河北省政府間財力差距度量及均衡機(jī)制構(gòu)建——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報

 一、河北省政府間財力差距的度量
（一）2004—2011年河北省政府間財政收入配置格局①
選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行省直管縣財政體制，這樣就更能全面考察省直管縣財政體制對河北省政府間財力配置影響。整理統(tǒng)計資料，見表1，圖1。
可以發(fā)現(xiàn)，省本級財力占比基本上在20%～25%，縣本級占比在30%～35%，而市本級占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自省直管縣財政體制實施以來，河北省財政收入配置格局是省縣兩頭小，市級中間大的“紡錘狀”。這與省直管縣財政體制設(shè)計初衷“做大省級、做小市級、做強(qiáng)縣級”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。
（二）2004—2011年河北省政府間財政支出格局
由于存在轉(zhuǎn)移支付等財政平衡機(jī)制，財政收入差距往往不一定對應(yīng)著財政支出差異。整理統(tǒng)計資料，得出2004—2011年河北省財政支不難看出，省本級財政支出占比呈下滑趨勢，2011年占比16.8%左右；市本級財政支出基本穩(wěn)定在35%左右，且自2009年開始呈上升趨勢，2011年占比達(dá)到38.86%；縣本級財政支出穩(wěn)定在45%左右，2010年達(dá)到最高值49.20%，但自2010年之后呈下滑趨勢。
綜上，可以發(fā)現(xiàn)，八年來，河北省政府間財政收支格局呈現(xiàn)市級比重過大的“中間梗阻”異象。這與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革趨勢、與實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與省直管縣背景下提升省級財政保障能力的現(xiàn)實需要都是背道而馳的。
（三）2004—2011年河北省縣域間人均財政收入差異情況
上文對河北省政府間財力配置狀況進(jìn)行了縱向?qū)Ρ龋瑸榱烁钊胙芯亢颖笔≌g財力配置狀況，此處將對河北省縣域間人均財政收入和人均財政支出差異情況進(jìn)一步橫向?qū)Ρ确治觯ㄔ斍橐姳?）。選取縣級政府財政收支差距進(jìn)行分析的原因在于：河北省是全國少見的“轄縣大省”；縣級政府是實現(xiàn)政府服務(wù)職能的基石；中央一直高度重視縣級政府財力配置情況。
最大/最小、極差（最大-最?。┦怯脕砗饬孔兞績蓸O分化狀況的指標(biāo)，其越大表示兩極分化程度越高。變異系數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)差/平均數(shù)）則是用來衡量整體變量的平衡情況，統(tǒng)計學(xué)將變異系數(shù)分成四檔：0～0.2，基本平衡狀態(tài)；0.2～0.4，輕度失衡狀態(tài)；0.4～1.0，中度失衡狀態(tài)；大于1，嚴(yán)重失衡狀態(tài)。
由表3，可以得出兩點結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財政收入兩極分化極為嚴(yán)重。最富縣人均財政收入基本是最窮縣人均財政收入的40多倍，2006年達(dá)到48.76倍。同時，最富縣和最窮縣人均財政收入的差距從2004年的1 013元飆升到2011年的6 228元，差距越來越大。第二，河北省縣域間人均財政收入差距整體失衡嚴(yán)重，幾近嚴(yán)重失衡。根據(jù)國際統(tǒng)計學(xué)慣例，河北省縣域人均間財政收入差距一直處在中度失衡狀態(tài)，且自2005年開始處在0.9以上的高位運(yùn)行，幾近嚴(yán)重失衡的邊緣，不能不讓人擔(dān)憂。
（四）2004—2011年河北省縣域間人均財政支出差異情況
當(dāng)然，縣域間財政收入差距并不可怕，因為還有省以下轉(zhuǎn)移支付這道“防線”。公共財政學(xué)認(rèn)為，財政收入體現(xiàn)著能力，應(yīng)該允許差異的存在。而財政支出則體現(xiàn)著權(quán)力，其基本面不允許過大的差異。為此，本文進(jìn)一步計算了河北省八年來縣域間人均財政支出差異狀況（見表4）。
由表4，可得兩點結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財政支出兩極分化依然存在，但遠(yuǎn)比財政收入平緩。最富縣人均財政支出是最窮縣的5～6倍，遠(yuǎn)低于人均財政收入的40多倍。但必須看到，最富縣和最窮縣的絕對差距從2004年的1 318元飆升到2011年的7 595元，差距同樣驚人。第二，河北省縣域間人均財政支出差距處在輕度失衡的邊緣。八年來，縣域間人均財政支出變異系數(shù)在0.4左右徘徊，處在輕度和中度失衡的分界點上。在河北省縣域間人均財政收入幾近嚴(yán)重失衡的條件下，這實屬不易。這既檢驗了省以下的轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，也深刻體現(xiàn)了省政府對平衡域內(nèi)財力差距做了大量而艱辛的努力（詳情可見圖3）。
二、基于嶺回歸的河北省政府間財力差距原因分析——以縣域人均財政支出為例
（一）嶺回歸分析方法
普通最小二乘法（Ordinary Least Square，簡稱OLS）是應(yīng)用最多的參數(shù)估計方法，是一種數(shù)學(xué)優(yōu)化技術(shù)。它通過最小化誤差的平方和尋找數(shù)據(jù)的最佳函數(shù)匹配。但美中不足的是其無法消除自變量的共線性問題，從而影響了其分析的精確性。
嶺回歸分析（ridge regression）是一種專用于共線性數(shù)據(jù)分析的有偏估計回歸方法，其實質(zhì)上是改良的最小二乘法。其通過放棄最小二乘法的無偏性，從而獲得回歸系數(shù)更為符合實際、更可靠。嶺回歸模型通過在相關(guān)矩陣中引入一個很小的嶺參數(shù)K（1（二）回歸模型構(gòu)建及指標(biāo)的解釋
根據(jù)既有研究成果③，本文認(rèn)為導(dǎo)致政府間財政支出差異的因素?zé)o外乎有：（1）財政收入。財政收入是財政支出的基礎(chǔ)和源泉，財政支出差距往往起因于財政收入能力的差異。當(dāng)然，在財政轉(zhuǎn)移支付制度健全的情況下會有所減輕。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著政府參與分配的“蛋糕”大小。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對政府財政支出規(guī)模和構(gòu)成提出不同要求（瓦格納法則）。（3）人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)。人口規(guī)模越大，人均財政支出就越?。蝗丝诮Y(jié)構(gòu)影響著財政支出的構(gòu)成，比如人口老齡化引致了養(yǎng)老和醫(yī)療支出的居高不下。（4）轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、一般財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付。三者功能和效應(yīng)各自不同：稅收返還以既得利益保護(hù)為主，一般財力性轉(zhuǎn)移支付以實現(xiàn)財政均等化為主，專項轉(zhuǎn)移支付以實現(xiàn)對下級政府控制為主。如果轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付比重過大，非但不能實現(xiàn)財力均等化，往往會加大政府間財力差距。（5）財政管理體制。財政管理體制體現(xiàn)著分權(quán)和集權(quán)的不同傾向，這勢必影響著政府間財政收入和支出責(zé)任的劃分，從而影響著政府間財政支出差距。（6）非正式財政籌資能力。規(guī)范的預(yù)算內(nèi)財政收入固然決定著財政支出的基本走勢，但是非正式的融資能力不可輕視。地方政府可以通過基金收入、土地財政收入、債務(wù)收入等維持其支出需要和公共支出沖動。
式（1）中，F(xiàn)G表示財力差距（Fiscal gap），本文用以河北省縣域人均財政支出差距。？茁0～？茁7為相關(guān)系數(shù)。？滋為隨機(jī)擾動項。REV表示縣域間人均財政收入（Revenue）差距，用縣域間人均財政收入變異系數(shù)表示。財政收入差距越大，財政支出差距也就越大。因此，預(yù)期影響為正。GDP表示河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況，用河北省各年度國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來表示。一般而言，隨著全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省級政府越有能力消除財力差距，因此，預(yù)期影響為負(fù)。PGDP表示縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，用縣域間人均GDP的變異系數(shù)表示。一般地，地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，財政收支差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。POP表示縣域間人口規(guī)模差距，用縣域間人口增長變異系數(shù)來表示。一般而言，富裕的地方越能吸引居民的流動，從而降低該地區(qū)的人均財政支出，最終會導(dǎo)致財政支出均等（蒂布特的以足投票理論）。因此，預(yù)期效應(yīng)為負(fù)。TRANS表示河北省轉(zhuǎn)移支付狀況（Transfer payment），用一般性轉(zhuǎn)移支付增長率來表示。一般而言，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大就越有可能消除財力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。FD表示省以下財政分權(quán)狀況（Fiscai decentralization），用市級政府財政支出占全省財政支出的比重來表示。一般而言，市級占比過大，則表示縣級政府財力控制能力越弱，就越有可能加大財力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。EXTRA表示縣級政府預(yù)算外收入差距（Extrabudget），用縣域間人均預(yù)算外收入變異系數(shù)表示。一般而言，富裕地區(qū)的預(yù)算外收入尤其是土地財政收入越多，從而支出差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。
（三）嶺回歸結(jié)果
回歸方程R2=0.993，表明上述7個變量可以解釋河北省縣域間人均財政支出99.3%的差異性，其結(jié)果應(yīng)該是可信的。各自變量基本符合前文的效應(yīng)預(yù)期，但人口和轉(zhuǎn)移支付要素與預(yù)期效應(yīng)相反。合理的解釋是：人口沒有充分流動、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。結(jié)合河北省財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實際，可以深入挖掘出如下原因：第一，整體財政實力薄弱?？陀^地說，河北省是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但不是“財政強(qiáng)省”。分稅制以來，河北省人均財政收入和人均財政支出水平都不足全國平均水平的60%。2011年，河北省GDP全國排名第6，財政收入排名第10。但是，人均財政收入1 850元，排名全國第24，低于新疆、寧夏等地。人均財政支出3 124元，排名全國第20。截至2012年1月，河北省還有25個縣存在基本財力缺口。整體財政薄弱，可見一斑。第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡引致地方政府財政收入能力懸殊。經(jīng)濟(jì)決定財政，河北省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距勢必導(dǎo)致財政能力的差距。河北省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，沿海地區(qū)普遍強(qiáng)于西部地區(qū)。2011年GDP最高的遷安市是最低的新河縣40.4倍。唐山市16個縣（市）財政收入全部超過10億元，有7個縣（市）財政收入超過20億元。而邢臺市17個縣財政收入無一過7億。第三，制度供給不足或制度創(chuàng)新不足。當(dāng)前河北省地方政府間財力配置失衡的體制原因在于以均等化為導(dǎo)向的基本財力均衡機(jī)制缺失，尤其是省以下轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新不足。一個突出的表現(xiàn)就是專項轉(zhuǎn)移支付比重過大，而一般性轉(zhuǎn)移支付比重呈下降趨勢，至于針對縣級財政困難的縣級基本財力轉(zhuǎn)移支付比重微小且增長式微（詳情見表7）。第四，省直管縣財政體制改革不徹底，對既得利益保護(hù)過度。省直管縣財政體制其實就是政府間的財政利益調(diào)整。為獲得市級政府對改革的支持和配合，保護(hù)其既得利益只能是權(quán)宜之計，不能形成固化的行為范式。東部地區(qū)的浙江省，中部地區(qū)的湖北省，其省直管縣財政體制改革就比河北省徹底和深入。前者市級財政收支基本控制在15%～20%，后者市級財政收支基本控制在20%～25%。像河北省市級財政收支占比40%的情況，在全國尚不多見。這必然為后續(xù)提高省級財政保障能力和縣級財政基本財力留下隱患。