國有企業(yè)閑置土地成因及盤活的對策思考

自我國實行有償土地使用制度后，歷經二十多年的土地改革，我國土地的使用制度已經發(fā)生了翻天覆地的變化。當前我國很多國有企業(yè)都具有面積龐大的閑置土地，這些閑置土地的使用權類型和用途都不同，依照我國土地管理規(guī)定，土地閑置時間在一年以上的需要交納閑置費，而閑置時間在兩年以上，國家則有權進行無償回收。在這種情況下，國有企業(yè)為了避免閑置土地被當地政府無償收回，則應積極的與政府進行溝通，并采取有效的措施與政府協(xié)商，采取有償回收、等價置換、合作開發(fā)、對外出租等策略，來處置閑置的土地資源，進而避免出現國有資產流失的情況。
1  國有企業(yè)閑置土地的涵義及劃撥原則概述
1.1  國有企業(yè)閑置土地的涵義
國有企業(yè)的閑置土地是存量土地資源的一種，其屬于國有資產的范圍之內。一般情況下，依照國有資產的定義可以將國有資產劃分為三類：一是行政性國有資產；二是經營性國有資產；三是資源性國有資產，而國有企業(yè)閑置土地屬于第三類資源性國有資產的范疇。由此，從實質角度來看，可以將國有企業(yè)閑置土地認為是城鎮(zhèn)土地范圍內包含的土地，是由政府在城市經營、土地儲備工作中得來的一個名詞，廣義上指的是國有企業(yè)原有的占用地，但是因經營不善、破產、城市規(guī)劃調整、因經營需要關停等原因造成閑置的土地，這部分土地就是國有企業(yè)的閑置土地。而從狹義上來看，主要是指國有企業(yè)在城鄉(xiāng)建設用地范圍內的未利用土地，也就是具有開發(fā)潛力的國有企業(yè)未經使用的土地?？傮w來講，國有企業(yè)的閑置土地就是國有企業(yè)已經占用但是沒有正常使用或放棄使用的土地資源，同樣也是因現實或歷史的原因，企業(yè)無法實現土地經濟價值獲取的一種土地資源。
1.2  閑置土地資源的劃撥原則
根據我國相關法律的規(guī)定，在閑置土地資源的管理過程中，可以在經過市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準后，對其進行轉讓、抵押、租賃等劃撥操作，以下對此進行詳細的介紹。
1.2.1  劃撥土地抵押
在劃撥土地抵押的過程中，依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條件》的標準規(guī)范，如果未經批準、未辦理土地資源出讓的情況不允許進行抵押。而在《城市房地產管理法》中規(guī)定，房屋抵押，土地應同房屋一同抵押。在正常繳納出讓金之后抵押權實現，抵押權人能夠優(yōu)先受到補償。
1.2.2  劃撥土地出租
在我國發(fā)布的《劃撥土地使用權管理辦法暫行辦法》中對劃撥土地出租的情況進行規(guī)定：未繳納出讓金、未經批準且不具備土地證的情況，不得進行土地使用權的出租操作。
1.2.3  劃撥土地改變用途
在我國發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法》中有著明確的規(guī)定，應在得到有關人民政府土地行政主管部門批準的同時，報原批準用地政府正式批準后，才能確定對土地的用途進行改變。其中，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內對土地用途進行改變的情況，應在報批前先征求相關土地行政主管部門的允許。
2  造成國有企業(yè)土地資源閑置的因素分析
2.1  社會因素
針對當前的土地出讓現狀來看，在進行土地資源的招拍掛過程中，即使存在大量閑置土地資源以“凈地”掛牌進行出讓，但是在之后的實際交易過程中，往往會因其他多種原因例如競得者不依照期限繳納出讓金，土地征收過程中村民糾紛等，導致實際交付土地的時間出現推遲的情況，難以確保全部出讓的土地資源能夠按期落實建設。同時，在土地資源的實際建設進程中，還會因地質災害、壓覆地下管線結構等諸多情況的存在，造成土地的再建設成本大大增加，使得土地在實際的建設過程中時常出現施工進度拖延的情況，進而導致國有企業(yè)土地資源出現閑置的現象。
2.2  政府因素
對于造成國有企業(yè)土地資源閑置的原因進行分析，政府因素也是影響程度較大因素之一。首先，國有企業(yè)在其自身發(fā)展的過程中，必然會受到當地規(guī)劃政策變動、行政區(qū)域劃調、招商引資缺乏精準性等多個原因的影響，從而導致國有企業(yè)原本占用的土地資源閑置或原有的土地建設項目無法順利落實的情況出現。其次，在土地建設項目的籌建過程中，尤其是針對低效用地的改造及應用來講，在政府方面，其主要采用的方式為修復或改造，并沒能直接從生態(tài)環(huán)境的角度對土地資源的利用問題進行綜合考量，進而在極大程度上對土地資源的有效利用和閑置土地的盤活應用造成了限制影響。最后，因實際使用的土地范圍和上報批準的土地范圍存在差異，導致土地資源出現“邊角地”的情況。這部分土地資源的整體利用率極低，進而造成土地閑置。
2.3  企業(yè)自身因素
造成國有企業(yè)土地資源被閑置的原因還有一點就是國有企業(yè)自身的因素。針對國有企業(yè)自身來講，出現土地資源閑置的問題是多種多樣的，有的是企業(yè)自身經營需要、有的是資金缺乏，無法承擔土地建設過程中的成本消耗，從而導致國有企業(yè)無法對所占用的土地資源進行合理有效的利用，使得部分土地資源被閑置。除此之外，國有企業(yè)還會出于對規(guī)避投資風險的考量，在土地資源的開發(fā)建設進程中，蓄意延誤建設進度，進而造成國有企業(yè)的土地閑置情況。
3  閑置土地帶來的負面影響
3.1  閑置土地對經濟發(fā)展造成的影響
針對當前國有企業(yè)的發(fā)展現狀來看，想要對閑置土地進行有效的利用難度極大，甚至在利用的過程中并不會為國有企業(yè)帶來經濟效益和社會效益，在一定的程度上會使國有企業(yè)前期的投入效用降低。并且國有企業(yè)中的閑置土地如果占據了特定地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模，則會對新增的用地建設計劃指標分配造成影響，導致某些重點的用地項目規(guī)劃指標無法順利落實，造成建設進度的延誤，從而形成閑置土地利用率較低、用地規(guī)劃指標不足這兩者共存的情況，進而對國有企業(yè)自身及當地經濟的可持續(xù)發(fā)展起到的嚴重的制約影響。
3.2  閑置土地對城鎮(zhèn)化建設進程造成的影響
近幾年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設進程的不斷加快，在城鎮(zhèn)化建設的進程中，國有企業(yè)閑置土地對城鎮(zhèn)化建設的進一步可持續(xù)發(fā)展起到了一定的制約影響。因國有企業(yè)和當地政府無法對閑置土地進行有效的處置，導致在短期內很難實現對國有企業(yè)閑置土地的盤活利用。針對這種情況，仍需采用有償回收的措施對閑置的土地資源進行回購，之后再將閑置土地調作他用。這種行為在無形之中增大了閑置土地資源處置和城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的成本，為當地政府帶來了極大的資金壓力，從而進一步制約了城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展。
3.3  閑置土地對空間開發(fā)造成的影響 
國有企業(yè)閑置土地的存在，導致當地可用的土地資源嚴重縮小，在極大程度上降低了當地集約用地的收益，從而帶動了當地房價的上漲。再加上國有企業(yè)的閑置土地在建設用地指標中占據了較大的比例，其會對當地的空間開發(fā)造成了嚴重的不利影響，同時也對當地人民群眾的利益帶來了損害，并不利于當地社會的長遠健康發(fā)展。
4  國有企業(yè)閑置土地盤活的案例分析及問題和對策探究
當前，在很多國有企業(yè)中都存在著大量的閑置土地，其中的使用權類型包括劃撥土地、出讓土地、授權經營土地等；而土地的用途包括綜合用途、工業(yè)用途、商業(yè)用途、住宅用途、交通用途等。通過上述對造成國有企業(yè)土地閑置的因素探討，以下通過對國有企業(yè)土地盤活的案例分析，對盤活過程中存在問題及解決對策進行探究。
4.1  國有企業(yè)閑置土地盤活的案例分析
案例一：我司在城市規(guī)劃區(qū)原建有一座批發(fā)石油站，土地面積約10畝，無土地權證，2000年左右因經營規(guī)模等原因停業(yè)，該場地閑置下來。該場地周邊沒有圍墻阻隔，周邊村民私自開荒種菜，導致該場地長期閑置，該場地不臨近公路，無法重新建設加油站。2012年我司為增加企業(yè)效益，采用對外出租方式盤活該場地，企業(yè)取得約13萬元/年的租金。
在上述案例中，企業(yè)出于對經濟收益的考慮，對閑置土地的利用方式進行了更改，將該閑置土地出租給其他公司，并從中獲取租金，成功盤活了該閑置土地。
案例二：我司在廣西北部灣地區(qū)海邊擁有一宗290畝的土地處于長時間未開發(fā)的狀態(tài)，屬于出讓工業(yè)用地，閑置時間長達15年以上。原計劃將其作為油庫項目的二期用地，但是因政府等因素導致該地被政府和當地村民占用，造成我司項目規(guī)劃在不斷調整后仍無法順利實施。2015年當地政府提出收回該土地，按照土地管理相關法律規(guī)定，該土地閑置超過兩年可采用無償方式收回。我司則以當地政府的不斷調整規(guī)劃屬于不可抗力因素為理由，積極與當地政府協(xié)商，說明該情況不符合無償收回的條件。而當地市政府為了其他化工項目的落地開業(yè)，與我司多次協(xié)商，最后采用市場評估價收回方式收回土地，土地補償金約3000萬元。我司在據理力爭之下，維護了國有企業(yè)自身的合法權益，保護了國有資產的安全完整。
在該案例中，國有企業(yè)采用積極與政府協(xié)商有償收回的方式成功的對閑置土地進行了盤活，挽回了可能發(fā)生的巨額經濟損失，對閑置土地進行了合理的盤活處置。
案例三：我司有一加油站土地位于邊境城市，這塊土地面積約有10畝，其土地性質為出讓、商業(yè)用地。該土地是在2000年時從發(fā)房地產公司手中收購得來，最初將其計劃用于加油站的建設工作，但是因受到規(guī)劃調整的影響，導致這塊土地無法增補加油站規(guī)劃點，從而一直處于閑置狀態(tài)。而在2016年當地政府以土地閑置的理由要求將這塊土地回收。但在我司的積極協(xié)商下，于2018年同當地政府采取等價置換的方式，置換到一塊位于高鐵站對面，可以建設加油站的土地，成功保護了我司的合法權益，挽回了巨大的經濟損失。同時還有部分閑置土地采用的是公司出資建設加油站、合作開發(fā)等方式實現對其的盤活，有效防止了國有資產的流失，幫助國有企業(yè)創(chuàng)造了更大的經濟效益。
在該案例中，采用的是等價置換的方式實現了對國有企業(yè)閑置余地的盤活，從而保證國有企業(yè)所擁有的土地資源沒有流程。同時所置換得到的可以建設加油站的土地，更是為企業(yè)后續(xù)的良好發(fā)展奠定了堅實的基礎，在很大程度上提高了企業(yè)的經濟效益。
由此可見，在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中，應靈活應變，結合閑置土地的實際情況，對閑置土地的實際利用方式進行綜合性分析，并在全程管理的基礎上，選取最為合理的閑置土地盤活方式，進而保證國有企業(yè)的閑置土地能夠得到有效的利用，避免出現國有資產的損失情況。
4.2  國有企業(yè)閑置土地盤活中存在的主要問題
雖然在國有企業(yè)閑置土地盤活的過程中，可以采用的方式有很多，都能實現對閑置土地資源的成功盤活，避免巨大經濟損失的出現，但是在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中仍存在部分問題，亟待解決。
4.2.1  臺賬管理工作有待加強
當前國有企業(yè)所具有的閑置土地相關信息數據并未得到詳細的記錄。在城市中國有企業(yè)閑置土地的布局較為零散，再加上城市范圍的逐漸增大，一旦缺少有效的信息數據資料和完整的閑置土地臺賬，就會導致國有企業(yè)的閑置土地無法被順利的盤活利用。具體來講，現今在臺賬管理工作中，主要存在以下問題：數據臺賬管理制度健全性較差，過于隨意，無法將土地用途規(guī)劃的真正作用發(fā)揮出來。閑置土地的相關信息能夠隨意更改，對閑置土地的利用價值造成了極大的影響，增大了國有企業(yè)閑置土地的盤活成本，并且同樣影響了整塊土地的科學集約利用效率。
4.2.2  調控工作的力度有待提高
針對當前國有企業(yè)閑置土地的盤活工作而言，主要采用的是年度盤活計劃的方式。該盤活方式雖然對國有企業(yè)的閑置土地資源進行了再利用，但是在實際的規(guī)劃中，缺乏長期的土地盤活計劃，且在調控協(xié)調性方面也存在一定的不足。這種單一的盤活方式不僅使土地利用的總體規(guī)劃受到極大閑置，并且對今后國有企業(yè)閑置土地的供應開發(fā)也造成了極大的影響。雖然我國為了盡量提高國有企業(yè)閑置土地的利用率，減少國有資產的損失，已經出臺了諸多相對嚴格的政策及規(guī)定，但是卻無法對國有企業(yè)閑置土地的再利用起到實際上的作用。此外，當前國有企業(yè)閑置土地盤活的調控工作還面臨著國有資產合法及合理性的難題，在法律規(guī)制方面仍需進一步完善。因國有企業(yè)閑置土地自身的資產特殊性，再加上部分歷史因素，所以在盤活國有企業(yè)閑置土地的過程中，應嚴肅對待、兼顧全局，確保閑置土地的利用工作靈活且高效。
4.2.3  閑置土地盤活過程中存在底數不清的情況
在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中，閑置土地資源底數不清的情況也是一個十分關鍵的問題。因受到歷史變革、管理體制、土地權屬、利益糾纏等多方面的影響。國有企業(yè)的閑置土地在盤活過程中極容易的出現底數不清的情況，從而導致無法對其進行有效的盤活，再加上對閑置土地的判斷缺乏統(tǒng)一的權威規(guī)范，盤活過程中各方的量化標準不同，造成這些閑置土地在盤活過程中時常出現牽一發(fā)動全身的問題。同時在閑置土地的盤活過程中，因不同的利益主體會出于對自身利益關系的考慮，虛報閑置土地的相關信息和數據，從而大大增大了國有企業(yè)閑置土地盤活的難度。同時因部分閑置土地盤活項目政策的落地缺乏有效的指標控制，導致部分國有企業(yè)的閑置土地在盤活過程普遍存在統(tǒng)計難、認定難的問題。
4.3  國有企業(yè)閑置土地盤活的有效對策
4.3.1  保證閑置土地始終處于受管制的狀態(tài)
在對國有企業(yè)閑置土地進行盤活操作的過程中，首先要摸清閑置土地的實際情況，對國有企業(yè)閑置土地的數量、分布、成因進行詳細的了解，并給予調查結果對閑置土地清冊進行制作。同時，還應將土地建設項目作為閑置土地盤活的載體，從而為國有企業(yè)的閑置土地創(chuàng)造更多的再利用機會。此外，應定期對閑置土地盤活過程中未竣工的建設項目進行整理，并在第一時間內對新增的閑置土地進行記錄，將其納入相應的管理范圍內，確保國有企業(yè)的閑置土地始終處于受管制的狀態(tài)，避免出現土地產權不清晰的問題。
4.3.2  更改閑置土地的利用方式，推行凈地出讓
想要對國有企業(yè)的閑置土地進行有效的利用，則應對原有的土地利用方式進行更改，強化基礎建設，根據閑置土地的實際情況，對其利用方式進行確定。并且在閑置土地成功收回之后應推行“凈地”出讓的方式，利用出讓完成后繳納全部開發(fā)成本等方式對實力較差的國有企業(yè)進行限制。同時對已經獲取土地使用權的國有企業(yè)進行約束，避免國有企業(yè)出現延遲開發(fā)的情況。此外，在凈地出讓的過程中當地政府還應盡量避免動遷的情況出現，以降低閑置土地的開發(fā)風險。
4.3.3  以閑置土地對外投資或合作開發(fā)
對外投資或合作開發(fā)的盤活方法適用于國有企業(yè)擁有的住宅或辦公用途的閑置土地盤活。一般情況下，國有企業(yè)可以重點考慮合作開發(fā)的方式。由一方出資，而另一方出地的形式。其中以土地出資的一方并不參加閑置土地盤活過程中的日常經營、決策、管理等工作。其僅是以土地出資為限度，在土地盤活過程中并不承擔任何的責任。而土地盤活所產生的利潤，則根據雙方預先約定好的方式進行相應的分配。在這種合作開發(fā)閑置土地的盤活方式中，對合作雙方的義務進行了清晰的明確，較比而言，盤活風險較小，盤活效果較為顯著。
4.3.4  加強閑置土地盤活的考核監(jiān)管力度
在國有企業(yè)盤活閑置土地的過程中，不僅要嚴格遵循國家的相關法律政策，還要結合當地的實際情況，采取最為合理的方法對其進行解決。具體來講，在盤活國有企業(yè)閑置土地的過程中，應對節(jié)約集約用地的考核進行強化，科學合理的制定出詳細的考核對策和指標，并從盤活項目的投資力度、建設周期、規(guī)模等多個方面進行綜合考慮，以實現對國有企業(yè)閑置土地盤活過程中管理工作的強化，盡可能提高閑置土地盤活的使用率。其次要加強閑置土地供應后的監(jiān)管力度，督促相關用地單位嚴格依照項目合同和劃撥決定書對項目建設的實際情況進行檢驗，保證在最大限度上提高閑置土地節(jié)約集約用地水平。
4.3.5  制定更為合理的優(yōu)惠政策
針對國有企業(yè)的閑置土地盤活來講，如果國有企業(yè)的閑置土地資源在盤活過程中出現處置不當的情況，會對國有企業(yè)自身的經濟效益造成嚴重的影響。在這種情況下，想要實現國有企業(yè)閑置土地的有效盤活，就必須從政策方面上給與激勵。因此，可以在國有企業(yè)閑置土地盤活的過程中，制定出更為合理的優(yōu)惠政策，積極鼓勵國有企業(yè)從內部進行挖掘，并鼓勵企業(yè)在盤活閑置土地時利用聯營、合資合作經營的方式對閑置的土地資源進行科學的處置，從而在確保國有資產不出現流失的情況下，盡可能提高閑置土地資源的利用率，從而保證國有企業(yè)的經濟效益。
5  結語
綜上所述，盤活閑置土地資源不僅是提升土地資源利用效率的有效途徑之一，還是避免國有資產不流失的一項重要舉措。本文首先對國有企業(yè)閑置土地的涵義進行概述，并對造成國有企業(yè)土地資源閑置的原因進行了詳細的分析，論述了閑置土地所帶來負面影響。并從國家大型石油化工公司的角度，提出一系列針對性的閑置土地盤活對策。希望通過本文的研究能夠對國有企業(yè)更好的處置現存的閑置土地資源，在避免國有資產流失的同時，提高國有企業(yè)閑置土地的利用效率，優(yōu)化土地利用結構，從而為國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的提升起到積極的促進作用。

來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://www.12-baidu.cn/w/kj/21223.html