公共管理學(xué)學(xué)科建構(gòu)的過程與依據(jù)

公共管理作為一門學(xué)科，在中國的成長只有不到20年的歷史。對于一門學(xué)科的成長來說，這只能說是剛剛起步。為了使公共管理學(xué)的發(fā)展能夠走在一條健康的道路上，為了使其更多地助益于中國的社會(huì)治理及其變革，同時(shí)也出于對整個(gè)世界遭遇全球化、后工業(yè)化挑戰(zhàn)時(shí)所謀求的社會(huì)治理變革作出貢獻(xiàn)，我們需要對這個(gè)學(xué)科范圍中的研究進(jìn)行總結(jié)和反思，需要對這個(gè)學(xué)科在中國社會(huì)治理變革中已經(jīng)發(fā)揮的作用作出評價(jià)，需要對公共管理學(xué)科與相鄰學(xué)科之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，需要對公共管理學(xué)科未來的發(fā)展方向以及所應(yīng)承擔(dān)的科學(xué)使命提出一些預(yù)測性的意見。最為重要的是，公共管理學(xué)科在中國社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮作用的途徑是否需要優(yōu)化，我們能否從中國社會(huì)治理的實(shí)踐出發(fā)作出自己的理論建樹，能否根據(jù)中國特色社會(huì)治理的要求自覺地進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃、形成系統(tǒng)化的知識體系，等等。這些問題都需要我們通過研究作出回答。回顧公共管理學(xué)在中國的建構(gòu)過程，梳理這門新興學(xué)科與相鄰學(xué)科之間的關(guān)系，特別是正確認(rèn)識公共管理學(xué)與時(shí)代現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)系，可以提高我們對這門學(xué)科建構(gòu)的自覺性。

一、公共管理學(xué)是一門新興學(xué)科

近代以來，社會(huì)發(fā)展的基調(diào)表現(xiàn)為社會(huì)分化，一部工業(yè)社會(huì)的發(fā)展史也就是社會(huì)分化的歷史。整個(gè)社會(huì)分化成了不同的領(lǐng)域，其中，科學(xué)也構(gòu)成了一個(gè)相對獨(dú)立的領(lǐng)域。就科學(xué)自身的發(fā)展來看，其同樣處在分化過程中，每一門新學(xué)科的出現(xiàn)都意味著科學(xué)分化出了一項(xiàng)新成果。今天，呈現(xiàn)在我們面前的是諸多學(xué)科，無論是在自然科學(xué)還是社會(huì)科學(xué)的類別中，都存在著數(shù)不盡數(shù)的學(xué)科。進(jìn)入21世紀(jì)，我們又擁有了一門新學(xué)科——公共管理學(xué)。即使我們并未刻意地強(qiáng)調(diào)公共管理學(xué)是一門學(xué)科，但在科學(xué)研究和教學(xué)實(shí)踐中，我們已經(jīng)確定無疑地將公共管理學(xué)默認(rèn)為一門學(xué)科。顯然，公共管理學(xué)這門學(xué)科的出現(xiàn)是合乎工業(yè)社會(huì)的發(fā)展邏輯的，也就是說，它是在科學(xué)持續(xù)分化的過程中新近生成的一門學(xué)科。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)說不是一個(gè)需要質(zhì)疑的問題。但是，在近代以來形成的形而上學(xué)的思維邏輯中，幾乎每一門學(xué)科都會(huì)對自身發(fā)出追問，會(huì)對自身是否構(gòu)成了一門相對獨(dú)立的學(xué)科作出探討并形成結(jié)論。所以，我們也需要對公共管理學(xué)是否是一門相對獨(dú)立的學(xué)科這個(gè)問題作出回答。

定義一門學(xué)科可能有多種路徑和方法，也會(huì)有多種標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，定義一門學(xué)科需要重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面。

第一，一門學(xué)科得以成立至少應(yīng)當(dāng)有一個(gè)完整的概念群落，概念之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是按照一定的邏輯關(guān)系排列起來的，概念的展開應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出層級化，即可以將概念分成多個(gè)層級，并使概念排列起來后所構(gòu)成的體系具有秩序，從而以知識的形式出現(xiàn)。或者說，概念之間有著一定的邏輯結(jié)構(gòu)，種屬分明。同時(shí)，每一個(gè)概念的使用又都能夠得到相鄰概念的支持，對一個(gè)概念的定義也可以在種加屬差的路徑中得以完成。

第二，一門學(xué)科應(yīng)當(dāng)擁有自己的問題閾，即擁有一個(gè)相對穩(wěn)定的研究對象，而且問題閾是依層次展開的，在每一個(gè)層次上都有著既相互關(guān)聯(lián)又有所區(qū)別的若干個(gè)問題閾。問題閾也像概念群落一樣呈現(xiàn)出樹狀結(jié)構(gòu)。

第三，一門學(xué)科還應(yīng)當(dāng)有多種理論，即擁有若干個(gè)相互競爭的理論。這些理論使用共識性的概念、建立在共同的知識基礎(chǔ)之上，但由于其使用的方法和對問題觀察的角度和深度不同而成為不同的理論，而且，這些理論在論辯中能夠推動(dòng)知識的增長。這些理論在作用于實(shí)踐的時(shí)候，也可以達(dá)成折衷方案。就學(xué)科與理論的關(guān)系而言，如果沒有多種相互競爭的理論，也就意味著一個(gè)學(xué)科并未確立起來。

第四，在工具的層面上，一門相對獨(dú)立的學(xué)科應(yīng)當(dāng)擁有屬于自己學(xué)科的方法。也就是說，如果一個(gè)學(xué)科未能發(fā)明出一套屬于自己的方法的話，那么，在借用了其他學(xué)科方法的過程中，也應(yīng)整合出具有自身學(xué)科特征的方法。當(dāng)然，這種屬于本學(xué)科的方法是主導(dǎo)性的，在更為具體的研究方法方面并不排斥來自于其他學(xué)科的方法。而且，這門學(xué)科的主導(dǎo)性的方法能夠包容那些來自于其他學(xué)科的具體研究方法。

從上述這四個(gè)方面來看，在今天，如果我們說公共管理學(xué)已經(jīng)成為一門相對獨(dú)立的學(xué)科的話，或許依然較為勉強(qiáng)，甚至可以說是存疑的。但是，如果我們并不是把公共管理學(xué)作為一門成熟的學(xué)科來看待，而是把它作為正在成長中的學(xué)科，或者把它作為一門亟需建立的學(xué)科對待，那么，就可以忽略上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。那樣的話，我們只需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就是提出這樣的一個(gè)問題：既有的社會(huì)科學(xué)中的各門學(xué)科能否滿足社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)要求？如果不能作出肯定回答的話，也就意味著需要一門新的學(xué)科來研究和回答社會(huì)治理中的諸多新的問題。[1]

在社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在著一些政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科共有的盲區(qū)，需要有一門新的學(xué)科來加以填補(bǔ)。20世紀(jì)初，公共行政學(xué)之所以能夠從政治學(xué)中脫胎出來，就是因?yàn)樾姓墓芾砘霈F(xiàn)了一個(gè)政治學(xué)的盲區(qū)，需要通過公共行政學(xué)科的建立來解決政治學(xué)無法回答的問題?，F(xiàn)在，公共管理學(xué)作為一門學(xué)科出現(xiàn)，也是因?yàn)槌霈F(xiàn)了一些在傳統(tǒng)的成熟學(xué)科框架中無法回答的新問題?；蛘哒f，基于傳統(tǒng)的成熟學(xué)科，已經(jīng)不能對這些新問題作出令人滿意的回答。在此意義上，我們認(rèn)為，公共管理學(xué)是一門正在成長中的學(xué)科，它根植于社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)的要求，因而，不能夠滿足上述所列的用來衡量一門成熟學(xué)科的標(biāo)準(zhǔn)。但是，用來衡量一門成熟學(xué)科的標(biāo)準(zhǔn)卻是公共管理這門學(xué)科發(fā)展的方向，需要我們自覺地按照那些標(biāo)準(zhǔn)的要求去建構(gòu)這門學(xué)科。只有在這方面取得了積極進(jìn)展，公共管理學(xué)科才可以說是一門擁有了獨(dú)立性和自主性的學(xué)科。否則，學(xué)者們的研究工作就會(huì)遇到缺少學(xué)科話語的問題，也無法在學(xué)科之林獲得本應(yīng)屬于自己的話語權(quán)。[2]

20世紀(jì)70年代以來，交叉研究得到了極大的推崇，但是，交叉研究僅僅是科學(xué)研究中的一種過渡現(xiàn)象。因?yàn)樾碌目茖W(xué)研究對象出現(xiàn)了，而相應(yīng)的專門針對這一研究對象的學(xué)科尚未生成，才出現(xiàn)基于舊的學(xué)科框架下所開展的交叉研究。由于舊的學(xué)科中的單一學(xué)科在研究這些問題時(shí)會(huì)顯現(xiàn)出力有不逮的情況，必須謀求交叉研究的方式予以解決。一般說來，這些新的問題應(yīng)當(dāng)是對人類社會(huì)有著重大影響的，通過科學(xué)研究去回答這些問題具有急迫性。在新的學(xué)科尚未出現(xiàn)之時(shí)，通過交叉研究來回應(yīng)這些新出現(xiàn)的問題，顯然不失為一個(gè)必要的替代性方案。可以認(rèn)為，一旦新的問題及其問題閾成為一種常規(guī)性的社會(huì)現(xiàn)象，交叉研究就會(huì)被一門新出現(xiàn)的學(xué)科所取代。當(dāng)前，公共管理的研究具有明顯的交叉研究特征，這種狀態(tài)是公共管理學(xué)成為一門學(xué)科的前奏。因而，我們傾向于認(rèn)為，作為一門學(xué)科的公共管理學(xué)尚未建立起來，但相關(guān)的需求已經(jīng)出現(xiàn)，這就意味著公共管理必將作為一門學(xué)科而躋身于學(xué)科之林。就公共管理學(xué)尚未達(dá)到一個(gè)成熟學(xué)科所具有的標(biāo)準(zhǔn)而言，我們當(dāng)前所從事的公共管理研究即屬于公共管理學(xué)科建構(gòu)的行動(dòng)了。也就是說，認(rèn)為我們現(xiàn)在已經(jīng)擁有了公共管理學(xué)這門學(xué)科未免過于樂觀，事實(shí)上，這是對我們需要承擔(dān)的公共管理學(xué)科建構(gòu)任務(wù)估計(jì)不足的表現(xiàn)?？梢哉f，作為一門學(xué)科的公共管理學(xué)已觸手可及，這決定我們在開展公共管理研究時(shí)應(yīng)當(dāng)具有建立這門學(xué)科的信心，同時(shí)也要求我們看到這門學(xué)科建構(gòu)的任務(wù)依然艱巨。

可以相信，如果我們能夠建立起公共管理學(xué)科的話，那么，我們就可以在社會(huì)治理的研究中獲得更大的自主性空間，就會(huì)在對現(xiàn)實(shí)的觀察中提出更加可靠的科學(xué)結(jié)論。這是因?yàn)?，對于社?huì)治理過程中新生的問題，那些成熟學(xué)科往往會(huì)將其納入到既有的解釋框架中，在形成結(jié)論時(shí)，往往使得這些新生問題的形式方面有了合理的解釋，然而，這些新生問題的質(zhì)的方面卻可能會(huì)遭致完全流失的狀況。當(dāng)新生的社會(huì)問題在舊的學(xué)科視角中被改寫，并被納入到舊的學(xué)科框架中去進(jìn)行解析，其所形成的問題解決方案就會(huì)與這些新生問題應(yīng)有的解決方案相去甚遠(yuǎn)。即便在舊的學(xué)科框架以及知識系統(tǒng)中形成的那些新生問題的解決方案產(chǎn)生了效果，也只是在形式上給出了一個(gè)暫時(shí)令人滿意的結(jié)果。由于它并沒有真正解決問題，往往會(huì)使這些問題潛伏下來，稍過一段時(shí)間就會(huì)重新爆發(fā)，而且會(huì)具有更大的破壞性。所以，我們甚至可以表達(dá)更為激烈一些的看法，對于社會(huì)治理中新生的問題，那些成熟學(xué)科的研究結(jié)論可能會(huì)導(dǎo)致消極的、負(fù)面的實(shí)踐后果，以至于必須有一門新的學(xué)科來改變這種狀況。這就是公共管理學(xué)建立的必要性。只有建立起這門學(xué)科，公共管理研究才會(huì)具有自覺性，才會(huì)擁有自己的話語，才會(huì)在實(shí)踐中發(fā)揮自己的影響力。最為重要的是，公共管理學(xué)能夠?yàn)樾聲r(shí)期的社會(huì)治理提供科學(xué)支持。

20世紀(jì)80年代以來，在社會(huì)科學(xué)的各門學(xué)科中，我們都看到人們經(jīng)常作出這樣的表述，那就是人類社會(huì)正處在一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期。的確如此，全球化、后工業(yè)化已經(jīng)是一場現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)，它意味著人類已經(jīng)走上了告別工業(yè)社會(huì)的行程，走向人類歷史的一個(gè)新的階段。在這樣一個(gè)過渡時(shí)期，社會(huì)治理遭遇了許多在工業(yè)社會(huì)的行進(jìn)中不曾遇到的新問題。如果說既有的與社會(huì)治理相關(guān)的學(xué)科是在工業(yè)社會(huì)凱歌行進(jìn)的過程中產(chǎn)生的，那么，這些新的問題肯定是在那些學(xué)科創(chuàng)建和發(fā)展過程中沒有遇到的。也就是說，我們現(xiàn)在擁有的那些與社會(huì)治理有關(guān)的各門學(xué)科，或者說那些在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中發(fā)育成熟的學(xué)科，在建立的時(shí)候并沒有遇到社會(huì)治理中的這些新出現(xiàn)的問題，它們所擁有的解釋框架和研究方法都不是因解決這些問題的需要而建立和確立起來的。雖然一些學(xué)科會(huì)表現(xiàn)出某種與時(shí)俱進(jìn)的狀況，但那些既有的解釋框架在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)上往往會(huì)把新的問題納入到既有的解釋框架中去，會(huì)對新問題作出合乎舊框架的合理性解釋。

這樣一來，如何冀望于既有的成熟學(xué)科為我們開列出解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新問題的正確方案呢？正是這個(gè)原因決定了公共管理學(xué)作為一門學(xué)科出現(xiàn)是社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)所提出的一項(xiàng)要求。當(dāng)然，在成熟學(xué)科的話語權(quán)覆蓋之下，作為一門新興學(xué)科，公共管理學(xué)缺乏話語力量，甚至顯示為一門弱勢學(xué)科。但是，在歷史合理性方面，公共管理學(xué)作為一門學(xué)科出現(xiàn)在學(xué)科之林是不容置疑的?？梢韵嘈牛绻覀冇兄杂X建構(gòu)這門學(xué)科的意識，就會(huì)促使它迅速成長起來，并且使它展示出作用于社會(huì)治理實(shí)踐的力量。也就是說，在我們準(zhǔn)備將公共管理作為一門學(xué)科加以建構(gòu)的時(shí)候，如果有人認(rèn)為它已經(jīng)是一門古已有之的學(xué)科，那是缺乏自覺建構(gòu)一門新學(xué)科勇氣的表現(xiàn)，只想躺在舊的學(xué)科中享受前人的成果。從中國學(xué)界的情況看，如果有人說Public Adiministraion與Public Management是一回事，那是缺乏自信心的表現(xiàn)，是一種媚外心態(tài)在作怪。更為嚴(yán)重的是，迷信舊的學(xué)科能夠解決新出現(xiàn)的一切問題，是不顧現(xiàn)實(shí)的一種幼稚表現(xiàn)。

顯然，公共管理學(xué)與歷史上新出現(xiàn)的任何一門新興學(xué)科一樣，都會(huì)面臨來自于成熟學(xué)科的壓力。我們已經(jīng)指出，一門新學(xué)科之所以出現(xiàn)，是因?yàn)樾碌默F(xiàn)實(shí)問題使得傳統(tǒng)的成熟學(xué)科在解決這些問題時(shí)顯現(xiàn)出了解釋力不足，或者是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的成熟學(xué)科所提供的解決問題的方案與現(xiàn)實(shí)的要求較遠(yuǎn)，甚至可能是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的成熟學(xué)科存在著認(rèn)識盲區(qū)而無法對這些現(xiàn)實(shí)問題作出回應(yīng)。但是，當(dāng)這門新興學(xué)科出現(xiàn)時(shí)，所研究的問題往往會(huì)成為熱點(diǎn)，以至于對傳統(tǒng)的成熟學(xué)科產(chǎn)生影響。從科學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)來看，隨著新問題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)學(xué)科也會(huì)將新興學(xué)科所關(guān)注和研究的問題納入到自己的研究視野之中。因此，在對新問題的研究中似乎出現(xiàn)了傳統(tǒng)學(xué)科與新興學(xué)科搶占地盤的問題。但是，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)視作為假象。因?yàn)?，如果傳統(tǒng)的成熟學(xué)科有著充分開放性的話，就會(huì)在對現(xiàn)實(shí)問題的認(rèn)識和思考中表現(xiàn)出生命力，提出有價(jià)值的問題解決方案。如果是這樣的話，那么，學(xué)科之間也就不存在競爭關(guān)系，相反，它們之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種合作關(guān)系。如果說傳統(tǒng)的成熟學(xué)科變得封閉了，那么，它就會(huì)耽于固有的問題閾，就會(huì)停留在對原先確定的研究對象的反復(fù)審視中，而不會(huì)對新問題產(chǎn)生興趣。那樣的話，也就不會(huì)存在新興學(xué)科與傳統(tǒng)的成熟學(xué)科搶占地盤的問題。

一門學(xué)科代表了一個(gè)視角，對于同樣的問題，不同的學(xué)科是從不同的視角出發(fā)加以認(rèn)識的。所以，不同的學(xué)科形成的結(jié)論也會(huì)有所不同。這些不同的結(jié)論需要人們在比較中加以選擇和接受，更為重要的是，需要在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)。有的時(shí)候，面對同一個(gè)問題，傳統(tǒng)的成熟學(xué)科因?yàn)橛兄徽壮墒斓姆椒ê屠碚摻忉尶蚣埽谡J(rèn)識問題和解決問題時(shí)會(huì)表現(xiàn)出一定的優(yōu)勢。但是，對于新生的問題，傳統(tǒng)學(xué)科的優(yōu)勢也可能會(huì)轉(zhuǎn)化為劣勢。新興學(xué)科的生命力恰恰在于能夠提供新的視角、新的方法和新的解釋框架。所以，一般說來，面對新生的問題，新興學(xué)科往往比傳統(tǒng)的成熟學(xué)科具有更大的優(yōu)勢。就公共管理與諸多傳統(tǒng)的成熟學(xué)科的關(guān)系而言，正是如此。

二、一門學(xué)科就是一個(gè)觀察和研究的視角

有些較為深入的觀察顯示，對于新興的公共管理學(xué)科而言，似乎沒有自己獨(dú)立的研究范圍和問題閾。對于公共管理目前研究的許多問題，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等都在進(jìn)行研究，以至于表現(xiàn)出公共管理學(xué)在夾縫中求發(fā)展的狀況，表現(xiàn)出公共管理學(xué)作為一門后起學(xué)科極力與傳統(tǒng)的成熟學(xué)科搶占地盤的狀況。就當(dāng)前公共管理的研究來看，的確如人們直觀感受到的那樣，公共管理學(xué)在與一些成熟的相鄰學(xué)科搶地盤。也許正是因?yàn)榇嬖谶@種錯(cuò)覺，在我國，一方面，在社會(huì)治理實(shí)踐中表現(xiàn)出對公共管理學(xué)科的高度重視；另一方面，在科研以及教育機(jī)構(gòu)的學(xué)科評價(jià)活動(dòng)中，又表現(xiàn)出對這個(gè)學(xué)科的歧視，甚至在一些行使學(xué)科和學(xué)術(shù)評價(jià)權(quán)的專家那里，有著對其排擠和壓制的行為。就學(xué)科間的關(guān)系來看，并不存在著明確的所謂的搶地盤問題，相鄰學(xué)科在研究對象上存在交叉重疊是一種非常正常的現(xiàn)象。

在近代以來的科學(xué)發(fā)展史上，可以經(jīng)常看到一些學(xué)者在探討所謂學(xué)科的研究對象問題。如果這是在形式意義上確立地盤的話，那是極其錯(cuò)誤的。就社會(huì)科學(xué)而言，除了那些層級較低的關(guān)注具體的微觀領(lǐng)域的學(xué)科之外，幾乎所有的基礎(chǔ)性學(xué)科都有著共同的關(guān)注點(diǎn)，研究范圍自然存在交叉重疊。比如，社會(huì)學(xué)所研究的社會(huì)在何種意義上能夠與其他學(xué)科區(qū)分開來，就是一個(gè)值得思考的問題。我們認(rèn)為，一門學(xué)科會(huì)擁有一個(gè)邊界較為模糊的研究對象，但是，決定一門學(xué)科產(chǎn)生和存在合理性的則是這門學(xué)科所擁有的視角。不同的學(xué)科可以研究同一個(gè)對象，但研究視角卻是不同的。由于視角不同，才會(huì)看到同一個(gè)對象的不同方面。也就是說，研究對象是由學(xué)科發(fā)現(xiàn)的。只有擁有了一個(gè)新的視角，發(fā)現(xiàn)了其他學(xué)科所未發(fā)現(xiàn)之處，才為一門學(xué)科的產(chǎn)生和發(fā)展提供了基礎(chǔ)，才有其存在的合理性。

即使從地盤的角度看，公共管理學(xué)的出現(xiàn)恰恰是因?yàn)槲覀兊纳鐣?huì)出現(xiàn)了新的問題，這些新的問題對社會(huì)治理構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。這些新的問題之所以出現(xiàn)，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的成熟學(xué)科不能夠提供防范和解決的方案。如果說傳統(tǒng)的成熟學(xué)科能夠解決這些問題的話，那么，這些新的問題也就根本不可能出現(xiàn)了。就這些問題已經(jīng)出現(xiàn)而且成為客觀事實(shí)而言，本身就說明傳統(tǒng)的成熟學(xué)科缺乏防范和解決這些問題的能力。這無疑證明了不是公共管理學(xué)作為一門新興學(xué)科在與傳統(tǒng)的成熟學(xué)科爭地盤。就那些傳統(tǒng)的成熟學(xué)科關(guān)注和研究新的問題而言，既可能是出于其對自己的失責(zé)進(jìn)行補(bǔ)救，也可能是其在尋找自己重獲生機(jī)的機(jī)遇。因此，絕不存在公共管理學(xué)與傳統(tǒng)學(xué)科搶地盤的問題，相反，恰恰是傳統(tǒng)的成熟學(xué)科在與公共管理學(xué)搶地盤。

當(dāng)然，我們并不認(rèn)為學(xué)科有著專有地盤的問題，所以，所謂的搶地盤問題其實(shí)是不存在的。如果有人持有這種看法的話，那么，他所看到的只是一種假象。實(shí)際上，公共管理學(xué)的出現(xiàn)僅僅意味著一個(gè)新的視角的出現(xiàn)，其所提供的只是一個(gè)不同于傳統(tǒng)的成熟學(xué)科的視角?？梢韵嘈?，面對社會(huì)治理領(lǐng)域中許多新的問題，公共管理學(xué)所提供的認(rèn)識和研究視角在科學(xué)性上都能夠更加經(jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)?？傊?，我們需要把不同的學(xué)科看作是科學(xué)認(rèn)識和研究的不同視角。對于同一個(gè)問題從不同的視角出發(fā)去認(rèn)識和研究是極其正常的，這決不意味著學(xué)科之間應(yīng)當(dāng)是一種競爭關(guān)系。當(dāng)然，就不同學(xué)科作用于實(shí)踐的過程而言，不同學(xué)科可能存在著競爭關(guān)系，但那是科學(xué)認(rèn)識和研究之外的事情。不過，正是在這一點(diǎn)上，新興學(xué)科往往會(huì)顯示出自身的優(yōu)勢。作為一門新興學(xué)科的公共管理學(xué)之所以一經(jīng)興起就引起了廣泛關(guān)注，原因也正在于此。

所以，在科學(xué)史上，公共管理學(xué)代表著一個(gè)新的視角的出現(xiàn)和形成。如果說公共管理學(xué)的概念群落、理論和方法都還沒有成熟，尚未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、尚未定型，那么，它作為一個(gè)新的認(rèn)識和研究視角事實(shí)上已經(jīng)確立起來。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，作為公共管理學(xué)這門學(xué)科的概念群落、理論、方法等，都只能說仍處在建構(gòu)期的準(zhǔn)備階段。所以，公共管理學(xué)的獨(dú)立觀察能力顯得非常模糊，總是表現(xiàn)為在運(yùn)用其他學(xué)科的理論和方法去開展研究。但是，需要指出的是，公共管理學(xué)所提供的新的研究視角已經(jīng)明顯與其他學(xué)科不同，而且也正在形成一種新的研究習(xí)慣。這一點(diǎn)正是需要我們在公共管理學(xué)科的發(fā)展中去加以自覺建構(gòu)的。目前，公共管理學(xué)主要還是作為一個(gè)新的研究視角呈現(xiàn)給了我們。正是因?yàn)楣补芾韺W(xué)作為一個(gè)視角已經(jīng)確立了起來，所以，其有著廣闊的學(xué)科建構(gòu)空間。如果我們能夠自覺地去建構(gòu)它，定能把它建構(gòu)成一門完整的學(xué)科。那樣的話，公共管理學(xué)的獨(dú)立性、自主性都將不再是問題。當(dāng)前，就公共管理學(xué)是一門新興學(xué)科而言，它與政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)等學(xué)科之間的關(guān)系還應(yīng)放在歷史的維度來認(rèn)識。公共管理學(xué)需要從這些學(xué)科中學(xué)習(xí)一切可以充實(shí)自身的因素，不僅在理論上、方法上需要向這些成熟學(xué)科學(xué)習(xí)，而且在學(xué)科體系的建構(gòu)方面，也應(yīng)當(dāng)從這些成熟學(xué)科的成長史中獲取可用的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)我們看到一門學(xué)科意味著一個(gè)認(rèn)識和研究視角時(shí)，對公共管理學(xué)科建構(gòu)的現(xiàn)狀也就能夠形成一個(gè)正確的認(rèn)識。首先，公共管理學(xué)尚無自己完整的概念群落、獨(dú)立的理論和系統(tǒng)化的研究方法體系，所以，還不能作為一個(gè)自主性和獨(dú)立性的學(xué)科而存在；其次，公共管理學(xué)已經(jīng)確定無疑地提供了一個(gè)新的科學(xué)研究視角，這又意味著其作為一門學(xué)科是可以成立的。其實(shí)，當(dāng)我們說一門學(xué)科意味著一個(gè)研究視角時(shí)，所指的是一個(gè)學(xué)科最為基本的方面。但是，我們并不能完全將一門學(xué)科簡化為一個(gè)視角，因?yàn)樗前T多方面的。當(dāng)我們說公共管理學(xué)作為一門學(xué)科尚未完全建立起來時(shí)，是指那些能夠使之成為一門學(xué)科的其他方面尚付闕如。不過，如果我們側(cè)重于從研究視角的意義上看學(xué)科的話，就會(huì)理解“顯學(xué)”這個(gè)說法的真實(shí)意思了。在每一個(gè)時(shí)代，并不是所有學(xué)科都可以站在前沿，必然會(huì)有某個(gè)或某些學(xué)科成為顯學(xué)。或者說，我們的社會(huì)往往會(huì)把某一門或某一些學(xué)科推向前沿地帶。顯而易見，在我們的時(shí)代，公共管理學(xué)被推向了前沿地帶，它甫一出現(xiàn)就成了“顯學(xué)”。今天，我們擁有了一個(gè)發(fā)達(dá)的人文社會(huì)科學(xué)體系，這個(gè)學(xué)科體系中的幾乎所有具體的學(xué)科都是直接或間接地與社會(huì)治理相關(guān)聯(lián)的，都以自己特有的方式直接或間接地發(fā)表關(guān)于社會(huì)治理的意見。在近代以來的社會(huì)治理發(fā)展史上，我們看到，許多學(xué)科都曾有過站在前沿的經(jīng)歷，而現(xiàn)在，公共管理學(xué)無疑被推向了前沿。

公共管理學(xué)顯然是一門關(guān)于社會(huì)治理的科學(xué)，或者說，是一門新興的關(guān)于社會(huì)治理的科學(xué)。其實(shí)，在近代以來的歷史上，許多學(xué)科都一度是直接與社會(huì)治理相關(guān)的科學(xué)，例如，法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等。單就政府這個(gè)專門化的研究領(lǐng)域來看，直到19世紀(jì)末，其都主要屬于政治學(xué)的研究領(lǐng)地。在20世紀(jì)初的進(jìn)步主義時(shí)期，特別是在市政研究運(yùn)動(dòng)中，其才被拱手讓與新興的公共行政學(xué)。二戰(zhàn)后，公共行政學(xué)又一度出現(xiàn)了學(xué)科的合法性危機(jī)問題，社會(huì)治理的話語權(quán)基本上被經(jīng)濟(jì)學(xué)所竊取。一般而言，當(dāng)一門學(xué)科在一段時(shí)間被推到了前沿地帶而且更多地占有了社會(huì)治理的話語權(quán)，那么，前一階段壟斷了社會(huì)治理話語權(quán)的學(xué)科就會(huì)退縮到其背后，而更多地致力于基礎(chǔ)理論研究，或者把研究重心轉(zhuǎn)移到一個(gè)過去不甚重要的領(lǐng)域中去，或者開辟一個(gè)新的領(lǐng)域。不過，從20世紀(jì)后期的情況看，在經(jīng)濟(jì)學(xué)把持了社會(huì)治理的話語權(quán)后，公共行政學(xué)一直在謀求反攻。

可是，當(dāng)公共行政學(xué)這樣做的時(shí)候，卻導(dǎo)致了其自身的分化，表現(xiàn)為公共政策研究、組織理論研究試圖獨(dú)立化的傾向。雖然這些方面的研究都未能夠走到建立獨(dú)立學(xué)科的地步，卻使公共行政學(xué)的邊界變得模糊了，也使公共行政學(xué)表現(xiàn)出充分的開放性。比如，公共政策研究得到了科學(xué)技術(shù)思維方式的支持，組織理論研究希望在社會(huì)學(xué)、管理學(xué)中尋找靈感，“新公共行政運(yùn)動(dòng)”重拾政治學(xué)的原則，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”要求借鑒私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)等。這些發(fā)生在公共行政學(xué)學(xué)科框架內(nèi)的研究傾向，使得公共行政學(xué)的內(nèi)容變得更加豐滿，也導(dǎo)致了公共行政學(xué)的學(xué)科邊界模糊化?？梢哉f，20世紀(jì)后期的社會(huì)治理成了各門學(xué)科爭奪話語權(quán)的領(lǐng)域，各門學(xué)科競相于此之中尋求各自的發(fā)展機(jī)遇。然而，就社會(huì)治理實(shí)踐來看，各門學(xué)科對話語權(quán)的爭奪導(dǎo)致了某種混亂。從社會(huì)發(fā)展的角度看，我們認(rèn)為是全球化、后工業(yè)化把人類引入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。但是，社會(huì)治理缺乏統(tǒng)一的、明確的社會(huì)科學(xué)話語支持這一點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不可忽視的原因。面對這些問題，公共管理作為一門學(xué)科的出場，給予我們解決這些問題的希望。[1]正是由于這一原因，公共管理學(xué)甫一出現(xiàn)就成了一門顯學(xué)，被推向了社會(huì)治理的前沿地帶。

從科學(xué)發(fā)展史來看，直接對社會(huì)治理產(chǎn)生影響的前沿學(xué)科有著歷史替代關(guān)系。當(dāng)一門新出現(xiàn)的學(xué)科成為前沿學(xué)科后，往往會(huì)把另一門學(xué)科推到后臺去。但是，這不意味著被替代了前沿地位的學(xué)科就失去了意義，而是說它的前沿地位動(dòng)搖了，進(jìn)入了基礎(chǔ)性研究的層面，或者說，其到基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域中去做更加扎實(shí)的研究工作了。前沿性研究不一定是基礎(chǔ)性的，但是前沿性研究需要在基礎(chǔ)性研究的學(xué)科那里得到支撐。一門學(xué)科轉(zhuǎn)向了基礎(chǔ)性研究，雖然在社會(huì)治理過程中所發(fā)揮的是間接作用，但這種間接作用也許更為重要。我們知道，公共行政學(xué)是在20世紀(jì)初崛起并成為社會(huì)治理的前沿學(xué)科的，而進(jìn)入21世紀(jì)后，公共管理學(xué)幾乎是復(fù)制了公共行政學(xué)崛起的路線?，F(xiàn)在可以說，公共管理學(xué)是與21世紀(jì)一道成長起來的一門關(guān)于社會(huì)治理的前沿學(xué)科。對于這一點(diǎn)，許多中國學(xué)者并不十分清楚，他們往往分不清公共管理學(xué)與“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的區(qū)別，甚至?xí)e(cuò)誤地認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來了公共管理學(xué)這門新的學(xué)科，也有人把公共管理的概念與公共管理學(xué)的概念混同了。

在這里，我們需要對這兩層關(guān)系作一個(gè)區(qū)分。就公共管理的概念而言，其產(chǎn)生于20世紀(jì)20年代。不過，我們又很難說當(dāng)時(shí)就已經(jīng)產(chǎn)生了作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念的“公共管理”。因?yàn)?，在那個(gè)時(shí)候，公共管理一詞更多地是針對泰勒的科學(xué)管理思想提出的，提出這個(gè)概念本身是要對非私人部門的管理進(jìn)行概括。當(dāng)時(shí)，“公共管理”這個(gè)詞的內(nèi)涵和外延都沒有得到梳理，以至于在公共行政的概念獲得了話語權(quán)之后，“公共管理”一詞就很少再有人使用。我們認(rèn)為，作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念的“公共管理”大致是在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的。英國學(xué)者胡德在總結(jié)自20世紀(jì)80年代以來的改革運(yùn)動(dòng)時(shí)，提出以“新公共管理”的概念去命名這場改革運(yùn)動(dòng)。即便我們承認(rèn)“公共管理”在20世紀(jì)20年代已經(jīng)是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，那么，也應(yīng)看到它在20世紀(jì)90年代重新出現(xiàn)時(shí)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了功能上的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)初，人們使用公共管理概念是用來區(qū)別于私人部門的管理，是與“私人管理”相對應(yīng)的一個(gè)概念；在20世紀(jì)90年代重新使用這個(gè)概念時(shí)，卻要在公共管理與私人管理之間架設(shè)橋梁，所指示的實(shí)踐方向是認(rèn)為公共管理可以學(xué)習(xí)和借鑒私人管理的經(jīng)驗(yàn)。所以，在公共管理概念再次得到使用時(shí)，在其前面加了一個(gè)“新”字?？傮w看來，在胡德提起和使用“新公共管理運(yùn)動(dòng)”這個(gè)詞之前，在二戰(zhàn)前后的很長一段時(shí)間內(nèi)，在西方的學(xué)術(shù)話語中很少有人使用“公共管理”這個(gè)概念。公共管理這個(gè)概念重新流行是在胡德提出了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”之后的事情。

關(guān)于新公共管理運(yùn)動(dòng)與公共管理學(xué)的關(guān)系，筆者認(rèn)為，新公共管理運(yùn)動(dòng)使“公共管理”這個(gè)概念再次得以流行，而新公共管理運(yùn)動(dòng)并沒有進(jìn)行公共管理學(xué)的學(xué)科建構(gòu)。這一點(diǎn)很重要。如果我們不能在新公共管理運(yùn)動(dòng)與公共管理學(xué)之間作出區(qū)分的話，就會(huì)把新公共管理運(yùn)動(dòng)的做法及其經(jīng)驗(yàn)作為公共管理學(xué)科建構(gòu)的基礎(chǔ)，就會(huì)把政府向企業(yè)學(xué)習(xí)作為公共管理的基本研究對象，就會(huì)把“私有化”作為公共管理學(xué)科的目標(biāo)定位，等等。那樣的話，就會(huì)妨礙公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展。因?yàn)?，它不僅限制了作為學(xué)科的公共管理學(xué)視野，而且會(huì)把這個(gè)學(xué)科定格為替一種具體的改革實(shí)踐提供理論工具和知識基礎(chǔ)的研究活動(dòng)。[1]如果是這樣的話，那無疑是把科學(xué)庸俗化的做法。而且，如果這樣去認(rèn)識新公共管理運(yùn)動(dòng)與公共管理學(xué)的關(guān)系，也就可以認(rèn)為公共管理學(xué)是一門已經(jīng)完成了所有學(xué)科建構(gòu)工作的學(xué)科了，其所關(guān)注的問題閾、理論和方法等都是現(xiàn)成的了，就是新公共管理運(yùn)動(dòng)本身。然而，事實(shí)肯定不是這樣的。我們的判斷是，公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科，公共管理學(xué)是一門正在成長中的學(xué)科。如果我們能夠同意這兩個(gè)判斷，就不應(yīng)把公共管理學(xué)與新公共管理運(yùn)動(dòng)相混同。此外，還需要指出，新公共管理運(yùn)動(dòng)是一場改革實(shí)踐運(yùn)動(dòng)，它既沒有系統(tǒng)化的理論，也沒有學(xué)術(shù)追求，更不會(huì)去考慮對社會(huì)發(fā)展、歷史進(jìn)步具有普遍意義的學(xué)科建構(gòu)問題。就公共管理學(xué)作為一門學(xué)科而言，也許其從新公共管理運(yùn)動(dòng)中獲得了某種啟示，甚至有著總結(jié)概括新公共管理運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的考慮，但是，不會(huì)滿足于新公共管理運(yùn)動(dòng)所形成的知識以及問題閾限。事實(shí)上，作為實(shí)踐中的一場改革運(yùn)動(dòng)，新公共管理運(yùn)動(dòng)并未形成一種科學(xué)視角，而作為學(xué)科的公共管理學(xué)所提供的恰恰是一個(gè)研究視角，至少在當(dāng)前是這樣的。

三、公共管理學(xué)科的中國建構(gòu)

公共管理學(xué)作為一門學(xué)科出現(xiàn)有其歷史必然性。從上文的論述可以看出，公共管理學(xué)的出現(xiàn)有兩條線索：一條線索是從公共管理的概念到公共管理學(xué)科，另一條線索是從“新公共管理運(yùn)動(dòng)”到公共管理學(xué)科。它們之間有著一定的前后相繼關(guān)系，但是，我們更加注重的是它們之間的區(qū)別。還需要再補(bǔ)充一點(diǎn)，那就是需要在“公共管理研究”與“公共管理學(xué)”之間作出區(qū)分。有了這個(gè)區(qū)分，我們就能夠?qū)σ粋€(gè)學(xué)術(shù)問題發(fā)表意見。我們有這樣一個(gè)判斷：作為一門學(xué)科的公共管理學(xué)是中國學(xué)者的創(chuàng)造，而不是引自于西方的。當(dāng)然，關(guān)于這個(gè)問題需要通過一些研究來作出回答。當(dāng)前，我們在這方面并沒有去做認(rèn)真的研究，這個(gè)判斷是否能夠成立還是一個(gè)有待解決的學(xué)術(shù)問題。

在西方，有關(guān)公共管理的研究應(yīng)該說做了很多工作，并取得了很大成績。比如，我們都讀過歐文·E.休斯的教材《公共管理導(dǎo)論》，但是，西方卻沒有作為一門學(xué)科的公共管理學(xué)。這是一個(gè)很重要的問題，它牽涉到我們?nèi)绾螌Υ?、建?gòu)這門學(xué)科的諸多問題。從當(dāng)前的情況看，該研究領(lǐng)域中的學(xué)者對這一問題是不清楚的，甚至很多人認(rèn)為這門學(xué)科是引自西方的，從而使理論創(chuàng)新的勇氣提振不起來，往往滿足于用西方的某個(gè)理論去解釋中國的問題。而且認(rèn)為這就是公共管理學(xué)應(yīng)有的研究狀態(tài)。關(guān)于這一問題，我們的看法是，公共管理學(xué)是在21世紀(jì)產(chǎn)生的，公共管理學(xué)是中國學(xué)者建構(gòu)起來的。當(dāng)然，如上所說，這是一個(gè)需要我們?nèi)プ鲆恍┭芯抗ぷ骷右宰C實(shí)的問題，需要去厘清“公共管理研究”與“公共管理學(xué)”之間的聯(lián)系與區(qū)別。可能是由于學(xué)科建構(gòu)的自覺性不足的原因，這方面的研究沒有人去做，我們只是憑著一些感性認(rèn)識而作出這項(xiàng)判斷。不過，如果我的判斷是正確的話，那么，就必須回答這樣一個(gè)問題：是什么原因促使中國學(xué)者從事了公共管理學(xué)科的建構(gòu)工作？為什么說西方學(xué)者所做的是公共管理的研究而不是公共管理學(xué)科建構(gòu)的工作？

就科學(xué)發(fā)展史來看，在西方，到了20世紀(jì)六七十年代，學(xué)科分化或者說新學(xué)科的建構(gòu)工作已經(jīng)完成，不再出現(xiàn)新學(xué)科。在遇到新的問題時(shí)，往往是用多學(xué)科的知識、理論、方法去開展研究，屬于一種問題取向的研究。在中國，20世紀(jì)30年代的科學(xué)研究是與國際接軌的，當(dāng)時(shí)的中國學(xué)者主要是從西方引進(jìn)了各門學(xué)科，而當(dāng)時(shí)西方的科學(xué)研究也主要屬于一種學(xué)科取向的研究。20世紀(jì)80年代，中國的科學(xué)研究得以恢復(fù)和重建，其所表現(xiàn)出來的依然是學(xué)科取向的研究，而西方在這個(gè)時(shí)候則不再進(jìn)行學(xué)科取向的研究，而是進(jìn)行問題取向的研究了。我們發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)在科學(xué)上可能無法回答的問題，卻普遍存在于歷史演進(jìn)的過程中。也就是說，一個(gè)有著完整文化體系和思維方式的國家或民族，由于某種原因而出現(xiàn)了歷史演進(jìn)的斷裂帶，在重新走上發(fā)展正軌的時(shí)候，不是在發(fā)達(dá)形態(tài)的新起點(diǎn)上前行，往往是要在斷裂的地方找回前行的起點(diǎn)。就中國的科學(xué)研究來看，由于抗日戰(zhàn)爭以及其后的各種原因，中國的科學(xué)研究一度中斷了。中國恢復(fù)和重建科學(xué)研究是從中斷之處起步的。所以，當(dāng)我們在20世紀(jì)80年代重新開始科學(xué)研究工作時(shí)，雖然以向西方學(xué)習(xí)和借鑒的形式開始了我們的科學(xué)研究工作，但在研究取向上，中國并沒有把西方的問題取向研究學(xué)習(xí)過來，而是恢復(fù)了學(xué)科取向的研究。正是由于這一原因，中國學(xué)者在各個(gè)方面都會(huì)提出一個(gè)“XX學(xué)”。比如，會(huì)把人才研究稱為“人才學(xué)”，會(huì)把老齡問題的研究稱做“老年學(xué)”。

也許正是因?yàn)橹袊鴮W(xué)者采取了學(xué)科取向的研究，而西方世界則轉(zhuǎn)換到了問題取向的研究上來，以致于在一些國際學(xué)術(shù)會(huì)議上，中西方學(xué)者之間的對話顯得較為困難。從表面上看，中西方學(xué)者所談?wù)摰幕蛩接懙氖且粋€(gè)問題，而在實(shí)際上，卻是各說各的，大家使用同樣的概念卻不能夠?qū)崿F(xiàn)真正的溝通，無法實(shí)現(xiàn)真正的對話。結(jié)果，會(huì)議開完了，雙方卻未實(shí)現(xiàn)思想的激蕩，也沒有取得學(xué)術(shù)上的成果。我們認(rèn)為，這就是因?yàn)檠芯咳∠虿煌瑢?dǎo)致了對話機(jī)制的失靈。我們說公共管理學(xué)是中國學(xué)者的創(chuàng)造，而西方所存在的是公共管理研究，就是由于這種研究取向上的原因造成的。西方的公共管理研究屬于一種交叉研究，在擷取各個(gè)學(xué)科的理論和研究方法時(shí)，都是出于解決問題的需要。中國學(xué)者的研究表面上看也具有交叉研究的特征，事實(shí)上，這樣做只是出于尋求解釋上的科學(xué)合理性之需要，即使其所探討的是現(xiàn)實(shí)問題，也往往會(huì)先設(shè)定一個(gè)理論，滿足于給所要研究的問題戴上一頂帽子。因而，這樣的研究并不屬于問題取向的研究。

我們這樣說，決不意味著對中國學(xué)者的這種學(xué)科取向作出否定。正如上文所指出的，公共管理學(xué)科建構(gòu)是歷史必然性使然，是全球化、后工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)提出了這樣一項(xiàng)要求。如果我們從工業(yè)社會(huì)的科學(xué)研究范式去看的話，可能會(huì)以為中國學(xué)者的這樣一種學(xué)科取向的研究是落后的，但是，就人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段來看，這種學(xué)科取向的研究恰恰是一種先進(jìn)性的表現(xiàn)。正是這種學(xué)科取向的研究可以在面對新問題時(shí)擁有一個(gè)全新的視角，隨著這個(gè)學(xué)科的建構(gòu)取得積極進(jìn)展，這種學(xué)科取向的研究還將會(huì)提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的學(xué)科基礎(chǔ)。相反，西方學(xué)者的問題取向研究從表面上看是運(yùn)用多學(xué)科的知識、理論、方法去尋求現(xiàn)實(shí)問題的解決方案，謂之為交叉研究，而實(shí)際上我們社會(huì)中的那些已有的、常規(guī)性的問題完全可以由既有學(xué)科去承擔(dān)起加以解決的任務(wù)。在面對新的問題時(shí)，即便調(diào)動(dòng)了所有學(xué)科的知識、理論和方法，也不可能適應(yīng)解決新問題的需要。因?yàn)槲覀兗扔械乃袑W(xué)科都是在工業(yè)社會(huì)的背景下產(chǎn)生的，其知識、理論和方法都是在對那個(gè)已經(jīng)或正在移出人們視線的現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識和思考中生成的，在面對新的問題時(shí)，并不是把它們集合到一起就可以獲得新知的。

總之，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，對于那些確屬在這一過程中產(chǎn)生的新問題，即使動(dòng)員了多學(xué)科的知識、理論和方法也是無益的。顯而易見，工業(yè)社會(huì)既成的各學(xué)科基本上所從屬的都是同一個(gè)范式，在思維方式上是有著高度一致性的，交叉研究能夠解決單一學(xué)科的知識不足、方法不靈的問題，卻無法提供新的視角和新的思維方式。然而，新生的現(xiàn)實(shí)問題恰恰需要以新的視角加以認(rèn)識，恰恰需要通過新的思維方式加以破解。在此意義上，新學(xué)科的建構(gòu)顯然可以擁有一個(gè)比交叉研究更高的制高點(diǎn)。關(guān)于公共管理學(xué)科的建構(gòu)，是需要在這個(gè)意義上來加以認(rèn)識的。所以，筆者對中國學(xué)者的公共管理學(xué)科建構(gòu)工作是持肯定態(tài)度的，并不推崇西方的交叉研究。

從學(xué)科建構(gòu)的邏輯看，在西方也不可能出現(xiàn)公共管理學(xué)這樣一門學(xué)科。我們知道，西方的社會(huì)建構(gòu)一直是在來自于啟蒙時(shí)期的自由主義原則下進(jìn)行的，學(xué)科建構(gòu)也必須遵循這項(xiàng)原則。特別是與社會(huì)治理相關(guān)的各門學(xué)科，都必須公開承認(rèn)或默認(rèn)自由主義的原則。各種理論建構(gòu)也是如此，即便是凱恩斯主義也沒有突破這個(gè)原則，羅斯福的新政雖然造就了集權(quán)政府，但也沒有突破這項(xiàng)原則。就公共行政學(xué)這門學(xué)科而言，它顯然是在自由主義原則下建構(gòu)起來的，是在不突破自由主義原則的條件下去尋求一種行動(dòng)方案。具體地說，按照自由主義的原則，國家與社會(huì)是分離的。在國家的范疇中，再度通過政治與行政的分離確立起一個(gè)中間地帶，使行政在價(jià)值中立的意義上立于國家與社會(huì)之間。20世紀(jì)后期，非政府組織的出現(xiàn)、廣泛的社會(huì)自治力量的成長、公私邊界的模糊化，無疑是對西方社會(huì)建構(gòu)原則的突破。但是，社會(huì)科學(xué)的研究并未從自由主義的原則中走出來，而是在這一原則之下以及在根據(jù)這一原則建構(gòu)起來的學(xué)科框架中去開展研究的。

我們認(rèn)為，西方學(xué)者對現(xiàn)實(shí)問題是有著科學(xué)敏感性的，他們能夠及時(shí)地對新的社會(huì)問題做出研究，但既有的學(xué)科框架仍然是他們不愿意也不可能突破的。西方學(xué)者是在公共行政學(xué)的學(xué)科框架下研究公共管理的問題，是沒有建構(gòu)公共管理學(xué)科的意愿的。具體地說，公共行政學(xué)賴以建立的政治—行政二分原則是西方學(xué)者無法突破的。對于中國學(xué)者來說，只要不是從西方的學(xué)術(shù)立場出發(fā)，而是從中國現(xiàn)實(shí)出發(fā)，就不會(huì)把政治—行政二分的原則作為思考現(xiàn)實(shí)問題解決方案的前提對待。也就是說，中國學(xué)者沒有自由主義以及公共行政學(xué)的包袱，因而能夠走上新學(xué)科建構(gòu)的道路。

我們在探討公共管理學(xué)這門新興學(xué)科的建構(gòu)問題時(shí)，一直是將其與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)聯(lián)系在一起考慮的。人類在20世紀(jì)80年代進(jìn)入了全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程，公共管理學(xué)作為一門學(xué)科是與全球化、后工業(yè)化聯(lián)系在一起的，所反映的是解決全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中新出現(xiàn)的那些問題的要求，致力于探討的是全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的社會(huì)治理問題，而且是開放性地面向未來的，即前瞻性地去探討全球化、后工業(yè)化所要開拓的未來社會(huì)的治理。關(guān)于社會(huì)治理的問題，在近代早期從屬于法學(xué)的視角；后來，法學(xué)的視角不能滿足需要了，人們開始從政治學(xué)的視角去理解社會(huì)治理的問題；再后來，政治學(xué)的視角在效率追求中顯得不能適應(yīng)了，轉(zhuǎn)而采取了公共行政學(xué)的視角。進(jìn)入21世紀(jì)后，公共行政學(xué)的視角日益顯得不能夠滿足社會(huì)治理的要求，因而不得不讓位于公共管理學(xué)這一新的視角。至少，中國學(xué)者的公共管理學(xué)建構(gòu)反映了這種要求。

現(xiàn)在，我們總是在談?wù)擄L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，總是在思考應(yīng)對危機(jī)事件的問題，說明在公共行政學(xué)的視角中所開展的社會(huì)治理變得失靈了。在某種意義上，正是在公共行政學(xué)所代表的社會(huì)治理得以暢行的條件下，人類走向了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。雖然我們不能說以公共行政為代表的社會(huì)治理模式把人類帶入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，但它在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面前顯然已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)治理的要求。這是一個(gè)不容懷疑的事實(shí)。正是在這一情況下，公共管理作為一個(gè)新視角被提了出來。一門學(xué)科必然會(huì)有著一些中軸性的知識，公共行政學(xué)這門學(xué)科雖然有著多個(gè)中心(這一點(diǎn)也是它作為一門應(yīng)用性較強(qiáng)的學(xué)科所具有的特性，一些致力于基礎(chǔ)性研究的學(xué)科往往并無多個(gè)中心)，但是，從屬于效率追求的知識無疑構(gòu)成了公共行政的中軸。對于公共管理學(xué)科而言，知識中軸顯然不會(huì)確立在效率的問題上，而是在于出現(xiàn)了重大偏離。這一點(diǎn)構(gòu)成了公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的不同。就此而言，那些糾結(jié)于詞語翻譯等而進(jìn)行詭辯的學(xué)者是不值得我們?nèi)ダ頃?huì)的。除此之外，那些分不清公共行政和公共管理兩個(gè)概念的學(xué)者，也不應(yīng)該忝入研究者的行列。

就公共管理學(xué)是一門新興學(xué)科而言，必然會(huì)有著對原有學(xué)科知識的繼承問題。也就是說，公共管理學(xué)必然會(huì)把原先與社會(huì)治理相關(guān)的那些學(xué)科中依然有價(jià)值的因素接受過來。就社會(huì)治理的前沿學(xué)科來看，在學(xué)科嬗遞的歷史上，走過了從法學(xué)到政治學(xué)到公共行政學(xué)再到公共管理學(xué)的過程。前沿地帶中出現(xiàn)的這種學(xué)科替代過程，類似于黑格爾所描述的概念演化史。黑格爾認(rèn)為，后出現(xiàn)的概念在對前一個(gè)概念的揚(yáng)棄中會(huì)將其全部合理的內(nèi)涵接受過來。就這些學(xué)科依次在社會(huì)治理的前沿地帶出現(xiàn)來看，也是如此。也許正是這一原因，使公共管理學(xué)在當(dāng)前階段表現(xiàn)出了一種知識混亂的狀況。但是，我們應(yīng)當(dāng)將其看作是公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科建構(gòu)階段中的必然現(xiàn)象，因?yàn)樗陨砩形闯墒?，雖然其作為一個(gè)新視角已經(jīng)確立了起來，但在作用于社會(huì)治理實(shí)踐時(shí)，必須到成熟學(xué)科中去借用諸種因素。最為重要的是，這個(gè)學(xué)科尚不具備把其他學(xué)科中的知識、理論和方法等學(xué)過來之后再加以消化的能力，以至于使學(xué)習(xí)的過程顯得生搬硬套而不是有機(jī)融合。另外，就公共管理學(xué)科意味著一個(gè)新的視角來看，它借用其他學(xué)科的知識、理論和方法也是非常正常的現(xiàn)象。因?yàn)楣补芾韺W(xué)科在當(dāng)前的發(fā)展重心并不是知識建構(gòu)，而是更多地放在了運(yùn)用其他學(xué)科提供的知識、理論和方法去豐富這個(gè)新視角，去把這個(gè)新視角建構(gòu)得更加豐滿厚實(shí)。

我們一再指出，不同的學(xué)科在研究對象上有交叉和重疊并不是一個(gè)不可理解的問題，許多學(xué)科研究、探討同一個(gè)問題是非常正常的事情。比如，對于社會(huì)治理中的某些問題，社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)、公共管理學(xué)都會(huì)加以研究，會(huì)顯得學(xué)科邊界不明。特別是在開放的時(shí)代已經(jīng)賦予了科學(xué)研究以開放性的條件下，學(xué)科邊界不明并不是公共管理學(xué)這門學(xué)科才有的特征，那些成熟學(xué)科也同樣表現(xiàn)出了這一特征。不過，就公共管理學(xué)的功能而言，它與成熟學(xué)科之間還是有分工的。在我們的社會(huì)中，或者說，在社會(huì)治理所面對的問題中，有些問題是常規(guī)性的，是一些在歷史上或很多年前就已經(jīng)出現(xiàn)過的老問題，這些問題也被看作是可復(fù)制的問題。對于這些問題，成熟學(xué)科其實(shí)是有著可復(fù)制的解決方案的，至少有著認(rèn)識、研究和解決這些問題的理論依據(jù)。或者說，傳統(tǒng)的成熟學(xué)科在解決這些問題方面已經(jīng)擁有了一套可操作的方式方法，甚至形成了一個(gè)思維定式。所以，在解決這類可復(fù)制的問題時(shí)，傳統(tǒng)的成熟學(xué)科會(huì)顯示出巨大的優(yōu)勢。

然而，一些新出現(xiàn)的問題是傳統(tǒng)的成熟學(xué)科在其處于鼎盛時(shí)期沒有遇到的，它們面對新的問題也希望進(jìn)行研究并提出解決方案，但成熟學(xué)科的研究總是使用它們既有的思維方式和解釋框架。這樣的話，既不可能獲得關(guān)于這些新問題的真知，也不可能提供可行的解決方案。在這方面，公共管理學(xué)將會(huì)顯示出明顯的優(yōu)勢。我們也注意到，當(dāng)公共管理學(xué)出現(xiàn)后，一些從事公共管理研究的學(xué)者也會(huì)對一些具有可復(fù)制性的老問題發(fā)表意見。但他們在對這些可復(fù)制性的老問題發(fā)表意見時(shí)，往往會(huì)提供一個(gè)新的視角，更不用說在認(rèn)識和研究新的問題時(shí)表現(xiàn)出的某種優(yōu)勢了?，F(xiàn)在，我們正處在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，各種各樣的新問題更應(yīng)冀望于公共管理學(xué)科去加以認(rèn)識和提出解決方案。所以，我們認(rèn)為，學(xué)科邊界不明并不是一個(gè)值得刻意關(guān)注的問題。重要的是，我們應(yīng)當(dāng)對公共管理學(xué)所代表的新的認(rèn)識和研究視角加以自覺建構(gòu)。

就全球化、后工業(yè)化這場社會(huì)變革運(yùn)動(dòng)的性質(zhì)來看，它是人類社會(huì)的又一次偉大的社會(huì)轉(zhuǎn)型運(yùn)動(dòng)，意味著人類社會(huì)正在走向一個(gè)新的歷史階段。在人類歷史的這一新的歷史階段中，必然要求有一種新型的社會(huì)治理模式。正如工業(yè)社會(huì)沒有復(fù)制農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理模式一樣，如果全球化、后工業(yè)化意味著一個(gè)后工業(yè)社會(huì)的出現(xiàn)的話，那么，人類在后工業(yè)社會(huì)中也不可能復(fù)制工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理模式。就此而言，公共管理意味著人類社會(huì)的一種新型的社會(huì)治理模式，而公共管理學(xué)就是關(guān)于這種新型的社會(huì)治理模式的科學(xué)。公共管理學(xué)是適應(yīng)全球化、后工業(yè)化的社會(huì)治理要求而出現(xiàn)的一門新學(xué)科。所以，它應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是我們這個(gè)時(shí)代所遇到的那些新的問題。這個(gè)時(shí)代的最基本特征就是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性，這是以往任何一個(gè)時(shí)代都不曾有過的新的社會(huì)特征。這樣一來，公共管理學(xué)所要解決的最為根本的問題就是如何在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下開展社會(huì)治理。在保守的層面上，要通過對社會(huì)治理模式的變革去回應(yīng)社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會(huì)治理要求；在更高的追求上，需要根據(jù)社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性去再造社會(huì)治理模式。[2]

從近代以來的社會(huì)治理模式建構(gòu)中我們看到，法學(xué)、政治學(xué)、公共行政學(xué)依次在社會(huì)治理中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。從20世紀(jì)中期開始，經(jīng)濟(jì)學(xué)也改變了僅對私人領(lǐng)域發(fā)揮影響的狀況，直接對社會(huì)治理發(fā)表意見，甚至一度在社會(huì)治理過程中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。比如，社會(huì)治理中的許多操作性方案都是經(jīng)濟(jì)學(xué)提供的。特別是智庫的發(fā)展以及公共政策工具的廣泛應(yīng)用，都把經(jīng)濟(jì)學(xué)推向了社會(huì)治理科學(xué)的前沿地帶。我們既有的社會(huì)治理模式是建立在這些學(xué)科所做出的貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上的。但是，當(dāng)這些學(xué)科在社會(huì)治理過程中發(fā)揮作用的時(shí)候，人類社會(huì)還處在低度復(fù)雜性和低度不確定性的狀態(tài)中。這也說明，我們既已擁有的社會(huì)治理模式是能夠滿足低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下的社會(huì)治理要求的，包括線性的認(rèn)識論思維方式、靜態(tài)的定量分析技術(shù)、秩序至上的按部就班操作，等等，都是在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下顯得非常有用的社會(huì)治理技術(shù)。然而，社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性使這一切都變得不再適應(yīng)，甚至經(jīng)常性地顯示出失靈的狀況。所以，正是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性呼喚出了公共管理學(xué)這門新學(xué)科。[1]

公共管理學(xué)是一門新學(xué)科，而且是擔(dān)負(fù)著重建社會(huì)治理模式使命的新學(xué)科。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，正是在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中提出社會(huì)治理模式重建的要求時(shí)，產(chǎn)生了公共管理學(xué)這門新學(xué)科。這就決定了公共管理這門新學(xué)科必須承擔(dān)起建構(gòu)一個(gè)新型社會(huì)治理模式的使命。[1]