浙江民間融資監(jiān)管困境及其監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建——改革與戰(zhàn)略

 民間融資作為最原始和傳統(tǒng)的融資方式，已成為浙江民營(yíng)企業(yè)尤其是中小企業(yè)籌集資金的主要來(lái)源。2010年浙江省民間投資的資金來(lái)源中，企業(yè)自籌資金和其他資金所占比重分別為55.1%和30.7%，銀行貸款僅占13.9%，利用外資和國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金微乎其微，與2004年相比，企業(yè)自籌資金比重提高8.3個(gè)百分點(diǎn)，國(guó)內(nèi)貸款則降低了7.2個(gè)百分點(diǎn)，其他各類資金來(lái)源比重基本保持不變。溫州等地超過(guò)50%的小型企業(yè)通過(guò)民間借貸進(jìn)行融資，從銀行貸款的公司只有15%。溫州市金融辦對(duì)350家企業(yè)的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2011年一季度末企業(yè)運(yùn)營(yíng)資金構(gòu)成中，自有資金、銀行貸款、民間借貸三者的比例為56：28：16，銀行貸款比重與上年同期相比下降2個(gè)百分點(diǎn)，民間借貸提高6個(gè)百分點(diǎn)。
但是，隨著民間融資規(guī)模的快速擴(kuò)張，由它帶來(lái)的一系列問(wèn)題也凸現(xiàn)出來(lái)：信用風(fēng)險(xiǎn)高、風(fēng)險(xiǎn)易蔓延、透明度低，尤其是民間融資中的非法集資問(wèn)題正逐步演變成為影響經(jīng)濟(jì)金融安全健康運(yùn)行的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。2011年浙江就發(fā)生了一系列因民間借貸危機(jī)引發(fā)的中小企業(yè)資金鏈斷裂。部分企業(yè)主“跑路”從而誘發(fā)的群體性事件。民間融資中出現(xiàn)的一些亂象與其缺少規(guī)范化監(jiān)管有著密切關(guān)系。因此，要解決浙江民間融資出現(xiàn)的問(wèn)題，除了拓寬民間資金的投資渠道、積極推進(jìn)利率市場(chǎng)化以改變正規(guī)金融與民間金融間不平衡的現(xiàn)狀之外，加強(qiáng)對(duì)民間融資的規(guī)范化監(jiān)管是當(dāng)務(wù)之急。
一、當(dāng)前浙江民間融資監(jiān)管困境
作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，浙江的民間融資活動(dòng)異?；钴S，但民間融資的監(jiān)管卻跟不上形勢(shì)發(fā)展的要求。目前，浙江的民間融資活動(dòng)多是自我管理、倫理約束，民間融資活動(dòng)秩序比較混亂，民間融資監(jiān)管面臨諸多困境。
（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全
任何經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)都需要法律的保證和規(guī)范，要使民間融資及其監(jiān)管有法可依、有章可循，便要提供完備的法律體系。在江浙一帶“藏富于民”的市場(chǎng)背景下，吸收公眾存款的行為暗地里早已非常普遍。在溫州等地，民間融資甚至已經(jīng)成為正規(guī)融資的有效補(bǔ)充。雖然國(guó)家一直關(guān)注民間融資的發(fā)展，但專門(mén)關(guān)于民間融資的法律法規(guī)卻極為欠缺，除《民法通則》和《合同法》中規(guī)定了民事主體從事借貸行為的資格及借貸行為的方式，《刑法》針對(duì)金融犯罪規(guī)定了相關(guān)罪責(zé)以外，真正涉及民間融資的專門(mén)法規(guī)及文件主要有：1984年，中央一號(hào)文件指出“允許農(nóng)村和集體的資金自由地或有組織地流動(dòng)，不受地區(qū)限制”；1985年，中央一號(hào)文件又明確提出要“適當(dāng)發(fā)展民間融資”；1998年國(guó)務(wù)院通過(guò)施行的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、中國(guó)人民銀行規(guī)章《貸款通則》和規(guī)范性文件《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問(wèn)題的通知》、最高人民法院發(fā)布的司法解釋《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見(jiàn)》，等等。然而，以上這些法律法規(guī)及文件無(wú)法滿足浙江當(dāng)前民間融資現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，甚至還為民間融資的發(fā)展蒙上了灰色的外衣。如根據(jù)國(guó)務(wù)院《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》的規(guī)定：“非法吸收公眾存款，是指未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，向社會(huì)不特定對(duì)象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內(nèi)還本付息的活動(dòng)?！痹凇顿J款通則》中規(guī)定：行政部門(mén)、企事業(yè)單位、股份合作經(jīng)濟(jì)組織等擅自發(fā)放貸款的，企業(yè)之間擅自辦理借貸或者變相借貸的，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)予以行政處罰，并予以取締。最高人民法院司法解釋明確：只對(duì)公民之間的借貸糾紛、公民與法人之間的借貸糾紛以及公民與其他組織之間的借貸糾紛予以司法救濟(jì)和保護(hù)，對(duì)企業(yè)之間借貸行為不予法律保護(hù)。
以上這些法律條文沒(méi)有明確將民間融資進(jìn)行分類或區(qū)別對(duì)待，相關(guān)法律由于缺乏細(xì)則的說(shuō)明和解釋造成對(duì)民間融資大多持否定態(tài)度。民間融資活動(dòng)得不到國(guó)家法律的保護(hù)，正是由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，浙江民間融資活動(dòng)無(wú)法可依，對(duì)其的監(jiān)管也缺乏具體法律條文的支持。對(duì)此，浙江省也做過(guò)一些嘗試。2010年5月，浙江省高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供司法保障的指導(dǎo)意見(jiàn)》，專門(mén)對(duì)之前頗受爭(zhēng)議的“非法集資”作出較為明確的界定，并說(shuō)明了不屬于非法集資范圍的一些集資活動(dòng)。但是，在實(shí)踐中民間融資的犯罪界限往往難以厘清，由此造成了一些積極的正常的民間融資活動(dòng)得不到法律的支持與保護(hù)，而當(dāng)消極的民間融資活動(dòng)受到國(guó)家法律打擊或制裁時(shí)，正常的民間融資活動(dòng)又會(huì)受到牽累；同時(shí)，一些非法集資活動(dòng)未能受到有關(guān)部門(mén)及時(shí)查處和打擊，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，造成的損失又無(wú)法挽回，負(fù)面影響明顯。此外，在現(xiàn)行法律框架下，刑事法律調(diào)整的效果低于預(yù)期，司法成本與社會(huì)成本很高，相關(guān)的處理結(jié)果在社會(huì)上引起不少爭(zhēng)議。例如，目前備受爭(zhēng)議的吳英案，浙江省高級(jí)人民法院以集資詐騙罪判處吳英死刑，最高人民法院裁定不批準(zhǔn)該死刑，將案件發(fā)回浙江省高級(jí)人民法院重新審判，這個(gè)案例在一定程度上也說(shuō)明了我國(guó)目前在對(duì)民間融資的法律規(guī)范上存在一些問(wèn)題。
（二）無(wú)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管不到位
依法監(jiān)管是巴塞爾委員會(huì)確立的金融監(jiān)管的原則之一。民間融資相關(guān)法律的缺失，導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠依法對(duì)民間融資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。按照我國(guó)目前的多頭、分業(yè)監(jiān)管模式，“一行三會(huì)”分別對(duì)五大金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。其中，中國(guó)人民銀行主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定；銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。無(wú)論是中國(guó)人民銀行還是銀監(jiān)會(huì)，都沒(méi)有將民間融資列入其監(jiān)管的范圍。雖然最后經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，將打擊非法集資暫交由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，但囿于立法缺失，銀監(jiān)會(huì)對(duì)民間融資的監(jiān)管缺乏正當(dāng)?shù)那袑?shí)有效的措施與方法，使得其對(duì)民間融資活動(dòng)的監(jiān)管不到位。很多民間融資案例中，監(jiān)管部門(mén)多是在糾紛或訴訟發(fā)生后社會(huì)影響較大的情況下實(shí)施行政監(jiān)管，無(wú)法實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管和事中控制，造成的社會(huì)后果較為嚴(yán)重。
在此大背景之下，浙江也沒(méi)有建立起對(duì)民間融資進(jìn)行監(jiān)管的專門(mén)機(jī)構(gòu)，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的浙江地方金融辦也并非專業(yè)機(jī)構(gòu)，一般都是站在地方政府的角度，對(duì)民間融資的高風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，監(jiān)管意識(shí)和能力較弱，導(dǎo)致有效的制度建設(shè)嚴(yán)重缺失。監(jiān)管缺位、執(zhí)法不嚴(yán)，最終導(dǎo)致了浙江民間融資活動(dòng)蘊(yùn)藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。
（三）市場(chǎng)趨同現(xiàn)象明顯，融資秩序混亂
由于法律缺失及監(jiān)管不到位，民間融資活動(dòng)多數(shù)情況下處于自我發(fā)展的無(wú)序狀態(tài)，市場(chǎng)趨同現(xiàn)象明顯，融資秩序混亂。據(jù)中國(guó)人民銀行溫州市中心支行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年溫州民間借貸年綜合利率水平為24.4%。而在正常情況下，企業(yè)民間借貸融資的年利率在15%-25%之間，銀根緊縮情況下年利率會(huì)達(dá)到60%。在高利率的刺激下，民間融資市場(chǎng)出現(xiàn)了瘋狂的行為趨同現(xiàn)象。一方面，參與主體波及范圍廣，很多家庭、個(gè)人（包括公務(wù)員）、企業(yè)甚至一些正規(guī)金融機(jī)構(gòu)都加入了借貸大軍。2011年，溫州市大約89%的家庭個(gè)人和59%的企業(yè)參與了民間借貸。另一方面，參與主體擁有類似或相同的偏好、共享類似的信息，做出類似或相同的行為，許多資金不投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。在溫州，2011年僅有35%的民間借貸流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)（2004年這一數(shù)字超過(guò)90%）。民間資本脫實(shí)向虛、以錢(qián)炒錢(qián)，而且這種快速獲利的示范效應(yīng)迅速擴(kuò)散。長(zhǎng)此以往，不僅使產(chǎn)業(yè)空洞化、空心化趨勢(shì)明顯，實(shí)體經(jīng)濟(jì)遭受打擊，還可能會(huì)引致更大的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛，干擾融資秩序，影響金融穩(wěn)定。2009年，浙江省非法集資類案件呈快速上升態(tài)勢(shì)，統(tǒng)計(jì)到的涉案金額達(dá)67億多元人民幣，案件數(shù)量上升了30倍。雖然法律判決對(duì)非法集資進(jìn)行了嚴(yán)厲制裁，2010年浙江全省發(fā)生的非法集資案件仍有217起，融資秩序仍不樂(lè)觀?；靵y的融資秩序干擾了正常的金融監(jiān)管活動(dòng)，使國(guó)家的宏觀調(diào)控政策得不到徹底全面的貫徹實(shí)施。
因此，在缺少法律支撐、監(jiān)管主體不明確、無(wú)序發(fā)展的融資環(huán)境下，浙江民間融資活動(dòng)不受約束。加之其隱蔽性強(qiáng)，取證不易，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)非法集資認(rèn)定、制止、處理較為困難，給浙江民間融資監(jiān)管的加強(qiáng)帶來(lái)了一定的難度。