公租房項目融資代建模式的運作分析

公租房項目小區(qū)內(nèi)及周邊相關(guān)的設施主要包括：居住設施、小區(qū)內(nèi)生活服務設施、小區(qū)內(nèi)外的城市商業(yè)設施、小區(qū)周邊的城市基礎設施及生產(chǎn)性設施等。大致可分為三類：第一類，城市商業(yè)設施及生產(chǎn)性設施為非公共產(chǎn)品，完全具備可經(jīng)營性；第二類，城市基礎設施為純公共產(chǎn)品，不具備可經(jīng)營性；第三類，居住設施及其它設施在一定程度上均具有非排他性或非競爭性，是準公共產(chǎn)品，具備一定的可經(jīng)營性。

在滿足城市發(fā)展總體規(guī)劃和城市保障性住房建設規(guī)劃的條件下，對第一類非公共產(chǎn)品，政府可給予投資者一定的優(yōu)惠政策；對第二類純公共產(chǎn)品和第三類準公共產(chǎn)品，政府在委托民間資本進行特許經(jīng)營時，應根據(jù)自有資金的情況、融資代建成本的高低，確定項目的融資代建范圍、風險劃分方式及運營期內(nèi)租金補貼標準。其中，政府自有資金可集中投向項目周邊的城市基礎設施。另外，政府必須要對能直接產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目設施，例如公租房和部分公共服務設施等的運營，進行監(jiān)督和價格管制。

由于公租房項目投入的建設資金與運營期的租金收益存在著巨大缺口，政府的租金補貼將是一項長期的沉重財政負擔。這也是地方政府對建設公租房等保障性住房項目缺乏內(nèi)在動力的根本原因。在各地的實踐中，大致有五種應對思路：第一種，將公租房租金標準向市場租金靠攏，盡可能減少政府補貼；第二種，將公租房項目等放在偏僻偏遠、配套設施不足、地價便宜的城市區(qū)域，以降低土地的隱性成本；第三種，在普通商品房項目中硬性規(guī)定公租房的配建比例，將建設責任轉(zhuǎn)移給開發(fā)企業(yè)；第四種，通過其它收益權(quán)（例如其它地塊土地出讓金的減免等）的出讓與轉(zhuǎn)讓對投資者進行補償；第五種，在公租房項目中配建一定比例的經(jīng)濟適用房、普通商品房及商業(yè)設施以供出售。需要指出的是前三種思路及其的組合思路都有違國家住房保障政策的本意，不能作為解決問題的主流方式，并且在上海、鄭州等地都已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的“公租房遇冷現(xiàn)象”[9]；第四種思路中其它收益權(quán)的定價折價等等很復雜，各方的價值判斷也很難統(tǒng)一；第五種思路較為可行，但普通商品房等所占的比例畢竟有限，售得資金也很有限。

結(jié)合曾國安[10]（2012）、徐鐳[11]（2012）等分別對保障性住房的出售政策與混合供應模式所進行的研究以及前文的分析，針對公租房項目特點，本文認為公租房項目在進行融資代建時，在項目規(guī)劃決策階段，要考慮住房的多層次混合供應。不僅戶型面積上要拉開層次混合供應，在住房類別上也要拉開層次混合供應，比如配建一定比例的普通商品房、經(jīng)濟適用房等；在項目建設階段，投資者/SPC項目公司負責項目的代建及融資工作，政府或政府委托的公租房管理機構(gòu)負責建設監(jiān)督；在運營階段，投資者/SPC負責項目的日常運營工作（例如房屋維護、配售設施銷售、公租房租金收取等），政府或公租房管理機構(gòu)不僅應負責公租房準入、退出和租金補貼以及對運營質(zhì)量的監(jiān)督管理工作，由于擁有公租房的所有權(quán)，在公租房本身隨城市發(fā)展而不斷升值的過程中，政府還可以采用“先租后售”、“以售補租”的方式，擇機分階段向保障對象出售部分公租房，以填補建設成本和運營成本的巨大資金缺口。