城市拆遷進(jìn)程中弱勢(shì)群體的風(fēng)險(xiǎn)治理——經(jīng)濟(jì)與管理

一、應(yīng)然：城市拆遷中弱勢(shì)群體的研究緣起
近幾年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展的速度與程度日新月異，以城市建設(shè)、改造、擴(kuò)展為基本前提的城市房屋拆遷規(guī)模日益擴(kuò)大。城市拆遷過(guò)程中動(dòng)遷居民的生活與就業(yè)等方面均面臨著機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)，然而對(duì)拆遷居民中處于社會(huì)困難階層的弱勢(shì)群體來(lái)講，拆遷更多地會(huì)迫使他們向城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的邊緣遷移從而遭受社會(huì)排斥的風(fēng)險(xiǎn)。與其他抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的群體相比，這部分弱勢(shì)群體可能會(huì)蒙受更大的利益損失和個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)?？赡軐?dǎo)致的結(jié)果：一是直接加大對(duì)社會(huì)保障的需求，致使現(xiàn)行社會(huì)保障制度疲于應(yīng)對(duì)因拆遷產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；二是風(fēng)險(xiǎn)在拆遷居民弱勢(shì)者身上的積聚，達(dá)到一定程度將面臨巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)猶如經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“水桶效應(yīng)”：水流的外溢取決于水桶上最短的一塊木板一樣，最容易在承受力最低的社會(huì)群體身上爆發(fā)[1]。如果對(duì)拆遷中弱勢(shì)群體遭遇的利益損失和風(fēng)險(xiǎn)不夠重視，那么社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)很可能會(huì)在這類弱者身上爆發(fā)，構(gòu)成危及社會(huì)穩(wěn)定、影響社會(huì)發(fā)展的巨大隱患。轉(zhuǎn)型期是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)叢生的時(shí)期，正如有學(xué)者所言，我國(guó)已進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。因此，關(guān)注城市拆遷進(jìn)程中弱勢(shì)群體的現(xiàn)狀，正確認(rèn)識(shí)其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，依法保障其各方面權(quán)益，值得引起全社會(huì)重視。
二、實(shí)然：城市拆遷進(jìn)程中弱勢(shì)群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀
1. 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。拆遷中弱勢(shì)群體面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在其就業(yè)、住房等一系列風(fēng)險(xiǎn)上。這一群體大部分文化程度偏低、技術(shù)過(guò)時(shí)，就業(yè)的主要形式是非正式就業(yè)，如臨時(shí)工、小時(shí)工或販賣小百貨等。當(dāng)城市拆遷變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，他們遷到處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)邊緣的郊區(qū)時(shí)，上述非正式就業(yè)的機(jī)會(huì)急劇減少，弱勢(shì)群體的收入來(lái)源更為不穩(wěn)定。加上他們技能和資本的缺失，再進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)就很困難。此外，對(duì)于已經(jīng)竭盡全力買到房屋的低收入家庭來(lái)說(shuō)，住房消費(fèi)（包括養(yǎng)房，供暖費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等）和子女教育方面的開(kāi)支也是步履維艱，這正是拆遷中弱勢(shì)群體面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)。
2. 政治風(fēng)險(xiǎn)。城市拆遷中弱勢(shì)群體相對(duì)遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)力中心，較少參與社會(huì)政治活動(dòng)，難以影響公共政策的制定。在城市房屋拆遷過(guò)程中，他們的政治影響力比較弱，難以影響拆遷決策過(guò)程，面臨著利益參與上被排斥的政治風(fēng)險(xiǎn)。
被拆遷者尤其是當(dāng)中的弱勢(shì)群體更是被動(dòng)的參與拆遷，無(wú)法影響拆遷決策過(guò)程，獲取、傳遞和共享應(yīng)知的舊城改造信息，參與程度弱，利益表達(dá)權(quán)受限，如果他們的利益參與長(zhǎng)期得不到重視，加上利益訴求不暢通，就會(huì)使其通過(guò)非理性方式來(lái)表達(dá)和追求自身利益，從而波及社會(huì)秩序，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來(lái)，我國(guó)群體性事件如集體上訪、靜坐、游行增多就是有力的警示。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，從2001—2011年，我國(guó)發(fā)生的群體性事件數(shù)量急劇上升，年平均增長(zhǎng)16%，由2004年的1萬(wàn)起增加到2011年的6萬(wàn)起，增長(zhǎng)5倍；規(guī)模不斷擴(kuò)大，參與群體性事件的人數(shù)年均增長(zhǎng)12.4%，由75萬(wàn)多人，增加到317萬(wàn)多人；其中百人以上的由1 400起增加到7 000多起，增長(zhǎng)近4倍[2]。而在這些群體性事件中，有很大一部分與城市拆遷中弱勢(shì)群體有關(guān)。
3. 社會(huì)關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。城市拆遷會(huì)對(duì)看病、子女上學(xué)、交通、購(gòu)物等生活方面造成很多不利影響，弱勢(shì)群體向城外偏遠(yuǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，無(wú)形中增加了他們享有這些設(shè)施（如城區(qū)較好的基礎(chǔ)設(shè)施、公共景觀、醫(yī)院、學(xué)校等）的成本，減少了他們享受設(shè)施服務(wù)的機(jī)會(huì)，增加了生活的成本。但更重要的問(wèn)題是，僅僅在此層面上來(lái)強(qiáng)調(diào)拆遷可能帶來(lái)或加重風(fēng)險(xiǎn)是不夠的，還應(yīng)看到在社會(huì)關(guān)系層面可能引起的風(fēng)險(xiǎn)。
拆遷事件的發(fā)生打破了原先固定的、相對(duì)較近的空間距離，使得一部分家庭被迫遷移到較遠(yuǎn)的城市邊緣地區(qū)?？臻g距離的拉大同時(shí)也增加了直接聯(lián)系和交流的成本，盡管許多家庭之間有親屬關(guān)系，但如果缺少現(xiàn)實(shí)聯(lián)系的根據(jù)和條件，期間也不能組成家庭網(wǎng)。然而，由于社會(huì)保障體系的不完善，子女撫育和老人贍養(yǎng)的職能依然主要由家庭承擔(dān)，故至親間的相互扶助必不可少，既有的家庭網(wǎng)絡(luò)仍有必要繼續(xù)維持下去。于是社會(huì)關(guān)系上的風(fēng)險(xiǎn)便加重了弱勢(shì)群體生活上的困難，削減了這種非正式保障機(jī)制的重要作用。
三、勢(shì)然：從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論看城市拆遷問(wèn)題
從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論看，當(dāng)前城市拆遷中弱勢(shì)群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩個(gè)方面的原因：一是政府“有組織的不負(fù)責(zé)任”；二是“制度化的風(fēng)險(xiǎn)”。解決城市拆遷帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)主要應(yīng)從以上這兩個(gè)方面入手，從根本上改革和完善現(xiàn)有的城市拆遷政策及相關(guān)制度。只有這樣才能最大限度地減少城市拆遷過(guò)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。
1. 政府“有組織的不負(fù)責(zé)”。作為現(xiàn)代意義上的政府，其任務(wù)是為所有公民提供生存、穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的福利[2]。然而政府在處理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)，往往出現(xiàn)責(zé)任缺失或“有組織地不負(fù)責(zé)任”（organized irresponsibility）[3]。“有組織的不負(fù)責(zé)任”導(dǎo)致政府在拆遷程序參與、補(bǔ)償機(jī)制、住房安置、社會(huì)保障、社會(huì)支持上做得都不盡如人意，近年來(lái)由拆遷引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題和矛盾沖突日益增多，社會(huì)秩序遭到挑戰(zhàn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大量增加，政府的公信力受到損害和質(zhì)疑。目前，我國(guó)各級(jí)政府在對(duì)待拆遷問(wèn)題均存在著“有組織的不負(fù)責(zé)任”。
（1）主觀因素——風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的匱乏。政府本身就是一個(gè)利益主體，有著自利性，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在城市拆遷問(wèn)題上，政府的決策和管理往往缺乏從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā)，再加上沒(méi)有很好的制約機(jī)制，難以做到公平、公正，導(dǎo)致政府社會(huì)管理職能缺位、錯(cuò)位，無(wú)法盡到應(yīng)有的維護(hù)社會(huì)公平正義的責(zé)任。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，還存在著“搭便車”的現(xiàn)象，減少和推卸承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前后，作為公共決策主體的政府并沒(méi)有重視問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)，也沒(méi)有將對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處理和自身職責(zé)緊密聯(lián)系起來(lái)，而是到了問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的程度時(shí)，才忙于應(yīng)付，結(jié)果不僅沒(méi)能阻止和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，相反這種不負(fù)責(zé)任的行為和決策成為風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大和惡化的主要因素之一，最終將風(fēng)險(xiǎn)變相地轉(zhuǎn)移到了動(dòng)遷居民和其中的弱勢(shì)群體身上，沒(méi)有承擔(dān)起公共部門應(yīng)有的責(zé)任。
（2）客觀因素——風(fēng)險(xiǎn)自身的模糊性。即使政府對(duì)由城市拆遷引起的各方面風(fēng)險(xiǎn)具有足夠的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，然而由于風(fēng)險(xiǎn)自身的模糊性，政府往往也會(huì)選擇推諉責(zé)任。
從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視角來(lái)看，原因在于以下三方面：第一，風(fēng)險(xiǎn)制造主體的模糊性。在傳統(tǒng)社會(huì)條件下，風(fēng)險(xiǎn)制造主體是相對(duì)具體的、明確的，而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，由于風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果及其破壞程度的無(wú)法推算，“導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體模糊和缺位，沒(méi)有人真正地去對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難承擔(dān)他應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任”[4]。第二，風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的模糊性。在傳統(tǒng)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)是人們能親眼目睹、切身感知的，而且由于其地域性明確，所以可以通過(guò)保險(xiǎn)手段加以抗衡，而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，由于風(fēng)險(xiǎn)制造主體的模糊性，再加上全球化的推波助瀾，人們往往無(wú)法感知這種風(fēng)險(xiǎn)是從何而來(lái)，到何處去。正如安東尼·吉登斯所言：“我們完全不知道風(fēng)險(xiǎn)的大小和程度，而且在很多情況下，直到很晚，我們也不能確切知道這種風(fēng)險(xiǎn)的大小。”雖然現(xiàn)代社會(huì)在技術(shù)和制度方面不斷完善，但這種完善在為控制風(fēng)險(xiǎn)提供越來(lái)越完美的解決辦法的同時(shí)，卻可能會(huì)帶來(lái)新的更大的風(fēng)險(xiǎn)。第三，風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的模糊性。在傳統(tǒng)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類影響的大小、程度是一目了然的，而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類的影響則是模糊的，有時(shí)人們?cè)诙虝r(shí)期內(nèi)可能抵制住了某種風(fēng)險(xiǎn)，但新的更大的風(fēng)險(xiǎn)可能就在抵制過(guò)程中產(chǎn)生，而且究竟會(huì)有什么樣的結(jié)果也是人們無(wú)法預(yù)料的。事實(shí)上正是由于風(fēng)險(xiǎn)的模糊性使得人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)更為淡化，使得社會(huì)管理的主體政府更有理由“有組織的不負(fù)責(zé)”。
在城市拆遷進(jìn)程中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)雖不像風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中那么模糊，但卻從另一個(gè)角度給我們提供了一個(gè)可以借鑒的政策思路：即弱勢(shì)群體面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)很難界定是由某一主體單方面造成的。無(wú)論是政府、專家系統(tǒng)還是居民本身，我們都無(wú)法直接將責(zé)任具體推卸到某個(gè)單一主體的身上。拆遷產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及其運(yùn)行也相對(duì)比較模糊，盡管在經(jīng)濟(jì)政治上遭受到的風(fēng)險(xiǎn)人們能切身感知到，但更多時(shí)候，人們只是憑主觀印象來(lái)衡量。至于這種拆遷引致的風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果的大小和程度恐怕也不是一目了然的事情。否則包括政府在內(nèi)的各方社會(huì)管理主體，其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不至于像現(xiàn)在這么淡化，出現(xiàn)“不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。本文主要側(cè)重研究的是政府，因?yàn)樵诔鞘胁疬w中政府是最重要的責(zé)任主體。
2. 制度化的風(fēng)險(xiǎn)。在城市化進(jìn)程中，會(huì)面對(duì)日益增多的風(fēng)險(xiǎn)，為了防范因房屋拆遷所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，政府制定了一系列政策形成一定的制度來(lái)規(guī)避它們，如1991年6月頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及安置方式等內(nèi)容。這些法規(guī)政策實(shí)際上是一個(gè)將風(fēng)險(xiǎn)制度化的過(guò)程。然而，城市拆遷補(bǔ)償安置制度本身是一個(gè)選擇的過(guò)程，是政府權(quán)威當(dāng)局為解決因動(dòng)遷引起的損失所選擇的決策方案。這個(gè)選擇的過(guò)程中包含著諸多不確定性因素，比如政策制定者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不同主觀感受，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任倫理的差異化，以及利益表達(dá)機(jī)制等因素都使得拆遷制度在制定決策過(guò)程中本身存在著風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)“制度化”風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。由于這些風(fēng)險(xiǎn)因素的存在和影響，使得拆遷補(bǔ)償安置制度在付諸實(shí)施以后，并不能取得預(yù)期的政策效果，造成決策執(zhí)行走樣，政策施行受挫。
四、應(yīng)然：城市拆遷中弱勢(shì)群體的風(fēng)險(xiǎn)治理
“有組織的不負(fù)責(zé)任”和“制度化風(fēng)險(xiǎn)”反映了城市拆遷中弱勢(shì)群體風(fēng)險(xiǎn)治理形態(tài)的內(nèi)在困境。城市拆遷引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)是界定在一個(gè)由制度性的結(jié)構(gòu)所支撐著的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，這種政治和經(jīng)濟(jì)制度實(shí)際上促成了各種風(fēng)險(xiǎn)的大量產(chǎn)生，并不斷制造出社會(huì)性災(zāi)難。因此，政府必須要對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更多的自省與反思，力圖提出一整套更為民主化人性化的制度結(jié)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)拆遷帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和新風(fēng)險(xiǎn)[5]。
1.重塑政府在拆遷進(jìn)程中的責(zé)任倫理?！坝薪M織的不負(fù)責(zé)”在政府管理中表現(xiàn)為政府社會(huì)管理職能的缺位，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的淡薄。要避免這種現(xiàn)象，當(dāng)務(wù)之急就是要重建政府的責(zé)任倫理，政府應(yīng)該從拆遷補(bǔ)償制度、構(gòu)建社會(huì)保障制度、創(chuàng)新安置方式等制度改進(jìn)入手，對(duì)動(dòng)遷居民作出妥善的制度安排，避免居民因?yàn)閯?dòng)遷而出現(xiàn)邊緣化和貧困現(xiàn)象。
（1）政治責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。所謂政治責(zé)任是指政府的所作所為必須合乎目的性（即合乎人民的利益、權(quán)利和福利），其決策必須合乎人民的意志和利益，政府的決策行為要對(duì)社會(huì)公民負(fù)責(zé)。雖然“政府也是一個(gè)有著相對(duì)獨(dú)立利益與目標(biāo)的主體”[6]，但政府的這種利益主體與作為市場(chǎng)中獨(dú)立行為的利益主體是迥然各異的。其決策責(zé)任和義務(wù)是要確保整個(gè)利益博弈的公正、保持利益博弈格局中的相對(duì)超然狀態(tài)，滿足民眾公共利益訴求、保證公民合法權(quán)利，獲取民眾普遍認(rèn)可。在城市拆遷過(guò)程中，如何保證被拆遷者尤其是那些弱勢(shì)群體的利益，關(guān)鍵問(wèn)題是要明確公共利益，正確定位政府角色。
（2）法律責(zé)任的深化。法律責(zé)任即政府的決策行為要受法律規(guī)范和保障。政府的行政決策要符合國(guó)家憲法和法律規(guī)定，這就要求應(yīng)盡快建立決策的責(zé)任追究制度。政府在決策時(shí)，責(zé)任意識(shí)淡薄，把決策失誤造成的損失當(dāng)作“交學(xué)費(fèi)”，責(zé)任追究制度就是對(duì)公共決策行為主體的懲戒，通過(guò)這種制度，達(dá)到對(duì)決策權(quán)力的約束，防止濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生，真正細(xì)化、明確規(guī)定行政首長(zhǎng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)事件的決策權(quán)力與責(zé)任范圍，并對(duì)如何判斷相關(guān)責(zé)任和如何具體追究相關(guān)責(zé)任作出明確的制度規(guī)范。同時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難之責(zé)任主體的認(rèn)知和確定應(yīng)該按照因果原則來(lái)進(jìn)行，即按照誰(shuí)釀成災(zāi)難誰(shuí)擔(dān)負(fù)責(zé)任的原則來(lái)進(jìn)行，甚至在那些根據(jù)當(dāng)前普遍認(rèn)同的科研規(guī)律和法規(guī)法律來(lái)說(shuō)允許出現(xiàn)探索性失誤和差錯(cuò)的領(lǐng)域，也要毫無(wú)例外地為其決策承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)[7]。
一旦法律責(zé)任追究制度真正建立起來(lái)，在進(jìn)行城市拆遷之前勢(shì)必會(huì)推動(dòng)拆遷規(guī)劃、補(bǔ)償、安置協(xié)議的完善，屆時(shí)拆遷人與被拆遷人會(huì)在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)簽訂補(bǔ)償、安置協(xié)議，協(xié)議中不僅會(huì)規(guī)定補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置房面積和安置地點(diǎn)及安置房質(zhì)量，還會(huì)明確規(guī)定搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限以及違約責(zé)任和當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)。這樣就有利于因政府決策失誤而引發(fā)的弱勢(shì)群體的風(fēng)險(xiǎn)擺脫目前完全處于的真空狀態(tài)。
（3）契約倫理責(zé)任機(jī)制的建立。社會(huì)主體之間的倫理契約要求在社會(huì)生態(tài)關(guān)系環(huán)境中，公民一旦遭遇風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，作為決策主體的政府應(yīng)當(dāng)有義務(wù)自覺(jué)承擔(dān)社會(huì)道德責(zé)任并提供及時(shí)幫助。一方面，城鎮(zhèn)被拆遷者當(dāng)中相當(dāng)數(shù)量的居民及其家庭可能會(huì)因?yàn)榉课輨?dòng)遷蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，如因自家房屋被拆而喪失經(jīng)營(yíng)收入或房屋租賃費(fèi)用者；或因拆遷安置需要尋求新就業(yè)崗位的被拆遷者。其自身所受的教育程度整體偏低，謀職困境較多，勞動(dòng)收入較低，其中相當(dāng)一部分僅依靠每月領(lǐng)取的城鎮(zhèn)居民最低生活保障金來(lái)維持生計(jì)。作為城鎮(zhèn)中的弱勢(shì)人群，中低收入水平的被拆遷者需要由政府出面幫助并解決其民生保障問(wèn)題。另一方面，依照相關(guān)法律規(guī)定，民居房的所有權(quán)和占地使用權(quán)應(yīng)均屬私人不動(dòng)產(chǎn)。因此，當(dāng)公民為了城鎮(zhèn)公共工程或公益性項(xiàng)目的需要在個(gè)人利益方面作出犧牲和讓步時(shí)，政府有責(zé)任給予其合理的物質(zhì)貨幣補(bǔ)償和政策支持照料：
第一，應(yīng)規(guī)范和完善經(jīng)濟(jì)適用房具體銷售政策和被拆遷者的安置辦法。對(duì)城鎮(zhèn)拆遷過(guò)程中符合條件的弱勢(shì)群體采取拆遷安置的對(duì)接方式，如縮短入住資格審核時(shí)間和簡(jiǎn)化登記手續(xù)的辦理程序等。同時(shí)，政府可在財(cái)政稅收方面對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)投資給予適當(dāng)?shù)臏p稅支持，以降低其建設(shè)成本，從而抑制經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)銷售價(jià)格的上揚(yáng)。
第二，應(yīng)持續(xù)提速廉租房租房制度的規(guī)范化管理，進(jìn)一步拓寬制度惠民覆蓋面，著重解決城鎮(zhèn)中弱勢(shì)群體的拆遷安置問(wèn)題。較之經(jīng)濟(jì)適用房而言，廉租房的比較優(yōu)勢(shì)在于能最大限度地保障城鎮(zhèn)最低收入者的安居問(wèn)題，緩解因經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房人多數(shù)為中高收入者而引發(fā)的輿論爭(zhēng)議及社會(huì)負(fù)面影響。政府應(yīng)當(dāng)在切實(shí)考慮弱勢(shì)群體在教育、就業(yè)、就醫(yī)、休閑等諸多方面便利的基礎(chǔ)上選擇廉租房的合理建筑地域，避免弱勢(shì)群體其他生活成本的增加。同時(shí)，應(yīng)明晰相關(guān)政策決策執(zhí)行部門的責(zé)任，加大監(jiān)管力度，維護(hù)城鎮(zhèn)被拆遷人住房保障的權(quán)益，妥善解決其住房安置問(wèn)題。
第三，建立“可支付租賃住房”制度，通過(guò)供應(yīng)低于市場(chǎng)租金的可支付租賃住房，既能滿足城鎮(zhèn)中低收入“夾心層”家庭的住房需求，也能滿足城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的住房需求。這種制度的可操作層面實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的政策拓展和制度創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房的可租可售。一方面，可使無(wú)力支付購(gòu)房資金的中低收入“夾心層”家庭可以享受租住經(jīng)濟(jì)適用房的資格待遇；另一方面，經(jīng)濟(jì)適用住房政策與“可支付租賃住房”政策的并行實(shí)施可以較好地解決中低收入家庭中各收入階層的住房安置問(wèn)題。
此外，為了住房保障制度目標(biāo)得以全面實(shí)現(xiàn)，政府還應(yīng)做好以下五方面工作：一是加大政府財(cái)政支持力度；二是依法制定土地補(bǔ)償供應(yīng)機(jī)制；三是完善并發(fā)揮政策性住房金融的作用，包括貼息貸款、建立全國(guó)統(tǒng)一的住房擔(dān)保機(jī)構(gòu)等；四是適度擴(kuò)大住房安置惠民政策的覆蓋面，保障城鎮(zhèn)被拆遷者中弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，為弱勢(shì)群體的拆遷安置鋪好后路，解決好拆遷的后續(xù)問(wèn)題，不斷完善和健全社會(huì)保障體系；五是在新建聚居地提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，保證居民就近從業(yè)，在疏解人口的同時(shí)注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，既能減輕居民動(dòng)遷后的交通與時(shí)間成本負(fù)擔(dān)，又能夠減緩城市中心區(qū)與城市交通系統(tǒng)的壓力。
總之，重塑政府責(zé)任倫理機(jī)制，規(guī)避和治理制度化風(fēng)險(xiǎn)，需要政府有足夠的責(zé)任觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。如果政府對(duì)各方面信息擁有高度的敏感性和責(zé)任心，把責(zé)任意識(shí)貫穿于日常行政事務(wù)管理過(guò)程當(dāng)中，不斷修正、完善自己的行為，從源頭上就能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，減少很多不必要的風(fēng)險(xiǎn)和損失。
2. 增強(qiáng)弱勢(shì)群體防范制度化風(fēng)險(xiǎn)的參與程度。在城市拆遷中要防范制度化風(fēng)險(xiǎn)，從根本上是需要所有“利益攸關(guān)者”的充分參與（包括政府、開(kāi)發(fā)商、拆遷方、評(píng)估專家及被拆遷者尤其是其中的弱勢(shì)群體），從封閉的規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為開(kāi)放的責(zé)任體制，力求在最大限度上規(guī)避制度化風(fēng)險(xiǎn)。參與是對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要武器，必須珍視為每個(gè)公民的權(quán)利，弱勢(shì)群體中的任何人都有權(quán)利在拆遷中參與相關(guān)的決策，表達(dá)他們的意見(jiàn)，使其經(jīng)歷被了解，并在政策制定中被考慮。因此，建立一個(gè)公開(kāi)透明的拆遷操作平臺(tái)，讓拆遷各方全程參與項(xiàng)目的決策和執(zhí)行，以期保護(hù)個(gè)人利益、兼顧公共利益將會(huì)較好地兼容個(gè)人意愿與公共利益，克服因體制性障礙而導(dǎo)致的信息阻塞與政策失靈，提高決策過(guò)程的透明度，最大限度地涵蓋所有“利益攸關(guān)者”的偏好。如果一項(xiàng)政策是大多數(shù)“利益攸關(guān)者”參與的結(jié)果，那么它的交易成本就比較低，執(zhí)行效率會(huì)比較高[8]。
城市拆遷源于城市建設(shè)，拆遷行為始于行政許可，建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、建設(shè)用地的規(guī)劃、拆遷方案的審核、拆遷范圍的大小、拆遷期限的長(zhǎng)短均是由政府掌控和決策的。如果政府在作出拆遷決定、頒發(fā)拆遷許可證之前能夠認(rèn)真傾聽(tīng)各方面包括被拆遷者特別是其中弱勢(shì)群體的意見(jiàn)，無(wú)疑對(duì)拆遷行政決策的科學(xué)性與周全性具有正面推促意義，同時(shí)也有利于最大限度地防范制度化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。被拆遷者包括其中的弱勢(shì)群體是最直接的“利益攸關(guān)者”，他們的參與可以使拆遷項(xiàng)目立項(xiàng)、城市規(guī)劃方案、拆遷人資格審議、房屋拆遷安置、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷范圍內(nèi)符合規(guī)定條件的困難居民、產(chǎn)權(quán)不明房屋、存在產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋等疑難問(wèn)題得到更符合民意的解決方案，使城市拆遷的路徑逐步向政府、私有部門、公眾三方合作的良好管制模式上轉(zhuǎn)化和發(fā)展。公眾力量是在政府之外有助于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足的第三方力量，將其納入城市拆遷的決策與實(shí)施過(guò)程中，使之能夠與公、私權(quán)力相互制衡，方能保證效率與公平的統(tǒng)一。因此，在城市拆遷過(guò)程中，治理因政府決策產(chǎn)生的弱勢(shì)群體制度化風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵就在于如何提高公眾在拆遷中的參與程度。
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