政府電子公章應(yīng)用風(fēng)險及其防控對策

一、政府電子公章的應(yīng)用及其優(yōu)勢

（一）政府電子公章推廣應(yīng)用的意義

公章作為我國黨委、政府、企事業(yè)單位、非政府組織等各種機構(gòu)信任體系的基礎(chǔ)物證，廣泛應(yīng)用于我國政治、經(jīng)濟和社會生活等諸領(lǐng)域?？梢哉f，公章是我國社會傳統(tǒng)信用體系的一個基本支撐。隨著我國經(jīng)濟和科技的高速發(fā)展，政府行政工作方式不斷革新，公章管理和使用也隨之面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)公章由于其制作難度低、易仿制的特性，許多不法分子能輕易制作出高仿真公章，給社會各界帶來了極大的經(jīng)濟損失。現(xiàn)今，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)滲透社會生活各方面的背景下，電子公章技術(shù)隨之出現(xiàn)，不法分子輕易利用計算機制圖軟件仿制公章的途徑被極大遏制。

由于政府部門辦理事項不斷增多，但忙中有錯，由于傳統(tǒng)公章有著“隨手即蓋”且“不留痕跡”的特點，造成了大量的業(yè)務(wù)下容易滋生出不規(guī)范的用章過程，產(chǎn)生的后果必定是公章所代表的公信力下降。而推進電子公章在政府部門的運用并基于其可追溯、可查證、可儲存的特點，可以幫助公章經(jīng)辦人理清工作條理，規(guī)范工作職責(zé)，在合法的規(guī)則下使用電子公章，是對新時代先進工作方式的創(chuàng)新嘗試，可最大程度地杜絕違規(guī)用章的途徑，提升了政府“全心全意為人民服務(wù)”的形象。

（二）政府電子公章與傳統(tǒng)公章的比較優(yōu)勢

在安全性方面，傳統(tǒng)實體公章由于其仿造難度較低，假章難辨真?zhèn)?，給政務(wù)工作和管理帶來了很大困難。而電子公章在其安全性方面具有可追溯、可查證、可儲存的高新技術(shù)特點且仿造難度高，安全性得到極大的提高。在管理方面，傳統(tǒng)實體公章種類繁多，人工管理成本高，易出錯，因此管理難度大風(fēng)險高。而電子公章因為其數(shù)字化產(chǎn)品的特點，無論是機關(guān)或者企事業(yè)單位均可通過現(xiàn)代科技技術(shù)快速便捷的實現(xiàn)電子公章管理規(guī)范化流程化，管理難度相較于傳統(tǒng)公章大大降低。在使用便捷性方面，傳統(tǒng)公章存在異地使用不合規(guī)導(dǎo)致辦事效率低下的困境。而電子公章可隨時隨地通過授權(quán)在線用章，及時確認簽署文件，提高了辦事效率。在用章風(fēng)險方面，傳統(tǒng)公章因為以人工管理為主，易出現(xiàn)盜用、濫用等違規(guī)使用情況。而電子公章采用實名認證技術(shù)，一切操作規(guī)范化，可以很大程度地規(guī)避違規(guī)用章的風(fēng)險。

在我國“簡政放權(quán)”的政策背景下，傳統(tǒng)公章的行政審批在分散行使審批權(quán)的管理體制下，傳統(tǒng)的行政審批由于線下審批，查證方式有限，非常容易成為腐敗行為高發(fā)的主要環(huán)節(jié)。由于傳統(tǒng)行政審批過程不易留有痕跡，一些存在僥幸心理的公職人員就利用手中的審批權(quán)，以權(quán)謀私、濫用權(quán)力，違背了法治政府、廉潔政府的原則和“為人民服務(wù)”的宗旨。侵害了國家和公眾的利益，給人們帶來了諸多困擾，也侵害了行政管理機關(guān)在人民群眾心目中的形象。電子公章的誕生運用，在技術(shù)層面很大程度上杜絕了由傳統(tǒng)公章帶來的隱患，減少了經(jīng)辦人貪腐途徑，規(guī)范了公章的使用方式，提升了行政辦事效率，增強了民眾對政府的信任，為政府的行政工作帶來諸多益處。

（三）我國政府電子公章的應(yīng)用狀況

2005年4月1日，《中華人民共和國電子簽名法》正式實施。規(guī)范了電子簽名與實體手簽或者蓋印擁有同等法律效力的條件，規(guī)定了電子簽名的安全保障制度、合同各方的法律責(zé)任等內(nèi)容。2015年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議對《電子簽名法》進行了修正。在時代與科技的推動助力下，電子公章依托于電子印章技術(shù)應(yīng)運而生。

2016年3月16日，《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2016年浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作要點的通知》提出：要“加快推廣證照網(wǎng)上申請、快遞送達服務(wù)模式，推動電子證照、電子文件、電子公章在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用?！彪S后，舟山市人民政府在自身需求上進一步開發(fā)電子公章運用系統(tǒng)。

2019年上海人社局、上海稅務(wù)局、上海財政局、上海旅游局、上海國資委、自貿(mào)區(qū)管委會等各單位或團體已先后創(chuàng)辦了電子公章系統(tǒng)運用于電子政務(wù)方面，隨著無紙化業(yè)務(wù)的推進，電子公章在電子政務(wù)中適用范圍也越來越廣泛。

就目前電子公章在政府部門的推廣使用情況看來，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的政府部門響應(yīng)較為積極，積極摸索電子公章在電子政務(wù)和線下辦公的全面推進。但由于缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，導(dǎo)致電子公章在的平穩(wěn)推廣覆蓋線上線下辦公的進程中還有許多問題亟待解決。

二、政府電子公章應(yīng)用存在的風(fēng)險分析

（一）技術(shù)安全風(fēng)險

1.后臺管理技術(shù)面臨的風(fēng)險

每次使用電子公章時，都需要通過網(wǎng)絡(luò)在線的方式進行，登錄通過后便可使用，這就大大增強了電子公章被他人盜用的保護性。電子公章的使用主要是基于后臺管理系統(tǒng)。但也正是因為如此，電子公章后臺研發(fā)人員和管理人員可以通過技術(shù)手段將印章的使用記錄進行修改或者刪除。

2.涉密文件保密傳輸?shù)娘L(fēng)險

在無紙化辦公全面實行后，在使用過程中涉及多個環(huán)節(jié)，只要其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險，都會給行政工作帶來潛在的風(fēng)險，特別是對于一些涉密類文件，存在的安全隱患或許會增加。而對于這類風(fēng)險，公章的使用者往往沒法察覺。因此在如此情況下電子公章的安全性也將受到威脅。

3.公章傳上網(wǎng)被復(fù)制的風(fēng)險

在電子技術(shù)飛速發(fā)展的當(dāng)下，各類修圖軟件順勢而生，這就形成了和傳統(tǒng)實體公章一樣的“盜版”風(fēng)險，在此類“假公章”在未經(jīng)仔細查證就被草草認證時，或許會造成嚴重后果。

（二）使用規(guī)范風(fēng)險

1.管理者權(quán)責(zé)不明的風(fēng)險

電子公章在使用過程中，因為對電子公章沒有專門的培訓(xùn)細則和統(tǒng)一的操作規(guī)范，導(dǎo)致具體使用操作細則缺失。政府行政工作中公章運用內(nèi)容廣泛，使用頻率高，涉及環(huán)節(jié)多，各環(huán)節(jié)用章風(fēng)險難以控制。特別是基層部門，因為相關(guān)人員素質(zhì)參差，辦公條件有限，管理水平差異化較大等多種客觀原因的限制，用章風(fēng)險控制難度大，相關(guān)人員權(quán)責(zé)不明晰，設(shè)備配置不完善，和已有辦公系統(tǒng)不兼容等問題。

2.使用范圍不明晰的風(fēng)險

從古到今，傳統(tǒng)公章實體在已經(jīng)歷漫長的時間，大眾對于傳統(tǒng)公章實體“一印一蓋”的操作方式已經(jīng)形式成了根深蒂固的思維模式，導(dǎo)致在實際政務(wù)工作中，相關(guān)人員使用電子公章的形式和情況模糊不清。尤其在當(dāng)下傳統(tǒng)實體公章和電子公章共存的情況下，不知道何時、何地、何種情況才能正確使用電子公章，沒有明確規(guī)定電子公章的使用范圍，這就導(dǎo)致了其適用范圍受限。

3.傳統(tǒng)模式阻礙發(fā)展的風(fēng)險

從目前政府部門使用電子公章的情況來看，各級行政單位部門在很多非線上審批的過程中依舊存在“認”傳統(tǒng)公章、“不認”電子公章的現(xiàn)象。雖然國家大力推行電子政務(wù)和無紙化辦公，但依舊有部分管理者受主客觀因素的影響對電子公章的應(yīng)用意識也參差不齊，并且由于我國各省市發(fā)展情況的不同，對于電子政務(wù)的全面化開展的實施進度有較大差異，這也成為電子公章走出單一行政區(qū)，全面替代傳統(tǒng)公章的嚴重阻礙。

（三）法律制度風(fēng)險

1.監(jiān)管缺陷面臨的風(fēng)險

電子公章的管理牽扯到信息技術(shù)管理、公章管理以及密碼管理三個方面，需求我國工業(yè)和信息化部、公安部、密碼管理局等部門的協(xié)作。因此就會出現(xiàn)各部門為了避免風(fēng)險而拒絕承擔(dān)責(zé)任，因而不去進一步推動落實電子公章在政府行政工作中發(fā)展運用的尷尬局面。

2.制度缺失造成的風(fēng)險

電子公章想要在行政工作中全面展開使用，首先需要一套從公章發(fā)放、領(lǐng)取、認證、使用、檢驗、追溯、廢止，都有完整要求的規(guī)章流程。目前，電子公章從批準使用到確立廢止并沒有一個法定意義上的規(guī)范流程，由何處制作、由何處簽發(fā)、由何處廢止都是一個模糊的流程。由于關(guān)于電子公章的法律的不完善，相關(guān)配套政策也尚未擬定，也導(dǎo)致了電子公章的社會認可度不高，可操作性不強的使用缺陷。

3.缺乏標(biāo)準造成的風(fēng)險

雖然《電子簽名法》的頒發(fā)明確了電子公章法律地位，但由于目前電子公章無相關(guān)法律推動相關(guān)部門推出統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準，也沒有一個固定的機構(gòu)為電子公章的研發(fā)制定規(guī)則。如遇到仿冒的電子公章可能給多方帶來諸多法律風(fēng)險。

三、政府電子公章應(yīng)用風(fēng)險的防控對策

（一）完善安全技術(shù)

想要讓電子公章在應(yīng)用階段中更具安全性，首先需要有關(guān)部門積極引入數(shù)字化先進技術(shù)，從技術(shù)層面推進電子公章的創(chuàng)新型改革發(fā)展，以MD5碼為核心的技術(shù)為例。運用雙編碼的加密模式（第一組編碼：標(biāo)題加摘要信息+授權(quán)人姓名+經(jīng)辦人姓名+印章上的單位名稱+印章ID號+授權(quán)日期，共同生成第一組MD5碼。第二組編碼：被授權(quán)文書電子版數(shù)據(jù)+授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)電子證書+經(jīng)辦人電子證書+印章上的單位名稱+印章ID號+印章年檢合格電子證書+授權(quán)日期，共同生成第二組MD5碼）使得每一次用章都需要精密的授權(quán)，每一份蓋有公章的文件都有與內(nèi)容相對應(yīng)的編號，每份帶有電子公章的文件材料均有痕跡記錄。同時技術(shù)部門加強對網(wǎng)絡(luò)安全的應(yīng)對。在對一些機密檔案進行保密的過程中，應(yīng)該使用專門的計算機系統(tǒng)或者是信息設(shè)備，達到使用電子公章的過程可信息化全監(jiān)控。并且相關(guān)部門應(yīng)設(shè)立電子公章查證的網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，為各方辨別電子公章真?zhèn)翁峁z驗方式與平臺，對各方權(quán)益加以保障。

（二）完善使用規(guī)范

在電子公章逐步推廣于政府辦公運用的當(dāng)下，制定出詳細的電子公章使用規(guī)范，不僅能讓相關(guān)使用者明確權(quán)責(zé)關(guān)系，以最快的方式去正確使用電子公章，也能夠讓電子公章的使用更加擁有流程性和規(guī)范性。完善電子公章使用規(guī)范首先要考慮到電子公章的使用依據(jù)，使用者應(yīng)該根據(jù)使用電子公章的類型進行網(wǎng)絡(luò)備案申請，以開啟電子公章使用權(quán)限，讓每一次的電子公章使用都留有痕跡，體現(xiàn)出了嚴謹?shù)挠谜聦徟攸c。然后需要工信部配合公安部門，對政府各單位各部門的電子公章數(shù)據(jù)進行網(wǎng)絡(luò)備案，形成用章過程的全程記錄，讓電子公章可查證、可追溯、可儲存的特點成為保障電子公章使用安全的砝碼。加強電子公章相關(guān)使用者的用章規(guī)范化培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)電子公章相關(guān)使用手冊和行政審批規(guī)范，在思想上和行為上進行制度化培訓(xùn)教育，將其納入相關(guān)人員的績效考核之中，使政府行政工作中能夠更加熟練、便捷、安全地使用電子公章。同時政府部門應(yīng)該加大力度推進全國各省市的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，確保各省市都有保障電子公章發(fā)展的平臺。 

（三）完善法律制度

電子公章目前發(fā)展的最大阻礙，就是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，要想實現(xiàn)電子公章管理法治化，就必須制定更確切、細致的法律法規(guī)來領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范電子公章的諸多方面。目前我國還缺乏管理電子公章的專門性法律，僅有的《電子簽名法》還存在著多處法律留白。筆者旨在從電子公章的制作、審批、使用等過程以及監(jiān)管機構(gòu)的分工等部分來分析我國在立法管理電子公章時需要注意的幾個關(guān)鍵問題。首先，應(yīng)該由國家相關(guān)部門應(yīng)有一套獨立的電子公章系統(tǒng)，配合公安機關(guān)聯(lián)網(wǎng)備案，使電子公章的后臺管理風(fēng)險降到最低。其次，要對使用電子公章的相關(guān)工作人員制定嚴格的規(guī)定和準則，如：實名認證、指紋認證等。再者，將違規(guī)違法使用電子公章的行為采取強硬的法律措施，以保障電子公章的權(quán)威性。只有將相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)全面才能讓行政部門使各方人員推廣使用電子公章更加便捷、安心。

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