關(guān)于《世界環(huán)境公約》的影響分析與應對策略

2018年5月11日，聯(lián)合國大會通過了“邁向《世界環(huán)境公約》”(Towards a Global Pact for the Environment)的決議(文號A/72/L.51)，確定將研究建立《世界環(huán)境公約》框架。該決議由法國提交，71個代表團發(fā)起，致力于解決可持續(xù)發(fā)展背景下環(huán)境惡化帶來的挑戰(zhàn)。盡管決議遭到包括美國和俄羅斯在內(nèi)的國家反對，但最終該決議仍以143票贊成、5票反對(菲律賓、俄羅斯聯(lián)邦、敘利亞、土耳其和美國)、7票棄權(quán)(白俄羅斯、伊朗、馬來西亞、尼加拉瓜、尼日利亞、沙特阿拉伯和塔吉克斯坦)的壓倒性勝利通過。下一步，各成員國將針對決議草案內(nèi)容進行磋商談判。

1 背景及歷程

2015年巴黎氣候變化大會之后，法國法律界人士一致希望能在全球有效實施《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標。建立《世界環(huán)境公約》(以下簡稱公約)的構(gòu)想由法國憲法委員會主席洛朗·法比尤斯(曾任2015年巴黎氣候變化大會主席)于2016年首倡。公約的起草由法國頂尖智庫“法學家俱樂部”(The Club des Juristes)發(fā)起，來自全球近40個國家80多名法學專家(包括中國專家)參與了起草工作?，F(xiàn)將公約制定的重要時間節(jié)點梳理如下：

2017年6月24日，法國憲法委員會主席洛朗·法比尤斯向法國總統(tǒng)馬克龍?zhí)峤还s草案。

2017年9月19日，法國在第72屆聯(lián)合國大會部長會議周之際舉辦《世界環(huán)境公約》主題峰會，總統(tǒng)馬克龍正式將公約草案提交至聯(lián)合國，中國、印度、埃及、波蘭、毛利、玻利維亞、斐濟、加蓬等國在第一時間明確表達了對公約的支持。

2018年5月11日，聯(lián)合國大會通過制定《世界環(huán)境公約》的決議，確定將開啟談判。

根據(jù)決議內(nèi)容，聯(lián)合國秘書長古特雷斯將在2018年9月第73屆聯(lián)合國大會會議期間提交一份技術(shù)報告，確定并評估現(xiàn)有國際環(huán)境法和與環(huán)境有關(guān)的文書之間可能存在的差距，并提出相應解決方案。同時，將成立一個特設(shè)工作組，重點對報告進行審議并討論相關(guān)解決方案。該工作組將分別從發(fā)展中國家和發(fā)達國家選舉兩名主席，負責對公約進行監(jiān)督和磋商。決議還提請設(shè)立相關(guān)信托基金支持公約實施，并邀請所有成員國和相關(guān)機構(gòu)自愿捐資。此外，決議還提出將設(shè)立特別信托基金，以協(xié)助發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家和小島嶼發(fā)展中國家參與工作組進程。工作組預計在2019年上半年向大會提請建議[1]。

2 公約性質(zhì)和內(nèi)容分析

從2017年下半年法國提交聯(lián)合國的公約草案版本[2]來看，公約共包含26項條款，其中前20條為“環(huán)境權(quán)”原則性條款，后6條為公約的組織實施性條款。在前20項條款中，公約首先確立了公民享受健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，強調(diào)了保護環(huán)境的義務(wù)，同時呼吁公共政策的制定應有利于可持續(xù)發(fā)展，有關(guān)環(huán)境的決議也應充分考慮后代人滿足其需求的能力，重申了“預防”原則“審慎原則”，強調(diào)人類對環(huán)境造成的損害必須得到修復，以及“誰污染誰付費”原則、“公眾知情權(quán)”和“公眾參與”、“獲得環(huán)境司法保障的權(quán)利”、“共同但有區(qū)別的責任”原則等，還包括教育與培訓、研究與創(chuàng)新的重要意義，并強調(diào)了環(huán)境標準的有效性以及非國家行為主體和國家內(nèi)機構(gòu)(如民間社會、經(jīng)濟主體等)的重要角色等。從公約內(nèi)容來說，公約從原則性的角度將“環(huán)境權(quán)”的各項原則進行了統(tǒng)一整合，明確規(guī)定了環(huán)境保護的各項基本理念。

公約被國際社會稱作《巴黎協(xié)定》的“加強版”，比《巴黎協(xié)定》內(nèi)容更深，范圍更廣。它旨在通過確立環(huán)境保護的基本原則，鞏固全球環(huán)境治理的框架，改善當前國際環(huán)境法碎片化和缺乏約束力的局面，促進國際環(huán)境機制的強化。其目標是成為一項法律約束性文件，通過聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)的支持，打造新世紀的國際法。公約一旦生效，將對締約國產(chǎn)生法律約束力。

公約最大的亮點在于“環(huán)境權(quán)”①的提出，將致力于推進“環(huán)境權(quán)”產(chǎn)生國際法律效力。一旦最終建立，公約將會是聯(lián)合國繼1966年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(人權(quán)兩公約)后通過的第三份綜合性世界公約“環(huán)境權(quán)”也將首次在各成員國及國際層面產(chǎn)生法律效力，成為地球公民的第三種基本權(quán)利[3](前兩種基本權(quán)利分別為：經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利；公民權(quán)利和政治權(quán)利)。而另一方面，公約的原則較寬泛，僅代表一個開端，其真正落實需要各國依據(jù)各自國內(nèi)現(xiàn)有法律體系，將其轉(zhuǎn)換為國內(nèi)適用的法律或政策并各自實施。

從公約草案的現(xiàn)有內(nèi)容來看：

第一，既確定了享受健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，也規(guī)定了保護環(huán)境的義務(wù)。公約在提出“環(huán)境權(quán)”的同時，也提出“任何國家或國際機構(gòu)、法人或自然人、無論公司，都有保護環(huán)境的義務(wù)。為此，每個人都要在自己的層面為保護、維持和修復完整的地球生態(tài)系統(tǒng)做出貢獻”②。將公民享受健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)利與保護環(huán)境的義務(wù)密切相連，明確世界所有公民既是享受健康生態(tài)環(huán)境權(quán)利的主體，同時也是履行環(huán)境保護義務(wù)的主體，從新的角度闡釋了享受健康生態(tài)環(huán)境與保護環(huán)境之間的關(guān)系，不僅要求公民增強權(quán)利觀念、維護環(huán)境權(quán)利，同時要求增強義務(wù)觀念、積極履行環(huán)保義務(wù)。

第二，既充分給予各締約方靈活性，又建立監(jiān)督機制保障公約實施。公約強調(diào)了“共同但有區(qū)別的責任”原則，明確不同國家應在自己能力允許的范圍內(nèi)承擔責任③，這種較為寬泛的原則在實施路徑方面賦予了締約方足夠的靈活性和可操作性。另一方面，為更好敦促各方履行自主承諾，實現(xiàn)長期目標，將建立一個獨立的專家委員會以監(jiān)督公約實施，并規(guī)定在專家委員會開始履行職能起兩年后，締約方須在期限內(nèi)(最長四年)向?qū)＜椅瘑T會匯報各自在公約實施中取得的進展④。同時，公約明確了“不后退”的原則⑤，即各國自主承諾目標必須在承諾期內(nèi)完成，并且每一次自主貢獻的目標要高于之前，以確保各方行動力度不斷加強。

第三，繼續(xù)強化建立全球合作伙伴關(guān)系，促進各方建立互信并開展合作。公約在強調(diào)各成員國充分參與的基礎(chǔ)上進一步加強，鼓勵由非國家行為主體和國內(nèi)機構(gòu)(包括民間社會、經(jīng)濟主體、城市和地區(qū)等)保證公約的具體實施⑥，確保各利益攸關(guān)方能夠更準確了解全球公約進展，發(fā)揮各自重要作用，充分識別合作契機。

3 對全球環(huán)境治理體系及我國的可能影響

當前國際形勢正發(fā)生深刻復雜變化，世界多極化、經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，多邊主義不斷受到?jīng)_擊，國際格局和力量對比處于發(fā)展演變的重要關(guān)頭，全球環(huán)境治理格局面臨新的形勢與挑戰(zhàn)。公約的建立無疑會對全球環(huán)境治理體系和我國環(huán)境治理進程產(chǎn)生重要影響。

3.1 對全球環(huán)境治理體系的可能影響

盡管簽署《巴黎協(xié)定》意味著國際社會在共同應對氣候變化問題方面取得了歷史性進步，但在全球環(huán)境治理體系方面，現(xiàn)實挑戰(zhàn)依然嚴峻。目前，跟環(huán)境有關(guān)的國際公約大大小小加起來有超過500個，但還沒有一個國際性條約能夠把環(huán)境權(quán)的各項原則進行統(tǒng)一整合，公約在致力于實現(xiàn)這一目標的同時，對全球環(huán)境治理體系的可能影響如下：

一是重新整合多邊進程，促進全球環(huán)境體系秩序加強。一方面，聯(lián)合國大會上順利通過建立公約的決議體現(xiàn)了各方愿意深化合作、凝聚共識的意愿，公約正式簽署后將通過國際法律約束對各締約方施加壓力，加強全球環(huán)境體系秩序，促使各締約方加快履行相關(guān)程序；另一方面，由于當前國際環(huán)境立法碎片化趨勢明顯，公約有助于營造積極的談判環(huán)境，推動各方在推進全球環(huán)境體系方面重新整合、增強承諾，提升相關(guān)國際環(huán)境公約的執(zhí)行效率，進一步強化協(xié)商、達成共識。

二是有序區(qū)分共同責任，推動責任劃分動態(tài)轉(zhuǎn)變。公約通過重申“共同但有區(qū)別的責任”原則，明確各締約方在自己能力允許的范圍內(nèi)承擔責任，但同時要求這種共同但有區(qū)別的責任有理可依、有據(jù)可循。雖然《巴黎協(xié)定》確立了2020年以后以“國家自主貢獻”為主體的、“自下而上”的國際應對氣候變化機制安排(即不再為發(fā)展中國家規(guī)定硬性目標，而是由各國根據(jù)自己的經(jīng)濟發(fā)展水平提出自主承諾)[4]，平衡反映了各方關(guān)切，但近年來西方發(fā)達國家往往選擇性遺忘發(fā)達國家在過去發(fā)展過程中污染的大量排放和對環(huán)境的損害，不斷強調(diào)“共同責任”，模糊或忽視“有區(qū)別的責任”，要求發(fā)展中國家(特別是新興經(jīng)濟體國家)承擔更多全球環(huán)境治理責任。公約將對“共同但有區(qū)別的責任”原則重新法律化，從國際法律的角度重新詮釋“共同但有區(qū)別的責任”，促使各締約方的責任劃分原則向“歷史責任+現(xiàn)實責任+經(jīng)濟能力”的動態(tài)轉(zhuǎn)變[5]。

三是推動公民“環(huán)境權(quán)”普遍生效，促進全社會共同參與。公約通過向國際社會釋放明確信號，推動締約方鼓勵社會各界積極參與行動。公約要求各締約方進一步鼓勵公眾參與公共部門對有可能對環(huán)境造成重大負面影響的決議、措施、計劃、方案、活動、政策和標準的制定的各個階段，并定期匯報落實公約的進展。另一方面，公約確立的公眾參與框架，不僅要求政府采取積極行動，更強調(diào)全社會的環(huán)境貢獻。

3.2 對我國環(huán)境治理進程帶來的可能影響

近年來，中國在國際環(huán)境舞臺外交勢頭活躍，尤其是在生態(tài)文明建設(shè)和綠色“一帶一路”等先進理念的引領(lǐng)下，環(huán)境外交穩(wěn)步發(fā)展。十九大報告明確指出，明確中國特色大國外交要推動構(gòu)建新型國際關(guān)系，推動構(gòu)建人類命運共同體。建立公約可能對我國環(huán)境治理進程帶來如下機遇：

一是有助于增強我國在全球環(huán)境治理體系中的領(lǐng)導力與話語權(quán)。近年來，長期占據(jù)國際政治權(quán)力格局頂端的美國、俄羅斯等發(fā)達國家由于受經(jīng)濟下行和政治不穩(wěn)定等因素影響，西方國家主導的現(xiàn)行全球治理體系和治理思路明顯難以適應全球治理新形勢。而另一方面，作為全球最大的發(fā)展中國家和世界第二大經(jīng)濟體，中國承擔著為世界發(fā)展中國家發(fā)聲的重要責任。隨著中國積極支持參與全球環(huán)境治理進程，秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，積極倡導綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，國際社會對中國的信任與期待不斷增強。同時，中國通過建立“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟、大力加強中非戰(zhàn)略合作等有力舉措，積極團結(jié)發(fā)展中國家力量，不斷強化發(fā)展中國家共識。近年來為我發(fā)聲、成我同盟的發(fā)展中國家數(shù)量不斷增多，合作力度不斷加大。毫無疑問，在全球環(huán)境治理領(lǐng)域，中國已成為舉足輕重的領(lǐng)導力量之一。因此，中國積極加入并支持該公約，有助于與其他國家(特別是發(fā)展中國家)達成更大凝聚共識，進一步強化對多邊主義的支持。通過積極支持國際環(huán)境公約占據(jù)道德制高點，發(fā)揮國際道義優(yōu)勢，提升話語權(quán)，服務(wù)總體外交格局，充分發(fā)揮我負責任大國的示范引領(lǐng)作用。

二是有助于推動提升我國環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和國際化水平。根據(jù)現(xiàn)有草案，公約將成為一項法律約束性文件，為國際環(huán)境法奠定基礎(chǔ)。公約一旦正式生效，將對締約國產(chǎn)生法律約束力。公約將為我國統(tǒng)籌國內(nèi)環(huán)境治理體系提供外部制度參考，有助于我國參照新的國際環(huán)境法體系要求，進一步推動我國環(huán)境治理體系在理念、主體、目標、體制、機制、法規(guī)、政策、標準、監(jiān)管、國內(nèi)外統(tǒng)籌等各個方面，推動環(huán)境管理體系和制度完善，進一步提升現(xiàn)代化和國際化水平，建立一套科學合理、統(tǒng)一高效的、與我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標和國際先進要求相匹配的環(huán)境治理體系。

三是有助于識別我國生態(tài)環(huán)保工作的優(yōu)先領(lǐng)域，助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)。黨的十九大確定了建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的總體部署。全國生態(tài)環(huán)境保護大會對于打好污染防治攻堅戰(zhàn)提出了明確的目標和任務(wù)要求。這些部署、目標和任務(wù)不僅是為了解決我國自身的生態(tài)環(huán)境問題，也是推動建設(shè)美麗清潔世界的巨大貢獻。我國加入公約，積極開展全球相關(guān)生態(tài)環(huán)境政策、技術(shù)、最佳實踐方面的分享交流，一方面在公約框架下，能夠更好地識別我國生態(tài)環(huán)保工作具體優(yōu)先領(lǐng)域和行動方向，助力我國打好污染防治攻堅戰(zhàn)；另一方面也可將我國污染防治攻堅戰(zhàn)以及生態(tài)文明建設(shè)的最佳實踐通過公約平臺推廣到全球特別是發(fā)展中國家，為共謀全球生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮更多參與者、貢獻者和引領(lǐng)者作用。

雖然加入公約能為我國帶來一定的機遇優(yōu)勢，但另一方面，也意味著我國在環(huán)境治理方面約束增加、義務(wù)增強、挑戰(zhàn)增多：

一是各利益集團訴求分散，我國將面臨較大的國家環(huán)境談判壓力。雖然公約致力于解決或填補當前國際環(huán)境立法碎片化局面，但由于歐盟力圖充當公約的主導者和推動者，美國、俄羅斯等發(fā)達國家對公約持消極態(tài)度，發(fā)展中國家則大多能力不足、有心無力，各國的環(huán)境立場分化問題十分明顯?？梢钥闯觯s暫時無法徹底解決當前國際環(huán)境背景下的多方利益訴求分散問題。加之近年來世界經(jīng)濟增長乏力，而我國在高速發(fā)展過程中能源消耗與碳排放長居高位，國際社會對我國環(huán)境污染和碳排放十分關(guān)注，往往忽略我國仍是發(fā)展中國家的客觀事實，敦促中國在全球環(huán)境問題和碳減排方面承擔更多責任、履行更多義務(wù)。國際環(huán)境利益集團的碎片化趨勢增加了凝聚共識的難度，環(huán)境問題一旦上升到國際政治高度，后續(xù)談判壓力將進一步加大。必須嚴防環(huán)境問題政治化趨勢，避免其他國家借此向中國提出質(zhì)疑和責難。

二是我國生態(tài)環(huán)保格局與全球環(huán)境治理關(guān)注的優(yōu)先領(lǐng)域存在一定差異。由于國際社會對環(huán)境問題的界定范圍較廣，不僅包括污染防治，還包含氣候變化、海洋污染、人類健康、自然災害，甚至性別平等等多個方面，且公約草案在第三條“政策的制定與可持續(xù)發(fā)展”中也特別強調(diào)了氣候失序應對、海洋保護和生物多樣性保護的相關(guān)內(nèi)容⑦。雖然我國2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案迎來了貫通生態(tài)保護與污染治理的“大環(huán)保”格局，新組建的生態(tài)環(huán)境部實現(xiàn)了“五個打通”，解決了我國生態(tài)環(huán)境保護工作的職責交叉重復問題，將氣候變化和海洋環(huán)境保護問題進行了統(tǒng)一監(jiān)督管理，為順利實現(xiàn)國際環(huán)境目標創(chuàng)造了良好的內(nèi)部條件。但另一方面，新納入的職能亟待及時有效適應全球環(huán)境關(guān)切，相關(guān)管理體制機制仍需全面完善。例如在海洋環(huán)境保護方面，國際社會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署反復強調(diào)塑料污染對海洋生態(tài)環(huán)境的危害，呼吁減少塑料制品使用，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署還將2018年世界環(huán)境日的主題定為“塑戰(zhàn)速決”(Beat Plastic Pollution)。雖然我國早在2008年就開始實行“限塑令”，塑料袋的使用量有了一定下降，但由于公眾的使用習慣難以轉(zhuǎn)變、外賣快遞等新業(yè)態(tài)的飛速發(fā)展等種種原因，一次性塑料制品“禁而難絕”，塑料袋的生產(chǎn)和使用缺乏相關(guān)權(quán)力部門對其進行有效的監(jiān)督管理，資源環(huán)境的壓力進一步加劇。

三是公約實施將對我國環(huán)境治理能力提出更高要求。中國作為全球可持續(xù)發(fā)展理念與行動的堅定支持者和實踐者，堅持探索具有中國特色的可持續(xù)發(fā)展道路。雖然近年來我國在生態(tài)環(huán)境保護、污染防治等方面付諸了不懈努力，大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃的出臺和實施為污染防治工作奠定了良好的基礎(chǔ)，但由于當前我國的經(jīng)濟增長處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，生態(tài)文明建設(shè)也正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，要切實履行公約，必須盡快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，大幅提升環(huán)境治理能力與水平。

4 對策與建議

在2017年9月《世界環(huán)境公約》主題峰會上，王毅外長即表達了對公約的支持態(tài)度，并指出，推進國際環(huán)境治理合作，包括討論制定公約應統(tǒng)籌考慮各方利益，做到“四個堅持”⑧。為推動形成一項非強制約束性的、基于“共同而有區(qū)別的責任”原則、以各國自主貢獻和日我能力為基礎(chǔ)、尊重國家環(huán)境資源主權(quán)、充分反映各方共識的公約，在“四個堅持”的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前國際情勢和我國實際國情，現(xiàn)提出如下對策建議：

一是進一步強化我國環(huán)境外交立場，爭取國家利益最大化。優(yōu)化全球環(huán)境治理伙伴關(guān)系，加強生態(tài)環(huán)保南南合作，推動國際“一帶一路”綠色發(fā)展聯(lián)盟實質(zhì)運行，支持鼓勵發(fā)展中國家積極參與公約進程，提高發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權(quán)。堅持并強調(diào)“共同但有區(qū)別的責任”原則，與其他發(fā)展中國家共同呼吁國際社會充分考慮各國不同的發(fā)展階段和現(xiàn)實需求，以公平、公正的方式分配全球環(huán)境治理責任。另一方面，敦促發(fā)達國家積極履行公約“各國情況多樣”條款，在國際層面開展知識分享與技術(shù)支持，消除技術(shù)壁壘，與發(fā)展中國家共同探索生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的成功范式，推動發(fā)達國家與發(fā)展中國家在科學和政策方面的互動交流，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

二是加強能力建設(shè)，增強我國對公約適應能力。公約作為一種中長期制度安排，將貫穿我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。必須挖掘自身內(nèi)在潛力，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，積極落實全國生態(tài)環(huán)境保護大會確定的工作目標，打好打勝污染防治攻堅戰(zhàn)，加快推動經(jīng)濟發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，加快改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系，提高我國對公約的內(nèi)部適應能力。

三是科學設(shè)立自主貢獻目標，主動介入全球治理體系規(guī)則構(gòu)建。公約為我國參與全球環(huán)境治理體系的重構(gòu)提供了良好契機，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，必須積極介入國際環(huán)境法和全球治理體系規(guī)則的構(gòu)建，彰顯我國負責任的大國形象。建議結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和實施能力，在“共同但有區(qū)別的責任”“不后退”等原則的基礎(chǔ)上，科學設(shè)立我國國家自主貢獻目標，并積極配合公約專家委員會的跟進和監(jiān)督，向國際社會展示我國應對環(huán)境問題的巨大決心和責任擔當?shù)目煽繎B(tài)度，幫助我國繼續(xù)發(fā)揮全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻者、引領(lǐng)者作用。

四是主動跟進公約進程，加快開展政策研判。由于公約草案目前仍是初步文本，存在一定的不確定性。須要緊盯美俄等國的相關(guān)表態(tài)，關(guān)注“環(huán)境權(quán)”及其他條款的相關(guān)表述，堅決維護國家主權(quán)，警惕并預防“環(huán)境權(quán)”的提出為他國干預我國內(nèi)政制造理論依據(jù)，避免公約對我國帶來不利影響。在最終文本尚未確定的情況下，應持續(xù)跟蹤、關(guān)注公約進程，針對國際環(huán)境法和公約實質(zhì)內(nèi)容加快開展分析研判，識別其中可能存在的對我國經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展的風險，建立相關(guān)的政策標準體系或行動計劃，積極應對國際環(huán)境利益集團立場分散化等挑戰(zhàn)，加快相關(guān)工作部署，建立必要應對機制，確立應對方案，為后續(xù)工作提前做好戰(zhàn)略準備。