公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境研究

政府采購與招投標是政府與市場主體之間的一種重要的交易形式，公平競爭對保障政府采購與招投標的合法性、透明性有著深遠的意義，建設公平競爭的政府采購招投標營商環(huán)境有利于合理配置資源，推動市場經濟的健康發(fā)展。然而當前公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境雖然已經初步建設起來，但是仍然存在諸多問題亟需解決。本文擬通過對公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的基本要素進行界定與辨析，分析公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的現狀與不足并針對存在的典型問題給出幾點建議，以促進公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

一、公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的概念辨析與要素探討

公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境是一個多種要素相互滲透影響的綜合性概念，公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境主要包含三個要素，即公平競爭、政府采購與招投標行為、營商環(huán)境。這三個要素遵從以下邏輯關系：政府采購與招投標行為是一項由政府主導的面向市場、使不特定多數市場主體參與到競爭中的行政行為。因該行為具有極強的競爭性，為保障其正常運行，達到預期效果，必須堅持公平競爭理念的指導，受到公平競爭制度的約束，以建立與優(yōu)化營商環(huán)境，促進經濟的高質量發(fā)展。

（一）公平競爭

該要素是公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境概念中的核心要素。公平競爭本身的內涵可以表述為：公平競爭指各競爭者應當在同等條件下進行競爭活動。“同等條件”的意義非常深刻，回歸政府采購與招投標行為來看，同等條件要求市場準入條件同等、采購信息獲取同等、招標程序同等等一系列同等條件。同等條件并非指各投標者的自身實力、競爭水平同等，而是著重要求政府在進行采購行為時平等對待每一位投標者，給予其同等的競爭條件以保障政府采購與招投標行為是在公平競爭的條件下進行的。公平競爭不僅作為概念中的獨立要素，還以一種理念或原則，乃至制度去影響概念中的另外兩個因素。

公平競爭是一種政府采購與招投標行為所應當秉持的價值理念。政府采購與招投標是一種具有公共屬性的行政行為，其目的不僅在于獲取產品或服務，更重要的是維護公共利益、促進社會公正和提高市場效率，因此對于投標者的選取必須優(yōu)中選優(yōu)。這就必須要求政府與各投標者秉持公平競爭理念在同等條件下公平競爭，以選擇出最為適合的投標者。其次，公平競爭還是政府采購與招投標行為的一項基本原則：根據《中華人民共和國政府采購法》第三條規(guī)定：“政府采購應該遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則?！倍墩型稑朔ā返谖鍡l中也規(guī)定“招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則”。由于政府采購與招投標行為本身具有鮮明的競爭性，極易在實行中發(fā)生妨害公平競爭的各種行為，因此公平競爭才作為基本原則之一被明確寫進法律中。最后，公平競爭還作為一種制度被廣泛應用于政府采購與招投標領域。2021年市場監(jiān)管總局等五部門聯合發(fā)布《公平競爭審查制度實施細則》，旨在維護公平競爭。而2024年國務院發(fā)布《公平競爭審查條例》，擬對公平競爭審查制度做出進一步的完善以適應不斷發(fā)展變化的經濟態(tài)勢。公平競爭審查制度的不斷改進說明了國家對公平競爭審查制度的重視，彰顯了公平競爭在社會主義市場經濟中的重大作用。綜上所述，公平競爭既是一種價值理念，又是一種基本原則，還作為一種制度被廣泛應用于政府采購與招投標領域。

（二）政府采購與招投標

政府采購與招投標要素是承接公平競爭與營商環(huán)境兩個要素的橋梁。前文提到，政府采購與招投標行為必須秉持公平競爭理念，遵從公平競爭原則，遵守公平競爭制度，這充分說明政府采購與招投標行為是在公平競爭的指導與限制之下進行的。而經過公平競爭約束與規(guī)范的政府采購與招投標行為才能真正地提升市場效率，防止腐敗，促進競爭，從而營造公平、透明、高效、可期待的營商環(huán)境。招投標是政府采購的一種重要采購方式之一，通過招標、投標、評標等環(huán)節(jié)，實現公開、公平、公正的采購流程，確保采購過程中的公正競爭和資源優(yōu)化配置。在政府采購的方式中，招投標作為其主要方式在實際政府采購行為中被廣泛應用。政府采購與招投標密不可分，兩者作為優(yōu)化資源配置、提高政府效率、促進政務公開的工具使用，對我國市場經濟的發(fā)展完善作用匪淺。

由于政府采購與招投標行為具有鮮明的競爭性，為保障其發(fā)揮應有的效果，必須受到公平競爭的指導與約束。然而在實踐中，違背公平競爭原則的事例屢見不鮮，常見的政府采購與招投標違法行為有兩種：一是地方保護。由于各地經濟發(fā)展水平是各地方政府的重要考核指標之一，而本地企業(yè)的發(fā)展是當地經濟繁榮的重要標準，所以當地政府在實行采購行為時，會傾向于優(yōu)先考慮本地企業(yè)，將更多的機會向本地企業(yè)傾斜，這也導致了不少地方保護行為，如給予本地企業(yè)內幕信息以確保其在招投標行為中處于優(yōu)勢地位，或通過設置負面清單，設定不必要甚至歧視性的要求或程序來防止外地企業(yè)在招投標活動中勝出等。二是腐敗行為。由于政府是政府采購與招投標行為的“發(fā)起人”和“裁判員”，對于招投標的結果享有決定權，因此有些地方政府公然違背公平競爭原則，向投標者索賄或接受投標者主動行賄對招投標行為暗箱操作。為有效遏制以上現象，有必要使用公平競爭制度對政府采購與招投標行為進行限制，確保政府采購與招投標在公平競爭的理念下進行，受到公平競爭制度的約束，以優(yōu)化政府采購與招投標營商環(huán)境，促進社會主義市場經濟的發(fā)展。

（三）營商環(huán)境

本文所探討的營商環(huán)境要素并非指我國整體的營商環(huán)境，而是針對于政府采購與招投標領域的營商環(huán)境，政府采購與招投標營商環(huán)境作為我國整體營商環(huán)境的一部分，既包含整體營商環(huán)境的共性，又表現出專屬于政府采購與招投標領域的特點。該要素是三個要素中的結果性要素，是前兩個要素作用后所追求的效果。正是因為政府采購與招投標存在種種的問題，才需要秉持公平競爭的理念，受公平競爭制度約束。政府采購與招投標行為在公平競爭的影響下，才能不斷提升政府采購透明度，著力構建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，最終達到優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的效果。

我國十分重視對于營商環(huán)境的建設，2019年國務院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，為我國營商環(huán)境的建設、優(yōu)化與發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，并在政策頒布當年就取得了良好的效果：根據世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》顯示，我國營商環(huán)境連續(xù)兩年在營商環(huán)境改善的經濟體中名列前10，在全球190個經濟體中位居第31名，且呈現迅猛增長的勢頭。公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境在整體營商環(huán)境的建設中也被重點關注：《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十三條中規(guī)定“招標投標和政府采購應當公開透明、公平公正，依法平等對待各類所有制和不同地區(qū)的市場主體，不得以不合理條件或者產品產地來源等進行限制或者排斥”。2019年財務部發(fā)布《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，將公平競爭、政府采購與招投標、營商環(huán)境三個要素全部包括在內。通過以上文件不難看出，政府優(yōu)化公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的愿望已經十分迫切，也從側面說明公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的重要作用。

二、公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的現狀與不足

（一）公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境現狀

1.公平競爭審查制度體系大致建成

我國公平競爭制度主要包括公平競爭審查制度與事后監(jiān)督以及反壟斷審查等，其中最具有代表性的就是公平競爭審查制度。公平競爭審查制度是一個新穎的制度，在2015年出臺的《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》中首次提出，在2016年國務院發(fā)布《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》時正式誕生。2021年市場監(jiān)管總局推出《公平競爭審查制度實施細則》，而2024年國務院發(fā)布的《公平競爭審查條例》標志著我國公平競爭審查制度已經基本成型。在《公平競爭審查制度條例》第九條第三款中著重強調了政府采購與招標投標等內容，該條文彰顯了政府采購與招投標在公平競爭審查制度中的重要性。公平競爭審查制度通過對于政策措施的事前審查，從源頭降低了政策措施限制競爭，損害經濟發(fā)展的可能性，對于營商環(huán)境的建設與優(yōu)化起到了極大的促進作用。各地方政府積極實踐中央及國務院決策部署，以《公平競爭審查制度條例》為藍本，制定與公平競爭審查制度相配套的制度，組織公共競爭審查聯席會議，建立專家咨詢機制，開展對政策措施的公平競爭審查，為公平競爭審查制度的有效落實提供堅實保障，為促進市場公平競爭、改善營商環(huán)境提供了制度層面的支持。

2.各地政府對于公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的創(chuàng)新建設

實行公平競爭審查制度時，各地政府常結合本地特點與客觀條件，在不破壞公平競爭審查制度的前提下提出許多創(chuàng)新舉措，這些措施彰顯了公平競爭的理念，切實優(yōu)化了政府采購與招投標營商環(huán)境，為我國公平競爭審查制度建設及營商環(huán)境持續(xù)改善提供了寶貴的經驗。

（1）開展公平競爭審查多元互評機制

現如今對政府采購與招投標政策措施的審查主要集中在政府進行自我審查上，自我審查雖然是基于現階段客觀條件的合理舉措，但是仍然有可能產生審查不力、審查能力不足等問題。為減少自我審查模式的消極影響，切實保障符合公平競爭要求的政策措施出臺，各地政府紛紛出臺相應的政策。如潼南區(qū)市場監(jiān)督管理局與四川省遂寧市探索開展公平競爭審查交叉互評的活動。遂寧市聯席辦委托四川大學法學院創(chuàng)新與競爭法研究中心組建評估團隊對銅梁區(qū)發(fā)展改革委進行評估，由銅梁區(qū)發(fā)展改革委向評估團隊提供各種佐證資料以驗證其出臺的政策措施是否符合公平競爭審查條件?？缡薪徊婊ピu有助于各政府在更加客觀角度進行公平競爭審查，避免地方政府因利益牽扯而在自我審查期間刻意放松審查要求甚至有意通過不符合公平競爭理念的政策措施。交叉互評制度也給了各地政府之間相互進步，相互探討的機會，便于政府之間相互借鑒先進經驗，完善公平競爭審查制度，為建設公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境出謀劃策。

（2）打造電子化、智能化、便利化政府采購與招投標網絡平臺

為便利投標者，促進公平競爭，各地政府致力于打造透明化、智能化、精準化政府采購與招投標互聯網平臺，制定透明高效的程序，優(yōu)化政府采購與招投標營商環(huán)境。其中深圳市提出“陽光采購”的概念，致力于建設高質量政府采購與招投標營商環(huán)境，由深圳市財政局打造的深圳政府采購智慧化平臺能夠實現全流程在線辦理，投標者可以隨時在平臺上下載采購與招投標相關信息并參與線上投標活動。深圳在全國率先上線供應商在線注冊、質疑、投訴、支付、簽訂合同、意向公開等一系列線上服務功能，為投標者創(chuàng)造了完備且清晰透明的投標流程，在便利了投標者投標的同時還為投標者開展事后救濟與調節(jié)機制，消除了投標者的后顧之憂。

（二）公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的不足

1.審查標準規(guī)范過于簡略

《公平競爭審查條例》第二章“審查標準”中的某些條款規(guī)定用語過于模糊，給予起草單位較大的變動空間，不利于公平競爭審查工作的推進。以對于政府采購的規(guī)定條款為例，《公平競爭審查條例》第九條第三款規(guī)定，“排斥、限制或者變相限制外地經營者參加本地政府采購、招標投標”，其中的“變相”用語未作進一步解釋，給了起草單位以極大的可操作空間，起草單位可以通過對“變相”進行擴大甚至是歪曲解釋以達到規(guī)避公平競爭審查的目的。

《公平競爭審查條例》中第十二條“豁免標準”提到了幾種可以得以豁免的政策措施類型，其本意是出于國家安全、社會公共利益、科技創(chuàng)新等更高層級目的給予各地政府部門以變通的權利，以確保這些法益得到著重保護。然而該條款卻極易淪為各地政府規(guī)避公平競爭審查的工具。由于該條款的表述過于簡略，使得起草單位極易通過賦予不符合公平競爭審查要求的政策措施以“維護國家安全”或“促進科技創(chuàng)新”等名義逃避公平競爭審查，極大削弱了公平競爭審查制度的具體成效。

2.政府采購與招投標流程繁瑣、不透明

盡管有關于政府采購與招投標的政策措施已經經過公共競爭審查制度得以改善，但是政府采購與招投標程序繁瑣、不透明的問題仍然存在。各地的政府采購與招投標網站由于分屬不同政府部門管轄，導致各系統(tǒng)獨立運行，不能做到信息共享，有效銜接。投標者在進行投標活動時常常涉及幾個部門的重復申請，重復辦理，且需要提交多種不必要的審核材料并被許多不必要的程序制約。辦事程序臃腫、各部門各自為政，嚴重阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建設進程，也增加了政府通過模糊程序進行行政壟斷、權利尋租的空間，不利于公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境的優(yōu)化。

三、公平競爭的政府采購與招投標營商環(huán)境改進措施

（一）完善公平競爭審查制度

1.明晰審核標準用語，規(guī)范豁免標準

在《公平競爭審查條例》中對于審查的用語較為簡略模糊，導致審核人員極易通過對模糊性規(guī)定進行擴大化甚至扭曲化理解或給政策措施一個“維護國家安全”或“促進科學技術進步”等冠冕堂皇的理由來規(guī)避公平審查制度。因此，應當對于條例中的“不合理”“歧視性”等模糊性用語進行規(guī)范和細化，對“維護國家安全”，“促進科學技術進步”等概括性用語進行界定分析。為此可以同其他法律文件中的同類標準結合起來綜合判斷：如將條例中中關于政府采購與招投標的部分與《政府采購法》、《招標投標法》中相關規(guī)定進行結合，將豁免標準中的“國家安全”“節(jié)約能源、保護環(huán)境”同《國家安全法》、《環(huán)境資源保護法》進行結合。防止公平競爭審查人員通過模糊性與例外規(guī)定規(guī)避公平競爭審查制度，對公平競爭審查的結果產生不利影響。

2.在公平競爭審查制度中加入有關營商環(huán)境的審核條款

公平競爭審查制度同營商環(huán)境密切相連：第一，公平競爭是兩者共同的價值目標。對于公平競爭審查制度而言，審查政策措施是否符合公平競爭是公平競爭審查制度的核心要求，正是因為要加強政策措施中的公平競爭理念，廢除排除、限制競爭的政策措施，促進市場主體競爭，才會設定公平競爭審查制度。而公平競爭是改善營商環(huán)境的重要前提，只有保證市場主體的公平競爭，才能創(chuàng)造一個相對優(yōu)良的營商環(huán)境，實現營商環(huán)境的市場化、法治化、國際化，以進一步促進社會主義市場經濟高質量發(fā)展。第二，公平競爭審查和營商環(huán)境的評價指標具有相似性。在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中強調政府應當完善關于優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施與公平競爭審查制度的審查標準有著高度的契合性，這客觀上為營商環(huán)境條款加入公平競爭審查制度體系中創(chuàng)造了良好的移植條件。第三，實行公平競爭審查制度有利于營商環(huán)境的發(fā)展。政策措施經過公平競爭審查，限制排除、妨害競爭與損害市場主體利益的政策措施出臺，為市場主體公平競爭掃除制度障礙，在客觀上已經改善了營商環(huán)境。為進一步優(yōu)化營商環(huán)境，有必要將優(yōu)化營商環(huán)境的條款直接寫入《公平競爭審查條例》，加快推動公平競爭審查制度的完善，持續(xù)推進營商環(huán)境的優(yōu)化。

（二）加快全國一體化政府采購與招投標電子平臺建設

  《優(yōu)化營商環(huán)境報告》第四章第三十六條指出，要“加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推動政務服務事項在全國范圍內實現‘一網通辦’”，并強調要“推動政務信息系統(tǒng)整合，優(yōu)化政務流程，促進政務服務跨地區(qū)、跨部門、跨層級數據共享和業(yè)務協(xié)同”。然而直至今日在政府采購與招投標領域都未能達到該項要求。應當加快各地區(qū)各部門信息共享機制，實現各部門信息互通、信息互享，防止重復申請、重復辦理的現象，降低市場主體的投標成本，提高市場主體的公平競爭效率。制定透明、高效、簡便的招投標流程并在全國地區(qū)通用，將政府采購與招投標的政策措施與相關信息、文件以及投標窗口直接公布在政府部門的官方采購網站上，并實行統(tǒng)一簡便的招投標流程，遏制政府通過繁瑣的程序制造隱性壁壘或利用信息差進行地方保護或腐敗行為，將政府采購與招投標全流程置于陽光下供社會監(jiān)督，確保政府采購與招投標程序的透明高效，令政府腐敗與行政壟斷無處遁形。

文章來源：  《河南經濟報》   http://www.12-baidu.cn/w/qt/34236.html