基于財務(wù)視角的我國高校債務(wù)化解問題對策探討——經(jīng)濟(jì)與管理

 一、我國高校債務(wù)形成的歷史回顧
上個世紀(jì)末，我國經(jīng)濟(jì)遇到了資金不足、宏觀調(diào)控措施作用弱化等復(fù)雜的不利發(fā)展環(huán)境，為了改變這種狀況，從1998年到2004年，我國政府連續(xù)7年實(shí)施了積極性財政政策。而積極性財政政策的手段之一就是擴(kuò)大內(nèi)需，于是1999年中央做出了“高校擴(kuò)招”的戰(zhàn)略部署，高校招生規(guī)模呈幾何式增長，這對于社會的穩(wěn)定發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)以及就業(yè)壓力的緩解起到了積極作用。自20世紀(jì)末我國高等教育實(shí)行擴(kuò)招政策以來，高等教育在實(shí)現(xiàn)大眾化的進(jìn)程中得到了長足進(jìn)步。根據(jù)教育部教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：“我國高等教育升學(xué)率由1998年46.1%提高到2010年的83.3%，招生人數(shù)由1998年的108.36萬人增加到2010年的661.76萬人。在校生人數(shù)由1998年的340.88萬人增加到2010年的2231.79萬人?！痹诟叩冉逃M(jìn)行跨越式增長的同時，為了滿足招生數(shù)量的增長高等學(xué)校的建設(shè)投入也隨之有大幅度的增加。根據(jù)教育部教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，普通高等學(xué)校數(shù)量由1998年的1 022所增加到2010年的2 358所。各高校面對每年快速增長的招生人數(shù)，高校新校區(qū)的擴(kuò)建成為大勢所趨和必然選擇。然而，面對著高校建設(shè)資金的巨大缺口，我國財政并沒有給予對應(yīng)的資金支持，加上我國高校自身的融資渠道單一和學(xué)生學(xué)費(fèi)沒有同比增加等因素，以及國家有關(guān)部門一系列支持利用銀行貸款發(fā)展高等教育政策的出臺，高校貸款成為高等教育大眾化的必然選擇。高校大多通過從銀行貸款完成校區(qū)的新建和擴(kuò)建，同時也形成了大筆的債務(wù)，負(fù)債發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國高等教育的一個基本特征。
二、我國高校債務(wù)的現(xiàn)狀
據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，截止到2010年底，全國1 164所地方所屬普通高校的地方政府性債務(wù)金額大概有2 634.98億元。就河北省的情況來講，截至2009年底，全省公辦普通高校債務(wù)余額101.2億元，其中省屬高校債務(wù)余額78.4億元，占77.89%。其中貸款余額超過5億元的高校有5所。從貸款性質(zhì)上講，高校90%以上的債務(wù)余額是擔(dān)保債務(wù)或者救助債務(wù)，地方所屬高校借新還舊率已經(jīng)超過50%，可見，今后普通高校的償債壓力仍相當(dāng)大。高額貸款導(dǎo)致許多高校每年僅貸款利息就高達(dá)數(shù)千萬元，致使學(xué)校每年用大部分學(xué)費(fèi)收入來償還巨額銀行貸款利息，同時不得不控制學(xué)校正常的辦公經(jīng)費(fèi)、學(xué)生經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)等必要支出，減少教工數(shù)量的擴(kuò)大和待遇的提高，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到學(xué)校的正常運(yùn)行和長遠(yuǎn)發(fā)展。目前，在國家對高等教育財政投入變化不大的情況下，有的大學(xué)已不得不虧損運(yùn)行，高校有限的資金連債務(wù)利息都無法按時足額償還，償還巨額本金更是難上加難，我國的許多高校不得不走進(jìn)惡性循環(huán)的悖論：高額貸款本息的壓力—壓縮高校教學(xué)科研資金支出—高校人才流失—抑制高校長遠(yuǎn)發(fā)展—生源嚴(yán)重萎縮財政投入減少—財務(wù)狀況惡化—再貸款，而出于風(fēng)險等因素的考慮，銀行到達(dá)一定上限后也會拒絕提供貸款。
三、基于財務(wù)視角目前我國高校債務(wù)化解亟待解決的問題
（一）債務(wù)償還主要依靠政府買單，中央財政投入不足，地方政府債務(wù)過大，力不從心
自高校擴(kuò)招以來，學(xué)生人數(shù)的增加對于基本教育設(shè)施的同比增加要求未得到政府的相應(yīng)投入。根據(jù)教育部的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，高校每增加1名新生需追加4萬元的基本建設(shè)投資。根據(jù)2008年在校生2 021.02萬人來測算，僅基本建設(shè)投資全國高校就需要新增資金6 000億元，但政府的投入僅達(dá)500億元，其他的教育資金都要靠高校自籌。
財政性教育經(jīng)費(fèi)是國家投入教育的公共經(jīng)費(fèi)，2000—2007年，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)無論是總額還是占GDP的比重都呈增長趨勢：絕對量上，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)由2000年的531億元增加到2012年的21 984.63億元；相對量上，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例，2000—2006年一直在2.6%～3%徘徊，2007年達(dá)到3.32%。2000—2007年，盡管國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，但仍未達(dá)到1993年制定的國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)，經(jīng)測算，2000—2007年普通高等學(xué)校的國家財政性教育經(jīng)費(fèi)的資金缺口已達(dá)到2 765億元。2008年以后，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例仍然逐年上升：據(jù)統(tǒng)計，2009年國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為3.59%，比2008年的3.33%增加了0.26個百分點(diǎn)；國家財政性教育經(jīng)費(fèi)2010年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.66%，比2009的3.59%增加了0.07個百分點(diǎn)。2011全國財政教育支出比2010年預(yù)算執(zhí)行數(shù)增長14.6%。2012年中央財政已按全國財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預(yù)算，地方財政要求也要相應(yīng)安排，確保實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。這意味著該目標(biāo)自1993年提出以來經(jīng)過19年的努力，我國有望首次實(shí)現(xiàn)這一承諾。而在這19年中，高校的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，僅靠中央財政資金支持來償還高校債務(wù)非短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)。
（二）學(xué)校自身的籌資能力有限，還貸資金來源過于單一，償債風(fēng)險較大
1. 普通高校日常收入中的自籌部分主要包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等各種收費(fèi)以及社會捐贈和發(fā)展基金收益等，其中學(xué)費(fèi)是自籌收入的主要部分，它是高校自籌收入的最主要來源。
學(xué)費(fèi)作為償債的資金來源，存在一定的局限性：首先，收取的學(xué)費(fèi)資金數(shù)量上是有限的，相對于債務(wù)的規(guī)模來講是杯水車薪，而且國家對于學(xué)費(fèi)的使用方向已經(jīng)做出一定的規(guī)定；其次，學(xué)費(fèi)的絕對數(shù)是否應(yīng)該上漲，實(shí)務(wù)界還存在較大的爭議，通過學(xué)費(fèi)的上漲來緩解高校債務(wù)并沒有政策支持，短期內(nèi)不會進(jìn)行實(shí)施；再次，從未來的發(fā)展趨勢講，我國逐漸進(jìn)入老齡化社會，出生率下降，生源絕對數(shù)呈逐漸萎縮的趨勢，再考慮到出國留學(xué)、棄考輟學(xué)等因素，高等教育學(xué)費(fèi)收入會呈現(xiàn)逐年減少的趨勢?？梢?，學(xué)費(fèi)作為將來償債的主要來源并不適合。而對于多數(shù)都有指定使用方向的住宿費(fèi)等其他收入，顯然也不能作為高校債務(wù)償還的主要資金來源。此外，社會捐贈和各種發(fā)展基金雖然可以作為償債資金來源，但可利用的資金數(shù)量十分有限，對需要償還的債務(wù)而言可謂九牛一毛。
2. 目前，許多高校依靠土地出讓收入償還高校債務(wù)，也值得商榷。第一，從產(chǎn)權(quán)上講，學(xué)校的土地及其附著物應(yīng)該歸國家所有，用國家的資產(chǎn)去償還作為債權(quán)人銀行（大多是國家控股的國有銀行）的債務(wù)，而不是通過自己的“盈利收益”去償還，本身存在不妥；第二，高校用地屬國有劃撥土地，高校無權(quán)擅自轉(zhuǎn)讓國有劃撥土地，而且用所獲收益抵償學(xué)校自己舉債所形成的債務(wù)，本身存在法律及政策障礙；第三，高校土地置換質(zhì)量來講，事實(shí)上并非所有的高校都有優(yōu)越位置的高質(zhì)量土地可供置換；第四，無論是土地置換還是高校有形資產(chǎn)的出讓或變現(xiàn)，因?yàn)槎紴閲宜?，?dāng)學(xué)校實(shí)施這些行為時存在代理沖突問題，操作過程會存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險；第五，許多高校的老校區(qū)都有百年歷史，老校區(qū)的建筑和人文氣息氛圍是不可估價的無形資產(chǎn)，它的毀損將是永遠(yuǎn)無法回復(fù)和再生的。
（三）高校的產(chǎn)權(quán)不明晰，資金管理仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，效率不高
首先，從管理體制看，高等學(xué)校的投資計劃是由政府統(tǒng)一管理調(diào)撥，統(tǒng)一分配。高校缺少獨(dú)立自主的教育經(jīng)營權(quán)，其后果容易導(dǎo)致政府行為錯位和缺位，名義上國家擁有教育資源的所有權(quán)，但實(shí)質(zhì)上教育資源的所有權(quán)缺失，導(dǎo)致資金成本觀念淡薄、財務(wù)風(fēng)險意識缺失，財務(wù)預(yù)算的約束機(jī)制不夠[1]。
其次，從內(nèi)部管理制度看，高校的管理制度不夠健全，資金運(yùn)作效率有待提高。高校屬于非營利性組織，在基礎(chǔ)設(shè)施工程的組織運(yùn)作上專業(yè)性不足，對組織代理人難以建立有效的制約激勵機(jī)制。因此，與營利性的企業(yè)相比，高校用于基礎(chǔ)建設(shè)方面的資金在使用過程中缺乏監(jiān)督和約束力，資金的使用效率較低。
四、基于財務(wù)視角的我國高校債務(wù)化解的對策
（一）繼續(xù)加大財政對于高校債務(wù)資金償付的支持力度，豐富償付手段，幫助高校更早化債
今后，政府在繼續(xù)加強(qiáng)國家對于高等教育的財政資金撥款的金額和比例的同時應(yīng)該在以下幾方面做出努力：
1. 根據(jù)情況，減免高等教育事業(yè)的部分稅費(fèi)。各高校的投資主要用于支付征地款和教學(xué)樓、宿舍樓、食堂等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目支出，其中很大一部分會以各種形式返回財政，政府應(yīng)該鼓勵高等教育事業(yè)加快發(fā)展，完全可以在一定時期減免部分稅費(fèi)，幫助高校度過難關(guān)。
2. 適量發(fā)行教育國債和教育彩票。首先，發(fā)行教育債券作為籌集教育經(jīng)費(fèi)的有利途經(jīng)，國外不乏先例。我國國內(nèi)居民儲蓄資金相當(dāng)充裕，具有購買國債的能力，且目前銀行利率較低，居民投資渠道有限，居民有購買國債的內(nèi)在需求，我國個別省、市也有成功的范例。其次，教育彩票也不失為一種籌資方式。目前，我國公開發(fā)行的彩票有中國福利彩票和中國體育彩票，經(jīng)過多年的摸索，其運(yùn)作方式日臻成熟，彩票收入已經(jīng)成為我國社會公益事業(yè)和體育事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要資金來源。彩票的融資功能完全可以被各級政府利用，用于籌集教育資金。政府通過發(fā)行專門的教育彩票，實(shí)現(xiàn)社會閑散資金的聚集，建立起專項(xiàng)教育發(fā)展基金，配合政府財政性資金共同扶持教育事業(yè)發(fā)展，幫助償還各高校部分既有債務(wù)。
3. 政府嘗試設(shè)立專項(xiàng)資金化解高校債務(wù)。財政資金的規(guī)模在一定時期內(nèi)是有限的，政府可以考慮首先設(shè)立一筆化債專項(xiàng)資金，通過專項(xiàng)資金的設(shè)立提高政府劃撥資金的使用效率，即根據(jù)各高校自身的化債速度和效率以及用于化債資金的規(guī)模，從化債專項(xiàng)資金中拿出相應(yīng)比例作為配套資金支持高?；瘋?。例如，天津市摸索出一條專項(xiàng)資金化債的方式，具體做法是“由市教委管理，新注冊一家國有獨(dú)資公司，將部分教育系統(tǒng)土地資源以政府作價方式為公司注入資本金。公司封閉運(yùn)作，主要任務(wù)是承載高校債務(wù)，籌措資金逐步還債。政府除了在契稅、印花稅等方面給予政策支持外，財政每年向公司撥付一定資金用于統(tǒng)籌償還利息，市直相關(guān)單位在公司重組、土地出讓、政策扶持等方面也給予配合支持，加速本息償還進(jìn)度”。
4. 協(xié)助高校建立多渠道籌資體系。我國要實(shí)現(xiàn)高等教育的大眾化目標(biāo)，僅依靠政府資金和銀行貸款資金作為高等教育資金來源是不夠的，也是不科學(xué)的，應(yīng)拓寬高等教育資金來源，加大社會捐助對于高校收入的比例。此外，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺關(guān)于社會資金投資教育的相關(guān)法律法規(guī)，為社會投資提供法律依據(jù)，以吸引各類潛在教育投資者，利用好社會資金。
（二）必須提高高校自身資本運(yùn)營能力，練好內(nèi)功，提高自身償債能力
1. 高校盡快確立自己的核心競爭力和發(fā)展重點(diǎn)。如前所述，未來我國高校生源數(shù)量會逐步減少，各類高校生源的競爭會更趨激烈，高校要在激烈的教育市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢，就必須主動作為，各高校根據(jù)自身的發(fā)展歷史、教育特點(diǎn)以及學(xué)科優(yōu)勢盡早確立自身的核心競爭力，并對其不斷增強(qiáng)才能在激烈的教育市場競爭中處于有利位置，才能保證生源的穩(wěn)定，確保學(xué)校的學(xué)費(fèi)收入穩(wěn)步提升，這將是高校化解債務(wù)最直接最重要的保障。
2. 高校要繼續(xù)開拓籌資渠道，增強(qiáng)自身的償債能力。高校應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)利用自身的人才、科研優(yōu)勢積極承擔(dān)國家級、省級等各級縱向課題和企業(yè)、集團(tuán)、社會團(tuán)體等各類橫向課題的研究，在獲得更多科研經(jīng)費(fèi)的同時擴(kuò)大學(xué)校的知名度和影響力，為爭取社會捐贈，發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)等提供有力保障，從而為學(xué)校開辟更寬廣更多樣化的籌資渠道打下基礎(chǔ)。
3. 進(jìn)一步加強(qiáng)高校的資金預(yù)算管理。遵照“成本效益”的原則，加強(qiáng)學(xué)校日常資金預(yù)算管理。首先，在統(tǒng)籌兼顧的原則下，將預(yù)算分為日常支出預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算和償債基金預(yù)算三部分。經(jīng)常性預(yù)算必須從實(shí)際出發(fā)，按需支出；建設(shè)性預(yù)算要科學(xué)進(jìn)行項(xiàng)目的可行性評價，反復(fù)論證；償債基金預(yù)算必須足額積累。其次，學(xué)校財務(wù)部門要加強(qiáng)財務(wù)控制，減少現(xiàn)金流入流出的時間差異導(dǎo)致的財務(wù)風(fēng)險。
4. 合理配置資源，實(shí)現(xiàn)資源共享，避免資源的重置浪費(fèi)，提高資金使用效率。（1）要在高校內(nèi)部實(shí)現(xiàn)部門的資源共享。要改變學(xué)校各職能部門小而全的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)資源的重組，盡可能減少重復(fù)導(dǎo)致的浪費(fèi)，建立跨系跨學(xué)院的科研中心、實(shí)驗(yàn)中心，充分提高學(xué)校場地、儀器等資源的使用效率。
（2）要實(shí)現(xiàn)高校資源與社會共享。在保證正常教學(xué)活動的基礎(chǔ)上，可以考慮將高校部分沒有充分利用的教育教學(xué)資源如圖書館、教室、實(shí)驗(yàn)室、計算機(jī)房、體育設(shè)施等對外定時有償開放，既提高了資源的使用效率又可以為學(xué)校產(chǎn)生收益。
（三）完善學(xué)校資金管理的監(jiān)督機(jī)制，三管齊下，為高質(zhì)量化債保駕護(hù)航。
1. 建立完善的高校內(nèi)部審計制度。實(shí)踐表明，建立風(fēng)險導(dǎo)向的高校審計是加強(qiáng)高校審計力度的有效途徑，高校風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬛贫鹊慕⒛軌驗(yàn)楦咝ｎA(yù)算審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、績效審計、專項(xiàng)審計等工作指明方向。尤其是對于高校的投資建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該加強(qiáng)對貸款資金使用和管理的全程監(jiān)管。高校風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬁梢韵蚋咝９芾韺犹峁╋L(fēng)險監(jiān)控評價及整合風(fēng)險的意見和措施，為學(xué)校的健康平穩(wěn)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
2. 政府要做好對于高校的財務(wù)監(jiān)督。（1）政府教育部門應(yīng)為高校貸款設(shè)立預(yù)警指標(biāo)，加強(qiáng)高校貸款的事前審批。一方面，嚴(yán)格高校的貸款審批程序，合理判斷貸款上限額度，一旦超過一定指標(biāo)的上限就需要審批或禁止其貸款；另一方面，即使在預(yù)警指標(biāo)上限之下，也要進(jìn)一步對申請新增貸款的項(xiàng)目進(jìn)行必要性和可行性的論證和審核。
（2）應(yīng)盡快建立健全高校質(zhì)量評估機(jī)制。教育相關(guān)部門應(yīng)著手制定績效撥款指標(biāo)系統(tǒng)，將學(xué)校一定時期的績效與其未來一定時期的撥款掛鉤，對高校撥款的使用效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行衡量。對于高校債務(wù)來講，應(yīng)該弄清貸款是否合法，貸款開支是否存在異常，高校所負(fù)債務(wù)是否存在違法違規(guī)使用或是貪污挪用現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)及時介入，查清債務(wù)形成的責(zé)任方、具體數(shù)額、本息及償付時間，查明原因分清責(zé)任，以決定后續(xù)撥款的多少和方向。此外，可嘗試在高校中設(shè)置績效考核監(jiān)督部門，定期考核高校業(yè)績，它的辦公經(jīng)費(fèi)由上級部門撥付，與高校無依附關(guān)系，直接受上級部門領(lǐng)導(dǎo)。
3. 金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)高校貸款的外部監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快建立高校的信用情況和財務(wù)狀況檔案，并隨時進(jìn)行更新。金融機(jī)構(gòu)要在各級政府及教育主管部門對高校財務(wù)狀況審查評價的基礎(chǔ)上，單獨(dú)對高校財務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)地調(diào)查和論證，從而多方位深入了解學(xué)校各項(xiàng)財務(wù)情況。
金融機(jī)構(gòu)在決定是否發(fā)放貸款時，依據(jù)檔案中反映的各高校的信用和財務(wù)情況，對高校申請貸款進(jìn)行審核，要重點(diǎn)關(guān)注高校貸款資金項(xiàng)目的質(zhì)量和后續(xù)收益情況。對于能夠促進(jìn)學(xué)校發(fā)展并能產(chǎn)生良好社會和經(jīng)濟(jì)效益的貸款申請項(xiàng)目，銀行應(yīng)給予資金支持，對于無礙大局或純消費(fèi)性的貸款申請項(xiàng)目，銀行則要加以緊縮和控制。
金融機(jī)構(gòu)向高校發(fā)放貸款后，應(yīng)該定期跟蹤檢查貸款資金的使用情況，調(diào)查高校貸款資金的使用方向是否偏離貸款初衷，使用是否高效合理，嚴(yán)格監(jiān)控每一筆貸款的使用支出動向。