系下的價值蘊含與基本邏輯。具體言之，地利共享是公共利益與個體利益兼顧的共享，普遍受益與必要差別相統(tǒng)一的共享，補償與發(fā)展相促進的共享。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展與制度變遷中，我們必須面對并有效解決不同成員對于基礎(chǔ)性資源的占有公平問題，不同成員的發(fā)展權(quán)利與發(fā)展機會平等問題，不同成員在制度變遷中成本分擔與權(quán)利平衡問題。

1.地利共享是社會公共利益與個體利益兼顧的共享

與個體利益具有具體的對象性歸屬不同，社會公共利益某種意義上是一種抽象的利益存在，但這種利益形態(tài)對于社會共同體的和諧與發(fā)展又有著至關(guān)重要的作用，它是一個社會構(gòu)筑良序、友好的生活環(huán)境并形成集體意向和社會理性的基礎(chǔ)，也是共同體中的每一個成員獲得安全、穩(wěn)定、有尊嚴的自由生活的前提?！叭绻麤]有對社會公共利益最基本的共識，我們很難想象人類何以能通過交往與合作的方式結(jié)成社會共同體。任何個體都無法孤立地存在，人們也正是在普遍而廣泛的社會交往與合作過程中共同創(chuàng)造了經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，而共享這些成果又為社會成員進一步創(chuàng)造經(jīng)濟社會發(fā)展提供了動力和條件?！?14)

土地紅利作為國民經(jīng)濟發(fā)展的整體收益和全民族共同創(chuàng)造的財富，其本質(zhì)首先是一種公共利益形態(tài)，在土地紅利分配中維護好和實現(xiàn)好公共利益是地利共享正義的第一要義與根本要求。我國現(xiàn)行的土地制度消滅了土地私有制和土地剝削階級，正是憑借這一制度，我國才可以防止土地食利集團的形成，破除少數(shù)人對土地的極端化的個人利益訴求對大多數(shù)人的利益和社會發(fā)展的凌駕與掣肘，確?；A(chǔ)性資源的增值收益主要掌握在國家手中，并以此為基礎(chǔ)完善基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障和其他社會事業(yè)，推動公共利益向公共福利的轉(zhuǎn)化。這也是改革開放40年來中國可以獲得持續(xù)經(jīng)濟增長和創(chuàng)造世界經(jīng)濟奇跡的一個重要原因，是中國崛起的“制度紅利”。(15)看不到我國的土地制度紅利及其產(chǎn)生的公共利益之于國家建設(shè)、社會進步與個體自由的重要性，而片面強調(diào)少數(shù)個體對于土地權(quán)益與利益的申索，有違土地紅利的本質(zhì)屬性。

當然，強調(diào)地利共享原則中的社會公共利益的優(yōu)先性，絕不是要否定或忽視社會成員個體尤其是被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和利益，國家的所有權(quán)、被征地農(nóng)民的承包權(quán)、沒有征地機會農(nóng)民的發(fā)展權(quán)對應的“所應得”被恰當定位后，包括個體利益在內(nèi)的各利益主體的利益均應受到充分尊重與滿足。面對當前錯綜復雜的土地利益訴求，要實現(xiàn)公共利益與個體利益兼顧的地利共享正義，除了需要對被征地農(nóng)民的權(quán)益與利益進行合理合法、公平正義的定性與定量外，還需要對公共利益的實現(xiàn)形式及其向公共福利的轉(zhuǎn)化機制與路徑予以重點關(guān)注，一方面要遏制土地資本邏輯的放縱，防控土地食利群體的隱形掠奪，阻止“房地產(chǎn)造富”的極端化發(fā)展以及“拆二代”“征二代”對公共利益的侵害；另一方面要著力解決社會公共利益范疇內(nèi)最核心、最急迫、最現(xiàn)實的問題，使每一個體能真正共享改革發(fā)展成果及其土地紅利附著。

2.地利共享是普遍受益與必要差別相統(tǒng)一的共享

正義即應得(justice as desert)。(16)盡管不同學者對“應得”的理解立場各異，但“當對資源分配的正義性進行評估時，大眾的思想看上去賦予應得以很大的重要性。”(17)因為“應得”不僅關(guān)乎每個社會成員可從社會中獲得的資源與利益，而且關(guān)乎每個人平等享有的權(quán)利與自由。不論哪個年代，公正的精髓始終是“給每個人所應得”，而現(xiàn)代社會發(fā)展的成果對于絕大多數(shù)社會成員而言，應該具有了共享的性質(zhì)，這就要求消除各種不平等因素和風險性因素，使社會成員普遍地、不間斷地得到經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的收益。(18)正如恩格斯所指出的：應當“結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況”，使“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”。(19)

土地紅利屬于國民經(jīng)濟整體發(fā)展的“共創(chuàng)”性質(zhì)，這決定了它的“共享”屬性。事實上，社會成員普遍受益于土地紅利及其內(nèi)含的經(jīng)濟社會發(fā)展的共同成果，不僅是我國現(xiàn)行土地制度的基本要求，也是規(guī)范資本邏輯、修正“叢林法則”、實現(xiàn)基礎(chǔ)資源公平配置的必然結(jié)果，還是我國改革進一步深化和經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展獲得更廣泛、更充分的社會認同的重要前提。在基礎(chǔ)資源配置上，只有消滅土地剝削和土地食利階層，同時有效修正“叢林法則”，才能消除社會風險和保證社會安全；只有大面積并持續(xù)增進社會成員的切身利益，才能最大限度消弭人群隔閡與矛盾，凝聚形成社會大眾對深化改革的共識。當然，普遍受益并不是說每一個社會成員都要從土地增值收益中分得個體對應的那份利益，更不是要把公共利益做簡單機械的分子化切割，而是要以將土地收益有效轉(zhuǎn)化為社會福利的形式讓社會大眾普遍獲益。

地利共享又是有優(yōu)先次序、合理差別的共享，這是基于制度變遷中成本與代價承擔上的不同而產(chǎn)生的補償正義要求。在經(jīng)濟發(fā)展的要素貢獻上，被征地農(nóng)民在土地使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)上作出了犧牲，相較于其他群體，他們?yōu)楦母锇l(fā)展與經(jīng)濟社會進步分擔了更多的成本與代價，顯然他們在成果共享中就不應以平均主義的方式被對待，而是應處于共享的優(yōu)先位置，形成必要的、合理的差別以實現(xiàn)正義補償?！叭绻徊糠秩顺袚酥贫茸冞w的大部分代價，卻沒有相應地享受到制度變遷帶來的好處，相反，這種制度變遷所帶來的好處主要由另一部分人享用，那么，至少在制度變遷這個具體問題上存在著嚴重的權(quán)利一義務關(guān)系不對稱?！?20)普遍受益與必要差別相統(tǒng)一的地利共享，要著眼于維護最廣大人民的根本利益與實現(xiàn)社會基本的公平正義的有機統(tǒng)一，在土地權(quán)益與利益分配上，對當前處于土地利益弱勢地位的部分被征地農(nóng)民的“所應得”的申訴，以及對處于土地利益強勢地位的資本方、“拆二代”的個人“所得溢載”，(21)均應予以高度關(guān)注并加以有效調(diào)節(jié)和規(guī)范。一要遏制資本對公共資源的掠奪，二要防范少數(shù)個體對公共利益的侵害，三要避免“對貢獻大者的不正義”。

3.地利共享是補償型共享與發(fā)展型共享相促進的共享

基于成本—收益平衡、權(quán)益—義務對稱和補償正義的要求，地利共享首先要實現(xiàn)補償型共享。從微觀層面看，補償型共享要著眼于對經(jīng)濟社會發(fā)展中代價付出大者、成本貢獻多者的必要補償。具體到被征地農(nóng)民補償問題上，除了要注意到被征地農(nóng)民的現(xiàn)實經(jīng)濟處境與物質(zhì)利益的必要補償，還要考慮其經(jīng)濟社會發(fā)展中的發(fā)展機會、發(fā)展利益、謀生方式變革、社會關(guān)系轉(zhuǎn)型、社會風險與心理壓力增大等方面的合理補償，后者是容易被忽略的機會平等的內(nèi)容。從宏觀層面看，補償型共享還要注重對整個制度變遷中“最少受惠者”和弱勢群體的補償，他們在制度變遷中往往承擔了更多的成本，但在收益、權(quán)利與機會獲得上通常處于弱勢，因此他們在收益分配上獲得合理傾斜，使其能更好共享改革發(fā)展成果，不僅是制度變遷合法性與正義性的要求，也是維持社會安全穩(wěn)定和確保制度變遷不偏離正軌并得以持續(xù)深化的必要條件。

地利共享作為分配正義的原則與理念，并不能拘泥于基礎(chǔ)資源增值的“分配”，而是應更加注重社會財富的持續(xù)“創(chuàng)造”。馬克思恩格斯在論及分配正義時，總是把充分發(fā)展的社會化生產(chǎn)及其財富創(chuàng)造作為實現(xiàn)正義的基本途徑，認為社會應當“把生產(chǎn)發(fā)展到能夠滿足所有人的需要的規(guī)?！保?22)“通過社會化生產(chǎn)，不僅可能保證一切社會成員有富足的和一天比一天充裕的物質(zhì)生活，而且還可能保證他們的體力和智力獲得充分的自由的發(fā)展和運用”。(23)分配正義從根本上說是建立在發(fā)達的生產(chǎn)力和經(jīng)濟條件之上的，一個社會只有具備了不斷增長的社會財富的經(jīng)濟資源，才能最終為有效實現(xiàn)分配正義提供必備的條件與基礎(chǔ)。如果僅僅強調(diào)資源與利益的“共享”，而不是為了達到更高效的“共創(chuàng)”目的，就會產(chǎn)生非勞動、非創(chuàng)造意識和急功近利的分配觀，甚至形成社會寄生群體，從而違背“共享”的初衷。地利共享的正義性，并不僅僅在于它要解決基礎(chǔ)資源及其財富增值在不同社會成員中的合理分配與正義補償，而且還體現(xiàn)在它要致力于實現(xiàn)社會更和諧、更高效的發(fā)展目標，并在社會發(fā)展進步的過程中去解決社會成員的現(xiàn)實的土地資源權(quán)益與利益平衡問題?！肮蚕怼币浴肮矂?chuàng)”為基礎(chǔ)，“共享”又是為了更和諧高效的“共創(chuàng)”，沒有社會經(jīng)濟的整體發(fā)展和財富創(chuàng)造，就沒有土地紅利及其分配正義。

三、地利共享實現(xiàn)中的政府責任

作為國家“公器”職能的具體化與實現(xiàn)方式，政府扮演著市場體系矯正者和“叢林法則”修正者的天然角色，它“通過稅收與公共產(chǎn)品的供給，使每個人的權(quán)利與義務在國家中得到現(xiàn)實統(tǒng)一”(24)。易言之，國家和政府是“社會應得”的提供者和保障者。(25)當前，我國土地權(quán)益及其紅利分配深刻撬動著社會利益關(guān)系與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是我國現(xiàn)實分配關(guān)系的焦點性、樞紐性問題。規(guī)范資本邏輯，修正“叢林法則”，優(yōu)化分配秩序，致力于實現(xiàn)土地紅利分配的結(jié)果正義、程序正義和補償正義，形成全民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的制度體系，是共享發(fā)展的應有之義，也是各級政府義不容辭的責任。

1.維護公共利益：地利共享的基本前提

土地公有制是我國憲法和土地管理法明確規(guī)定的制度性前提，也是實現(xiàn)土地紅利正義分配的各項微觀的制度與程序設(shè)計的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行土地制度基礎(chǔ)上的土地紅利總體上是以國家掌握的公共利益的形式來實現(xiàn)的，土地收益的公共利益化不但根本上消滅了附著在土地私有基礎(chǔ)上的土地剝削和土地寄生階層，而且為土地的高效利用和經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)。(26)“正是現(xiàn)行的土地制度，才使中國可以防止土地食利集團形成，并將農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益主要掌握在國家手中”，從而形成國家權(quán)力與制度體系對資本邏輯的制約和對少數(shù)人不合理利益訴求的匡正，避免了少數(shù)人對土地公共利益的侵占及對其他人權(quán)益的破壞，降低了土地利用的外部成本，提高了土地利用效率，最終“使中國具有了不同于一般發(fā)展中國家的制度優(yōu)勢”(27)。

維護土地的公共收益是實現(xiàn)我國土地紅利分配的結(jié)果正義與實質(zhì)正義的基礎(chǔ)，也是各級政府的職責所在。公共財政是國家和政府調(diào)節(jié)社會資源分配、實現(xiàn)社會分配正義的重要手段；而在土地自然資源上實施的公共財政則是將土地公有產(chǎn)權(quán)落到實處，使每一個社會成員都能分享土地增值收益，實現(xiàn)地利共享不可或缺的途徑?！耙驗閲矣枚愂杖〉玫刈猓恋?不管它用什么名義，不管它大小如何)成為真正的公有財產(chǎn)，社會上每個成員將分享擁有土地的好處?！?28)為此，我國需要進一步建構(gòu)并完善“顆粒歸倉”的土地財政制度，防范土地公有產(chǎn)權(quán)的模糊化、混沌化存在，尤其是防范制度變遷中少數(shù)特殊利益群體利用公有產(chǎn)權(quán)和公共資源將土地增值收益攫為己有，確保土地紅利真正回歸公共利益和社會共享的屬性。從我國當前現(xiàn)實看，土地財政近些年似乎飽受詬病，但就其本質(zhì)、意義與實際價值而言并無異議，土地財政不僅使城鄉(xiāng)土地利用效率大為提高，而且使各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給極大豐富，其公共收益的屬性和服務民生的目的得以體現(xiàn)。事實上，土地開發(fā)利用中的種種弊政，并非土地財政本身造成的，而是土地財政不徹底、不完善造成的，根源于土地增值收益無法“顆粒歸倉”收歸于公共財政，土地開發(fā)利用中資本邏輯盛行，少數(shù)特殊利益群體假公濟私、侵犯公共利益的現(xiàn)象依舊存在，一系列深層次的矛盾與沖突正是源生于此。

完善“顆粒歸倉”的土地財政制度，首先，要盡快完善土地稅法體系，基于稅務法定原則，圍繞土地開發(fā)利用各環(huán)節(jié)和全過程，對納稅主體、課稅對象、權(quán)屬關(guān)系、課稅標準、繳納程序等在法律上作出科學規(guī)范的制度性安排；同時基于稅務合法性原則，規(guī)范相關(guān)部門的征稅行為，構(gòu)建土地資源之上的不動產(chǎn)出讓、開發(fā)、利用、扭轉(zhuǎn)、交易、保有、繼承等環(huán)節(jié)縝密、無疏漏的稅法體系，強力約束資本對共享原則的僭越和對分配正義的破壞。其次，要盡快完善以民生為基準、以公共福利為導向的土地財政的使用與評估的制度體系，加強對每一筆土地出讓金的規(guī)劃、使用、審計、監(jiān)管和評價，確保土地財政使用的高效率，規(guī)避公共利益虛化或旁落。

2.規(guī)范資本邏輯：地利共享的現(xiàn)實要求

如果說，維護土地公有的制度基礎(chǔ)和土地紅利的公共收益性質(zhì)，是實現(xiàn)地利共享的邏輯前提，那么，規(guī)范資本邏輯與修正“叢林法則”，則是這一制度前提對各級政府處理土地收益分配問題的必然要求。當前我國土地非農(nóng)化開發(fā)與利用，主要是由土地市場化、土地資本化機制來推動的，投資獲利、優(yōu)勝劣汰將是無法回避且長期存在的客觀事實。但是，鑒于土地公有的制度基礎(chǔ)，建立在公共資源之上的土地資本對于利益的追逐不應該不受限制地膨脹，更不能成為社會貧富懸殊、分配不公和社會撕裂的推手。因此，約束和規(guī)范土地資源上的資本的恣意與僭越，修正“叢林法則”，遏制個人利益索求膨脹，是各級政府維護和實現(xiàn)土地公共利益的常態(tài)性任務，也是政府公共性履職的現(xiàn)實要求。

財富分配“是無法通過純經(jīng)濟運行機制揭示的”，“每個人都應該警惕任何關(guān)于財富和收入不平等的經(jīng)濟決定機制。”(29)而“資本管制是管理和遏制財富不平等動態(tài)的一種方法”(30)。近幾十年來，我國土地市場化機制對于我國經(jīng)濟發(fā)展的牽引拉動、土地資本的顯化與活化、公共財政的積累與創(chuàng)造上的績效是明顯的，但資本擴張與逐利本性也是始終存在的，建基于土地資源之上的資本擴張的規(guī)模與速度比其他領(lǐng)域更加突出，它造成的財富不平等的現(xiàn)實及其對社會和諧穩(wěn)定的破壞也更甚。在土地資源開發(fā)利用上的資本邏輯客觀上造成了當代中國分配結(jié)果實質(zhì)正義不足的現(xiàn)實背景下，對土地資本的管制、規(guī)范與修正，并以此為樞紐推進分配格局的調(diào)整與完善，不僅具有現(xiàn)實必要性與緊迫性，而且具有價值合理性與正當性。土地資本的管制與規(guī)范，除了仰賴于上文論述的“顆粒歸倉”的稅法體系，還要不斷完善對土地資本營運的全過程進行管控的法規(guī)與制度體系，旨在保障自然資源的公共利益屬性及其正義價值不被資本的逐利與擴張本性所劫。

土地資源是一種“基本益品”(primary goods)，是社會與個人“應得”形而下的現(xiàn)實利益與物質(zhì)形態(tài)。少數(shù)人在土地資源上的“個人所得”溢載對社會整體分配正義的沖擊、干擾與破壞是巨大的，這也是當前我國土地紅利分配實質(zhì)正義不足的重要誘因。政府要保障每個社會成員平等享有基礎(chǔ)資源和發(fā)展權(quán)利，就必須調(diào)節(jié)和規(guī)范少數(shù)人“個人應得”溢載。當前，政府除了要完善土地資本營運的稅法體系與管控制度，使資本方“個人所得”回到合理軌道并受制度化嚴格限定外，還需要聚焦“拆二代”“征二代”等因土地資源收益分配不合理的制度設(shè)計引發(fā)的收益代際傳承與固化問題。調(diào)節(jié)少數(shù)人在土地資源上的“個人所得”溢載，探索推進資源所得累進稅制是一種可行思路。當然，累進稅制的基本前提是要遵照稅務法定原則。

3.推進程序正義：地利共享的制度條件

這里所指的程序正義既包括土地開發(fā)利用中的程序正義，也包括土地紅利分配的程序正義。盡管當前我國的征地補償?shù)闹贫裙┙o上已較全面詳盡，但圍繞土地及其紅利分配的矛盾沖突不斷升級表明，當代中國圍繞土地紅利分配的程序正義機制尚不完善。圍繞土地而生的利益關(guān)系多元復雜甚至產(chǎn)生激烈的沖突與矛盾，此時只有將其轉(zhuǎn)換為程序問題，通過合理、規(guī)范和日臻完備的程序與制度設(shè)計，才能全面包容不同利益主體的多元復雜的利益訴求并有效化解矛盾沖突，土地開發(fā)利用與土地紅利分配的程序正義機制對實現(xiàn)土地紅利分配的實質(zhì)正義具有基礎(chǔ)性和保障性意義。

任何一項土地公共政策的制定與執(zhí)行都深刻影響著不同利益主體的利益關(guān)系變動。政府作為土地公共政策的制定者與執(zhí)行者，必然擔負著運用公共權(quán)力協(xié)調(diào)和平衡各利益主體的利益關(guān)系的重要職責，這就要求政府在土地資源開發(fā)利用和土地紅利分配的公共政策的制定和執(zhí)行中，要最大限度體現(xiàn)社會公共利益的要求和社會正義的原則。為此，關(guān)于土地問題的公共政策，其制定與執(zhí)行的全過程都要高度重視并全面吸納不同利益主體的參與，充分賦予不同利益主體進行權(quán)利和利益申張的機會與渠道，平等重視不同利益主體的訴求和意志表達，從而推動土地資源開發(fā)利用和土地紅利分配的程序正義機制不斷趨于完善。

政府作為土地公共政策的制定者和執(zhí)行者，完善土地開發(fā)利用與紅利分配的程序正義的重要前提是要規(guī)范政府行為，建設(shè)法治政府的制度體系與監(jiān)督體系是確保程序正義必不可少的環(huán)節(jié)。在政府作為土地市場化規(guī)劃者、決策者、仲裁者以及紅利接受者等多重角色交織的背景下，維護政府公共性本質(zhì)，完善土地資源上的權(quán)力約束機制，確保政府行為規(guī)范性就顯得格外重要。作為公共部門的政府有保護每個社會成員平等享有社會應得的責任，卻沒有侵占或分享社會應得的權(quán)力，政府對于本來應當由所有社會成員公平分享的社會應得的私下或公開侵占，是權(quán)力腐敗的重要表現(xiàn)。(31)要改變當前中國土地資源開發(fā)利用上腐敗現(xiàn)象多發(fā)頻發(fā)的局面，消除權(quán)力設(shè)租與尋租空間，就有必要進一步明確政府在土地資源開發(fā)和土地紅利處置上的職權(quán)邊界、職責范圍和行為準則，基于“法無授權(quán)不可為”和“法定職責必須為”的原則，不斷完善政府的權(quán)力清單、責任清單和服務清單，進一步明確政府履職的約束性指標，不斷健全土地開發(fā)利用與土地紅利收支的依法決策機制與社會監(jiān)督機制，謹防少數(shù)特殊利益群體假公濟私，將土地公共收益攫為己有，有效防范政府公共性異化。

4.完善補償正義：地利共享的重要保障

當代中國土地增值收益分配需直面并有效解決“過多”與“過少”之間的“適度”問題。(32)政府在推進地利共享的分配正義機制構(gòu)建中，除了要完善土地各項權(quán)能及其對應的利益方的“應得”機制，還要著重落實土地權(quán)益弱勢群體的“應得”補償。在土地快速增值過程中，土地權(quán)益意義上的弱勢群體是客觀存在的，這也是近年社會輿論集中關(guān)注征地拆遷事件的客觀誘因。從“時間維度”看，土地增值生成具有階段性切割和歷史性延綿雙重特性，土地紅利分配應兼顧被征地農(nóng)民個體生命歷程和世代疊加代際倫理的可持續(xù)性，這一點同土地因區(qū)位差異而帶來增值的“空間維度”所要求的地利共享并不矛盾。(33)也就是說，在地利共享的原則與目標之下，被征地農(nóng)民因為在經(jīng)濟社會發(fā)展中承擔了更多的成本，他們在土地紅利收益和發(fā)展機會上獲得合理傾斜，使其“所得”符合其“所應得”，避免使其淪為利益受損者或“最少受惠者”，是補償正義的必然要求。對于被征地農(nóng)民群體權(quán)利保障而言，“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)能需要在國家制度性層面做出更進一步、更加完善的厘定與規(guī)范，形成土地承包權(quán)對于其他二權(quán)(所有權(quán)、經(jīng)營權(quán))的適度調(diào)整與平衡，從而恰當構(gòu)建土地“三權(quán)分置”后各項權(quán)能的收益分配與平衡機制，使“應得”得以落實。

政府健全土地權(quán)益弱勢群體的“應得”補償，首先，要盡快形成相關(guān)權(quán)能對應的利益主體的利益變動的跟蹤與評估機制，改變“一次性補償”終結(jié)利益配置的簡單化思維，各級政府要致力于構(gòu)建并不斷完善各利益主體的收益變動情況的長線跟蹤與評估機制。其次，要盡快完善對土地權(quán)益弱勢群體的常態(tài)化“返哺”機制，在全面考證和有效平衡國家利益、集體利益、被征地農(nóng)民利益和未被征地農(nóng)民利益基礎(chǔ)上，對土地紅利分配中的弱勢方和失利方展開動態(tài)性的土地紅利“返哺”，使其“所得”符合或接近其“所應得”。再次，要盡快完善促進補償正義落實的體制機制，形成補償正義和矯正正義的具體政策安排。(34)

完善土地紅利補償正義，各級政府還要推進土地公共利益向民生福利的有效轉(zhuǎn)化，建立兜底民生保障體系，實現(xiàn)基本公共服務均等化。作為一種“公共善”的土地公共利益不能長期處于虛化的存在狀態(tài)，必須向民生福利轉(zhuǎn)化后才能成為真實的存在，因此，構(gòu)筑土地公共利益向公共福利的轉(zhuǎn)化機制對于地利共享的價值實現(xiàn)具有重要的橋梁或紐帶意義?！罢x社會制度的角色，不在于操控社會，從而使社會促進幸福的平等分配或公平分配，而在于公平地向個體提供他們必需的資源，從而使他們自由而公平地追求他們發(fā)現(xiàn)值得去過的生活方式。”(35)當土地資源及其增值的“基本益品”能切實轉(zhuǎn)化為每一相關(guān)個體必需的資源時，公共利益才能獲得現(xiàn)實的民生福利的依托。兜底的民生保障體系和基本公共服務均等化，涵蓋教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、社會救助與社會救濟等內(nèi)容，它強調(diào)“質(zhì)”上的基本與“面”上的覆蓋，關(guān)涉人們最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，是催生社會成員“獲得感”的基礎(chǔ)與保障。

四、余論

當代中國以地利共享為原則和實現(xiàn)方式的土地紅利分配正義，必定是一個需要長期努力才能實現(xiàn)的過程。在當前深化市場在資源配置中的決定作用同時更好發(fā)揮政府作用的改革中，我們一方面要看到土地市場化、土地資本化對于激活土地的生產(chǎn)要素功能及其經(jīng)濟性價值的現(xiàn)實必要性；另一方面又要看到土地作為每一個人生存與發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，國家和政府對其進行公平正義配置的歷史必然性。在我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展中，土地紅利之所以是一種特殊的紅利形式，在于其背后所牽涉的社會關(guān)系和利益關(guān)系的復雜性。土地紅利是效率性與公平性、經(jīng)濟性與政治性的有機統(tǒng)一。(36)

我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展實際是一次社會生活與社會關(guān)系在時空格局上的重塑過程，探索土地增值分配不僅是地租理論向縱深發(fā)展的重要契機，(37)也是分配正義理論朝向現(xiàn)實社會生活的檢視與拓展。在土地增值分配業(yè)已成為當前我國現(xiàn)實社會分配關(guān)系的焦點性、樞紐性問題的背景下，國家和政府對地權(quán)及地租的公平配置的緊迫性就前所未有地凸顯出來。為此，國家和各級政府需要借助行政力量進一步規(guī)范資本邏輯，修正“叢林法則”，遏制土地資本的“暴利”與“暴戾”現(xiàn)象，通過科學有效的制度設(shè)計，催生和彰顯我國土地紅利分配的實質(zhì)正義、程序正義和補償正義，形成全民共享土地紅利和經(jīng)濟社會發(fā)展成果的基本格局。地利共享的制度設(shè)計與政策供給，體現(xiàn)了我黨“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進”的執(zhí)政理念，(38)具有戰(zhàn)略性和時代性意義。