信息技術(shù)革命、公共治理轉(zhuǎn)型與治道變革

進入21世紀以來，移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機的發(fā)明與普及，以及以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的信息技術(shù)革命，重組了市場和商業(yè)的運作模式，深刻地影響和改變了大眾的生活方式和社會的方方面面。伴隨著“電子政務(wù)”“智慧治理”“智能社區(qū)”“數(shù)字經(jīng)濟”的興起，信息技術(shù)開始被廣泛應(yīng)用于政府改革、社會管理等公共領(lǐng)域，促使當代社會又開啟了一次新的重大時代轉(zhuǎn)型[1]。在信息技術(shù)以前所未有的態(tài)勢介入公共治理的背景下，反思和探討信息技術(shù)革命與公共治理變革之間的張力與合力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，成為當今政治學、公共管理等學科領(lǐng)域亟待破解的重大理論課題和現(xiàn)實難題。

關(guān)于信息技術(shù)革命與公共治理轉(zhuǎn)型的討論，理論界迄今出現(xiàn)了兩種截然不同的看法。樂觀主義者認為，信息技術(shù)在改革政府效率[2]、降低政府成本[3]、提高政府透明度[4]、增強政府回應(yīng)性和公信力[5]、促進民主發(fā)展以及實現(xiàn)社會善治[6]等方面具有無限潛力，未來大多數(shù)國家的治理變革有賴于互聯(lián)網(wǎng)的力量[7]。這種力量還將會形成新型的公共治理模式，意即通過信息技術(shù)解決社會問題而衍生出的具有開放、包容、合作的一種智慧化的治理體制[8]。不可否認，在互聯(lián)網(wǎng)和智能手機普及的現(xiàn)時代，信息技術(shù)在公共治理中開始發(fā)揮越來越大的作用。但是，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟向縱深推進，部分學者開始質(zhì)疑信息技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用對公共治理轉(zhuǎn)型的良性作用，認為諸如網(wǎng)絡(luò)民粹主義[9]、計算機官僚機構(gòu)[10]、信息泄露風險[11]、隱私權(quán)安全威脅[12]以及政府主體的決策和行動能力的弱化[13]等負面影響都和信息技術(shù)有著千絲萬縷的聯(lián)系，加上信息時代網(wǎng)絡(luò)權(quán)力差異性所帶來的數(shù)字鴻溝和極化效應(yīng)[14]，更是侵蝕公共治理的公平性基礎(chǔ)，這些都會使得治理轉(zhuǎn)型的方向與“善治”的目標背道而馳，在歧路上越走越遠。

信息技術(shù)本無“好”“壞”之分，它的影響在于對現(xiàn)實社會的政治關(guān)系、利益結(jié)構(gòu)、思維方式等治理元素的重塑[15]，這種重塑既可能帶來“善治”，也會導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型和公共治理的混亂無序[16]。一方面，信息技術(shù)的服務(wù)和賦權(quán)功能會給政府、企業(yè)和公眾帶來諸多現(xiàn)實的和潛在的發(fā)展機遇以增加社會福祉[17]；另一方面，信息技術(shù)的侵入和約束特征也可能導(dǎo)致系統(tǒng)的社會風險和政治風險的發(fā)生[18]，從而在公共治理中表現(xiàn)出“仁慈”和“陰暗”的兩副面孔[19]。因此，我們既不能將信息技術(shù)作為“萬能藥”，希冀可以利用技術(shù)解決社會發(fā)展中的種種難題；也不應(yīng)將其視為“洪水猛獸”，簡單地拒絕甚至封鎖信息技術(shù)給體制機制變革帶來的巨大機遇，自閉于信息化的大潮之外。正確認識和把握信息技術(shù)革命之于當今中國社會轉(zhuǎn)型和公共治理變革的利弊得失，探討調(diào)適因應(yīng)之道，助推治道變革與公共治理模式的重構(gòu)，其理論與實踐意義不言而喻。

一、信息技術(shù)革命與治理轉(zhuǎn)型：結(jié)構(gòu)、主體、工具

由信息技術(shù)的發(fā)展、普及、應(yīng)用而衍生的去中心化、共建共享、網(wǎng)絡(luò)化治理等理念價值已經(jīng)深入人心，沖擊著工業(yè)化時代原有的公共組織生產(chǎn)方式、運作機制、結(jié)構(gòu)特性。因此，信息技術(shù)已經(jīng)成為推動公共治理轉(zhuǎn)型的重要力量，各級政府開始將信息技術(shù)作為公共組織進行科學管理、風險管理、精細管理的有效工具和重要思路，拓寬治理主體、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、豐富治理工具，促進了政府管理創(chuàng)新。

（一）信息技術(shù)與治理結(jié)構(gòu)的重塑：由封閉性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放性結(jié)構(gòu)

中國社會的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)是中央集權(quán)的金字塔形的科層制封閉結(jié)構(gòu)，其主要特征就是從中央到地方的各級政府縱向等級管理，及同一層次政府各職能部門的橫向分工合作，這種稱之為“條條塊塊”的統(tǒng)合管理模式構(gòu)成了公共政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力體系和運行鏈條。在內(nèi)部封閉性的治理結(jié)構(gòu)之中，既存在公共組織與市場組織、社會組織之間的信息不對稱，也存在政府層級之間、職能部門之中的信息封鎖[20]，以至于治理轉(zhuǎn)型過程中表現(xiàn)得極不協(xié)調(diào)，無法適應(yīng)后工業(yè)社會發(fā)展的需要?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的到來，信息技術(shù)的雙向賦權(quán)無疑為拉近社會組織和政府組織的距離創(chuàng)造了一個基礎(chǔ)性的治理結(jié)構(gòu)[21]。如同工業(yè)技術(shù)變革需要科層制的結(jié)構(gòu)形式以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型一樣[22]，作為一項革命性的信息技術(shù)也需要重新分配權(quán)力職責，以及調(diào)整機關(guān)部門內(nèi)部、公共部門與私人部門之間的治理結(jié)構(gòu)，而信息技術(shù)的零邊際成本、高流動性、跨區(qū)域性、非集中性等特征恰恰為打破官僚制的封閉性提供了技術(shù)潛力[23]，使得治理結(jié)構(gòu)不再以傳統(tǒng)等級制為基礎(chǔ)，而主要依靠信息流動。

首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，使得科層機構(gòu)大范圍地共享公共數(shù)據(jù)成為可能，信息作為一種要素資源能夠在科層制的內(nèi)部進行流動，從而打破公共組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的封閉性，拉平橫向部門分工和縱向?qū)蛹墑澐值镍櫆?，部門機構(gòu)之間、政府上下級之間因信息流動而形成一種有別于制度性協(xié)同治理的扁平化、開放性的治理結(jié)構(gòu)，有的學者稱之為技術(shù)性協(xié)同治理[17]67，當前各級地方政府和各個職能部門合作開發(fā)的各類綜合治理平臺就是這種技術(shù)性協(xié)同治理模式的有益嘗試和探索。其次，打通了信息雙向流動的外部渠道。在信息技術(shù)的引領(lǐng)下，普通的社會公眾在網(wǎng)絡(luò)空間獲得了虛擬社會角色，政府組織也不得不通過公開政務(wù)信息以回應(yīng)信息時代社會公眾的利益訴求，這既使得科層體制中能夠滲入外界的信息，也有助于建立社會公眾獲取政府信息的制度性渠道，逐漸減輕公共組織與社會群體之間的信息不對稱，進而強化了公共組織的透明性、開放性。因此，隨著信息技術(shù)革命的持續(xù)深入，原有的封閉式治理結(jié)構(gòu)勢必難以為繼，具有彈性的開放性治理結(jié)構(gòu)成為新的選擇。

（二）信息技術(shù)與治理主體的嬗變：從單一化主體轉(zhuǎn)向多元化主體

在傳統(tǒng)的社會治理格局中，政府組織通常被認為是最權(quán)威甚至是單一的治理主體。但是，現(xiàn)代信息技術(shù)完全改變了這種現(xiàn)象，由于網(wǎng)絡(luò)時代與生俱來的開放、流動、共享的特性，信息資源不再局限于政府組織內(nèi)部，技術(shù)同樣能夠向市場組織和社會組織賦權(quán)，使之具備不弱于政府組織的數(shù)據(jù)治理能力，因而治理主體單一化的現(xiàn)象備受質(zhì)疑。政府組織無法再繼續(xù)獨享公共決策和社會治理的絕對權(quán)威，政府僅僅作為公共治理過程中的重要參與者、利益推動者和協(xié)調(diào)者的角色[24]，決策過程將以一種行動者網(wǎng)絡(luò)的形式呈現(xiàn)出來[25]，從而塑造出政府組織、市場組織、社會組織三者之間普遍合作的行為模式和社會秩序。例如，進入21世紀以來，各地興起的網(wǎng)絡(luò)論壇、電視問政、微博問政、政務(wù)微信等公共治理創(chuàng)新方式，就是社會公眾獲取政治信息、表達政治意愿和利益訴求以及政府、市場、社會等主體進行多元共治的技術(shù)性平臺。

對于社會個體而言，現(xiàn)代信息技術(shù)降低了普通民眾影響公共決策過程的成本，也克服了社會成員參與公共事務(wù)的時空障礙，任何單獨的社會個體通過互聯(lián)網(wǎng)節(jié)點式的傳播模式都能隨時隨地作為公共事務(wù)的參與主體介入自己感興趣的公共話題。在這里，公民個體不再只是政府自上而下信息發(fā)布的受聽者，而同時作為具有主觀能動性的信息傳播者。信息技術(shù)將社會公眾作為一個個信息傳播節(jié)點連接起來，形成去中心化、多元化的傳播網(wǎng)絡(luò)[26]。特別是對于那些擁有共同政治意愿和價值取向的社會公眾，能夠在信息技術(shù)的驅(qū)動下進行自我組織，形成松散的利益聯(lián)盟或者話語共識圈，由此而產(chǎn)生不同于政府組織的非制度性的治理權(quán)力，在網(wǎng)絡(luò)公共空間發(fā)出屬于自己的聲音甚至演變?yōu)榫€下的集體行動，形成網(wǎng)絡(luò)時代獨特的多元利益抗衡機制[27]。因此，信息技術(shù)革命，為完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建、共享、共治的治理結(jié)構(gòu)提供了契機。

（三）信息技術(shù)與治理工具的轉(zhuǎn)型：從制度化工具走向技術(shù)化工具

信息技術(shù)既是促進社會生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)性工具，也是推動社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的治理工具。傳統(tǒng)的治理工具主要包括科層體制（組織激勵、行政問責、政策網(wǎng)絡(luò)等）、市場機制（公私合營、民營化、自由競爭等）和社會規(guī)范（倫理道德、合作互惠、行動規(guī)則等）等制度性層面的治理工具。但是，隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，不同于傳統(tǒng)的治理工具，以物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、APP軟件等為代表的技術(shù)手段，由編碼、參數(shù)、程序、腳本等構(gòu)成的技術(shù)標準以及大數(shù)據(jù)信息存儲、云計算信息挖掘等形成的技術(shù)資源[17]69，將會共同形成一個技術(shù)性治理的工具箱，在推動治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、規(guī)范治理主體行為、優(yōu)化社會資源配置等方面顯得十分重要。

（1）技術(shù)手段的治理工具。政府可以采用包括智能化設(shè)備、移動網(wǎng)絡(luò)以及各類綜合治理平臺、各式各樣的APP軟件等信息技術(shù)手段，不斷完善公共政策的民情收集、過程評估、動態(tài)調(diào)整以及落地實施，從而大幅度提升包括政策制定的科學性、政策執(zhí)行的精準化、政府回應(yīng)的有效性等在內(nèi)的政府治理能力。例如，浙江省在原有“四張清單一張網(wǎng)”的基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)“綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)”四個功能性技術(shù)應(yīng)用平臺，將基層治理工作整合其中[28]。依托綜合信息系統(tǒng)和APP軟件，根據(jù)程序標準和技術(shù)篩選，完成基層信息上報、綜合信息流轉(zhuǎn)、事件分級處置等繁雜流程，確保相關(guān)事項能夠得到有效回應(yīng)和妥善解決。

（2）標準體系的治理工具。技術(shù)標準、程序標準、環(huán)境設(shè)施標準等標準化思維理念已經(jīng)滲透到社會經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域，例如，公共服務(wù)領(lǐng)域的ISO9000質(zhì)量管理標準、政府改革領(lǐng)域的行政審批制度的標準化體系等，都在不同程度上推動著公共治理轉(zhuǎn)型。特別是當前行政審批制度改革結(jié)合線上政府建設(shè)，用技術(shù)標準和程序標準來制約公共權(quán)力，科學分解和合理配置行政審批的辦理和監(jiān)管過程[29]，壓縮了公共權(quán)力和管理規(guī)范對審批流程的自由裁量空間，進而提升行政審批的效能和透明度。以上種種將標準化植入公共管理運作過程中的探索實踐，都是標準化作為現(xiàn)代社會政府創(chuàng)新工具和治理協(xié)調(diào)手段的重要內(nèi)容。

（3）信息資源的治理工具。大數(shù)據(jù)資源將是事關(guān)未來社會發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型的亟待開發(fā)的寶貴金礦，正如有學者所指出的：未來的國家治理將建立在信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上，這可以被稱之為“數(shù)據(jù)立國”，信息時代，數(shù)據(jù)從作為事物及其關(guān)系的表征走向了主體地位，成為社會治理的質(zhì)料。記錄公眾日常生活、描述自然科學世界、刻畫人類精神世界[30]。大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)能夠把雜亂無章的信息轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У闹卫砉ぞ?，就是通過把數(shù)學算法運用到海量的數(shù)據(jù)上來預(yù)測事情發(fā)生的可能性[1]16。例如，公共部門綜合運用趨勢預(yù)測、模式識別、熱點探測、關(guān)聯(lián)分析等技術(shù)手段分析所掌握的信息資源，對交通擁堵、恐怖襲擊、自然災(zāi)害等公共問題和危機進行模擬、預(yù)測[31]。

總之，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托的技術(shù)性治理工具十分符合當今中國社會轉(zhuǎn)型和公共治理的需求，信息技術(shù)革命帶來的治理工具的變化，為推動政府管理創(chuàng)新與治理轉(zhuǎn)型，促進社會治理的科學化、專業(yè)化、精細化提供了廣泛的應(yīng)用前景。

二、信息技術(shù)革命與公共治理轉(zhuǎn)型：現(xiàn)狀與問題

對于中國這樣一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、從全能型政府到多元治理過渡的國家而言，信息時代的顛覆性變革既為政府改革和治理轉(zhuǎn)型提供了契機，也為轉(zhuǎn)型期的公共治理帶來了風險與挑戰(zhàn)，造成了諸如開放性治理結(jié)構(gòu)下的網(wǎng)絡(luò)壟斷與技術(shù)侵入風險、多元化治理主體的限制性參與和選擇性賦權(quán)、技術(shù)性治理導(dǎo)致的數(shù)字支配與工具理性盛行等潛在隱患，如果應(yīng)對不當，勢將影響社會轉(zhuǎn)型與治理的績效。

（一）開放性治理結(jié)構(gòu)下的網(wǎng)絡(luò)壟斷與技術(shù)侵入風險

隨著“數(shù)字政府”“智能社區(qū)”“智慧城市”建設(shè)的推進，出乎意料的是，這種由信息技術(shù)塑造的開放性治理結(jié)構(gòu)逐步被信息技術(shù)本身所束縛，變得越來越脆弱，網(wǎng)絡(luò)壟斷危機和技術(shù)侵入風險愈演愈烈，甚至威脅著公共治理的基礎(chǔ)。需要指出的是，當下的開放性治理結(jié)構(gòu)是建立在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)作為技術(shù)供給者和各級政府作為政策實施者這種強大的市場組織和公共組織的利益結(jié)盟的政策框架基礎(chǔ)之上的。在此背景下，由于這些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都掌握了大數(shù)據(jù)、云計算以及人工智能等先進的信息應(yīng)用技術(shù)，在其迅猛發(fā)展和擴張過程中，往往利用已經(jīng)積累的經(jīng)濟地位、政治聯(lián)系、技術(shù)壁壘以及信息資源等優(yōu)勢不斷鞏固作為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域先占者的壟斷地位，因而具備影響公民日常行為和政府公共決策的能力，甚至能夠綁架公共組織和公民意志，形成公共組織的行政權(quán)力壟斷與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)掌控力并存的公共治理結(jié)構(gòu)。一旦行政權(quán)力與技術(shù)掌控力相結(jié)合，勢必會強化了一部分人的能力，造成信息資源配置的不對稱、不平等，進一步拉大技術(shù)公司與用戶之間、政府與公民之間的數(shù)字鴻溝，使這種開放性的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生新的馬太效應(yīng)和兩極分化[32]。例如，國內(nèi)以百度、阿里巴巴、騰訊為代表的BAT互聯(lián)網(wǎng)巨頭，在引擎搜索、移動支付、即時通信等信息技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)絕對性的壟斷地位，而國際上信息通信領(lǐng)域的硬件和軟件技術(shù)則幾乎都牢牢掌握在諸如Google、Cisco、IBM、Microsoft、Intel、西門子等實力雄厚的技術(shù)寡頭和跨國公司手中，正所謂“成也蕭何，敗也蕭何”，這些技術(shù)供給者所擁有的網(wǎng)絡(luò)壟斷權(quán)將會給開放性治理結(jié)構(gòu)帶來巨大沖擊。

此外，在開放性治理結(jié)構(gòu)之中，信息技術(shù)除了具有生產(chǎn)、賦權(quán)這些正向特征，也蘊藏著因信息技術(shù)的侵入性、不透明以及約束性等特征而導(dǎo)致的公共治理的不確定性和風險性，對社會發(fā)展過程中的經(jīng)濟、環(huán)境、文化、法律、道德等問題產(chǎn)生廣泛的負面效應(yīng)[33]。正如烏爾里?！へ惪怂枥L的工業(yè)社會的風險那樣：“風險是人類活動和疏忽的反映，是生產(chǎn)力高度發(fā)展的表現(xiàn)。這意味著危險的來源不再是無知而是知識?！盵34]實際上，信息時代的這種知識風險甚至表現(xiàn)得更為隱蔽、更為嚴峻，未來治理轉(zhuǎn)型面臨的最大風險和不確定性將可能是信息技術(shù)本身。雖然政治決策層和社會精英試圖通過控制技術(shù)來促進公共治理轉(zhuǎn)型，但是呈幾何級數(shù)發(fā)展的信息技術(shù)并不隨人類意志的轉(zhuǎn)移而改變，更不用說法律規(guī)范、制度建設(shè)等基礎(chǔ)性治理元素相對于信息技術(shù)革命的滯后性。因此，如果我們對信息技術(shù)革命之于公共治理的角色和作用過于樂觀，那么，信息技術(shù)極有可能將會在人類難以預(yù)期與承受范圍之內(nèi)重塑公共治理的基礎(chǔ)，科學技術(shù)也將從幫助人們走出愚昧和黑暗的、溫文爾雅的賽先生，變成無所不在、能量巨大、超出人類控制力的新型利維坦，屆時社會依舊面臨“新的治理困境”[32]1537。

（二）多元化治理主體的限制性參與和選擇性賦權(quán)

盡管信息技術(shù)能夠同時向國家、市場、社會進行賦權(quán)，為政府組織、社會組織、市場組織創(chuàng)造了一個共同參與公共事務(wù)的多元合作治理的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。但是，在信息化時代，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、更新，既離不開政府部門的大力支持，也少不了市場組織的創(chuàng)新、發(fā)展、擴張。因此，信息技術(shù)形塑的多元化治理主體表現(xiàn)為賦權(quán)的不對等，政府組織與市場組織（尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司）占據(jù)著主導(dǎo)性地位，社會組織及公民個體則處于相對弱勢的限制性參與地位。故而，除了治理過程中的權(quán)力因素，需要補充的是，信息技術(shù)背后深層次的力量是天然具有逐利性的資本，大型的信息技術(shù)公司能夠?qū)⒆陨淼囊鈭D、理念植入技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的環(huán)節(jié)，深刻影響作為社會治理對象的公民個體并使之產(chǎn)生預(yù)期的行為，從而在多元化的社會治理主體中選擇性地融入了資本的話語權(quán)[35]，這也就意味著互聯(lián)網(wǎng)時代的公民參與既要期望于政府的態(tài)度，也要依托于部分資本巨頭所掌握的技術(shù)，將會在體制性約束和技術(shù)性約束的夾縫中生存。

一方面，在技術(shù)性約束下，憑借著技術(shù)的門檻效應(yīng)和壓倒性優(yōu)勢會不斷強化自身的資源配置和信息支配的能力，一些互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)機構(gòu)能夠利用自身掌握的海量數(shù)據(jù)，借助“流量為王”的營銷手段，通過大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)潛在地引導(dǎo)公民參與，甚至試圖影響國家政治，如通過信息技術(shù)了解公民的偏好，在特定人群中傳播、曝光很多虛假信息，潛移默化地影響人們的價值判斷，進而支配公民的政治行為，使得公民在信息的狂轟濫炸下失去自身的判斷，最終導(dǎo)致整個社會秩序被資本所驅(qū)動[36]。另一方面，在體制性約束下，公民參與的方式、作用、回應(yīng)都基于政府的選擇性賦權(quán)，政府部門可以利用技術(shù)的程序機制建立公民參與的分流機制和對社會組織進行分類控制。那么，符合政府治理目的的項目更容易被默許和重視，獲得源源不斷的經(jīng)費支持，類似于杭州市“我們的圓桌會”、寧波市“寧波網(wǎng)·對話”、溫州市“民情中轉(zhuǎn)站”、桐廬縣智慧治理中心等網(wǎng)絡(luò)互動平臺和社會管控平臺因而能夠長久存續(xù)下來。然而，那些更符合政治改革價值訴求的創(chuàng)新則可能由于政治風險而被封鎖、扼殺，或難以獲得相應(yīng)的資源支持。因而，在限制性參與的基礎(chǔ)上，信息技術(shù)要想深層次介入公共治理過程之中顯得尤為艱難，各級政府都會傾向于在外圍進行技術(shù)性改革，避免觸碰到政治體制改革的核心問題[37]，將公民參與從政治領(lǐng)域分流到公共服務(wù)和社會治理領(lǐng)域，間接地用“技術(shù)性管控”換取“表面的維穩(wěn)秩序”[18]99。在政府對于應(yīng)用信息技術(shù)進行公共治理的邏輯和認知沒有改變的情況下，社會機制和公民力量終究無法發(fā)揮主體地位，具有實質(zhì)意義的多元主體治理格局也會大打折扣。

（三）技術(shù)性治理導(dǎo)致的數(shù)字支配與工具理性盛行

相比于傳統(tǒng)的治理工具，信息技術(shù)具有可計算性、理性決策的優(yōu)勢，可以在一定程度上完善規(guī)則流程、避免非理性因素的干擾，進而提高科層制的治理效能。然而，技術(shù)性治理工具的濫用，也會不斷弱化地方政府行為主體的政策和行動能力，數(shù)字支配型社會的雛形已經(jīng)逐步呈現(xiàn)。在現(xiàn)實生活實踐中，信息技術(shù)因其在公共治理的各個領(lǐng)域取得顯著的成效而被決策者廣泛采納和提倡，已經(jīng)成為人人心目中解決社會痼疾的良藥。有的學者甚至斷言：“這些大數(shù)據(jù)實驗研究的結(jié)果證明，人類的大部分行為都遵循于一定的規(guī)律、模型以及原理法則，而且在可重現(xiàn)性和可預(yù)測性方面與自然科學不相上下”[38]。其實，信息技術(shù)的分析、模擬、預(yù)測的結(jié)果僅僅作為一種信息決策參考的依據(jù)而已，不應(yīng)該代替社會公眾和政府部門去判斷、決策與執(zhí)行。但是，當前這種對公共治理工具技術(shù)性特征的盲目崇拜很可能促使人們失去基于社會經(jīng)驗積累和生物進化本能而得出的判斷力、執(zhí)行力，甚至在治理公共事務(wù)中舍棄人性化的決策關(guān)懷，將作為生命而存在的直覺、情感、想象等主觀意識讓位于信息時代的數(shù)碼、標準、腳本、程序、數(shù)據(jù)等冷冰冰的技術(shù)元件[39]，使得作為社會人的角色陷入技治主義者所認為的“政治已經(jīng)逐漸變?yōu)橐粋€維持機器運轉(zhuǎn)的技術(shù)任務(wù)”[40]的窘境而難以自拔。

技術(shù)性治理工具不同于制度性治理工具，它天然具有注重效率的傾向，然而，在當今中國治理轉(zhuǎn)型過程中，效率績效雖不能忽視，但更為重要的是包括公平、正義、法治等價值理性在內(nèi)的各種價值需求，而這是技術(shù)性治理工具很難全面兼顧的，過度地重視信息技術(shù)在治理轉(zhuǎn)型中的作用將不可避免地強化效率至上，而忽視科層體制、市場機制以及社會規(guī)范等制度性治理工具本身所蘊含的道德價值，這也是公共治理轉(zhuǎn)型過程亟須解決的關(guān)鍵性難題。與之相反，一旦社會治理事項進入技術(shù)化工具的程式之中，那些原先由政治價值衍生出的政治行動，都會逐漸落入被技術(shù)化工具去政治化的漩渦中，技術(shù)的操作者甚至不考慮治理行動正當與否，只會更加重視如何改進技術(shù)來促進治理效率和獲得技術(shù)收益[41]。如果各級政府部門過度依賴于程序化、標準化、數(shù)據(jù)化等技術(shù)變革帶來的治理績效，并將其長期作為治理創(chuàng)新和政府改革的方式，甚至試圖用技術(shù)性改革代替制度性變革，這是極其危險的，相對于21世紀初，當下各級地方政府社會治理創(chuàng)新案例更多地停留在“技術(shù)應(yīng)用”等技術(shù)性工具和形式創(chuàng)新層面而缺乏制度化創(chuàng)新，就是技術(shù)治理過程中“低水平鎖定”[37]77的典型表現(xiàn)。對社會治理效果的判斷陷入過于短視的窠臼之中，以致無法識別社會治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性的根本性問題，也使得治理工具難以滿足社會發(fā)展的真正需求[42]。長此以往，工具理性的盛行勢必會削弱治理的價值取向，進而脫離國家治理現(xiàn)代化變革的核心內(nèi)涵及其運行軌道，從而大大延緩治道變革與公共治理轉(zhuǎn)型的進程。

三、信息技術(shù)革命與治道變革：調(diào)適與展望

大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的突破性發(fā)展，移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機的普及，對當代中國的社會轉(zhuǎn)型和治道變革的影響至為深遠。信息技術(shù)之于治理轉(zhuǎn)型，涉及的將會是技術(shù)工具的政治性運用，在這方面，信息技術(shù)的發(fā)展和使用是一把雙刃劍，運用得當則可助推治理轉(zhuǎn)型彰顯善治，應(yīng)對失當則控制社會扼殺自治而淪為惡政。因此，我們對信息技術(shù)與治理轉(zhuǎn)型的利弊得失關(guān)系要有清醒的認識，尤其需要警惕并防范“數(shù)字利維坦”對社會自治空間的侵害和剝奪。在全面深化政治體制和行政管理體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，要全面推進市場建設(shè)、社會建設(shè)和法治建設(shè)，加快治道變革，優(yōu)化公共治理，彰顯和保障以公平、正義為基本價值的善治。

（一）完善對信息技術(shù)企業(yè)巨頭的監(jiān)管，防范“數(shù)字利維坦”的侵權(quán)風險

如前所述，大型信息技術(shù)企業(yè)巨頭的網(wǎng)絡(luò)壟斷、技術(shù)侵入風險以及由此可能產(chǎn)生的政府權(quán)力與市場資本的合謀給開放性治理結(jié)構(gòu)帶來了空前的風險和隱患。問題在于，在信息技術(shù)突飛猛進的現(xiàn)時代，任何試圖削弱市場資本、政府力量的設(shè)想似乎都是不切實際的，兩者強大的地位根源于信息技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用、改進等特定的競爭門檻以及我國政治結(jié)構(gòu)等體制性因素?；诖耍覀儾皇且蛞瓘U食禁止信息技術(shù)相關(guān)企業(yè)對社會治理過程的介入，而是需要對基于信息技術(shù)壟斷可能形成的“數(shù)字利維坦”風險作出必要的規(guī)范，并加以精準、有效的監(jiān)管，限制技術(shù)巨頭的網(wǎng)絡(luò)壟斷和市場擴張對開放性治理結(jié)構(gòu)的沖擊和破壞。

具體言之，可以借鑒美國、歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體的相關(guān)經(jīng)驗，從人大立法的層面啟動信息技術(shù)有關(guān)立法和修法進程，制定并完善一套包括我國信息技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”社會治理以及“智慧城市”建設(shè)等相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)的切實有效的監(jiān)管體系，依據(jù)法律嚴格規(guī)范信息技術(shù)企業(yè)巨頭參與社會治理平臺建設(shè)的范圍與權(quán)限，特別是將阿里巴巴、騰訊、滴滴、?？低曔@類具有壟斷地位的信息技術(shù)企業(yè)巨頭納入國家法律監(jiān)管框架之內(nèi)，規(guī)范并限制其技術(shù)無序化、混亂化的市場擴張，保護社會公眾的基本權(quán)利。此外，信息技術(shù)參與社會治理的實踐環(huán)節(jié)中，還需要進一步發(fā)揮地方政府對“數(shù)字利維坦”的馴服作用，讓各級政府可以根據(jù)國家立法規(guī)范，采取行政和市場監(jiān)管措施，防止地方治理被技術(shù)企業(yè)所綁架、操縱、俘獲，在購買有關(guān)信息公司的技術(shù)服務(wù)之時，從地方治理的整體性角度對信息企業(yè)提供的技術(shù)架構(gòu)、標準以及方式進行重點監(jiān)管與矯正，避免因資本逐利性而脫離政府服務(wù)平臺最初設(shè)計的核心理念。

（二）強化為社會賦權(quán)，打破信息技術(shù)向治理主體賦權(quán)的非均衡性

現(xiàn)代治道變革有賴于社群機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而限制性參與和選擇性賦權(quán)現(xiàn)象的存在，使得信息時代社會治理主體的均衡性、平等性參與也就無從談起。因此，我們在推進現(xiàn)代治理體系建設(shè)和治理變革的過程中，要警惕信息技術(shù)在促進多元主體共治過程中的行政化和內(nèi)卷化傾向，意即強調(diào)在技術(shù)治理過程中引入更多的社會元素、盡可能地為公民賦權(quán)，只有公民力量的壯大和社會機制的完善，才能真正打破信息技術(shù)向治理主體賦權(quán)的非均衡性，為政府部門、市場力量、社會組織等多元治理主體之間提供更為公正、平等的參與平臺。

信息時代的治道變革絕不是建立一個“管控型社會”，而是需要實現(xiàn)有效治理的“善治”局面，其關(guān)鍵不在于借助信息技術(shù)控制社會，而是發(fā)揮信息技術(shù)的互動性、便捷性等顯著優(yōu)勢充分挖掘社群機制的基礎(chǔ)性作用。首先是信息技術(shù)的去行政化，杜絕信息技術(shù)對官僚機構(gòu)行政化程度的強化，防止其成為政府權(quán)力和市場資本的附庸。那么，將信息技術(shù)運用于公共治理之中，其治理理念的定位必然是完善民生服務(wù)導(dǎo)向的現(xiàn)代化治理體系，在建設(shè)智慧社區(qū)、智慧治理等綜合平臺之前，其技術(shù)設(shè)計、研發(fā)、優(yōu)化的目標一定是做優(yōu)做好民生服務(wù)，弱化管控色彩，強調(diào)社會組織和公民的廣泛參與，絕不能偏離服務(wù)的理念，用技術(shù)化了的考核機制、審批限制等軟件程序，去打造一個提升行政管控能力和延伸權(quán)力監(jiān)控范圍的“數(shù)字黑箱”，更不應(yīng)在信息化治理項目中納入綜治、維穩(wěn)等特定意圖，限制和扼殺社會自主治理的空間和活力。

這就需要明確界定技術(shù)治理過程中政府的角色，防止過度行政化的信息技術(shù)為了特定的政治目標、政績工程取代社群機制，損害公民的基本權(quán)利和人格尊嚴。質(zhì)言之，通過厘清政府權(quán)力與社會權(quán)利的邊界，建立權(quán)力的負面清單，發(fā)揮各級政府的“工程師”和“園丁”角色，既要利用信息技術(shù)整體性地落實簡政放權(quán)、優(yōu)化審批流程等體制機制改革，也要推動信息技術(shù)的開放共治[19]31，讓信息技術(shù)嵌入社群機制之中，形成良好的政社互補關(guān)系。在信息技術(shù)去行政化的前提下，各級政府還應(yīng)向不同類型的社會組織賦權(quán)授能，逐步從社會組織能夠提供的公共服務(wù)領(lǐng)域退出，將一些“互益性”“準公共性”“專業(yè)性”等治理任務(wù)剝離出去，交還給社會組織，在實踐中激活社會的自治能力，拓展社群機制的成長空間，做到還權(quán)于民，讓公民、市場、政府共同承擔起治道變革的重任。

（三）回歸人本主義，從技術(shù)性治理走向包容性治理

現(xiàn)代治道變革的終極目標在于達成社會整體的“善治”，以實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展為宗旨，具體表現(xiàn)為建立共建、共享、共治的現(xiàn)代治理格局，這既包括制度層面的，也包括技術(shù)層面的。但是，信息技術(shù)是自然科學的理性產(chǎn)物，社會治理更多的是人文社科的價值范疇，當制度性的價值理念尚未得到有效認同和傳播之時，即使再先進的信息技術(shù)的工具理性也難以實現(xiàn)公共治理的實際功效，甚至會適得其反，導(dǎo)致這些缺乏自由、平等價值理念的工具被用于歧途。為了克服技術(shù)本身的理性局限，信息時代的社會治理變革，不能簡單地以物化的、工具化的態(tài)度對待，應(yīng)以社會化的、人性化的方式推動，其內(nèi)在寓意應(yīng)該集技術(shù)性工具理性與制度性價值理性于一體并使兩者達成平衡的狀態(tài)，逐漸從技術(shù)性治理走向包容性治理[43]。

如前所述，當前數(shù)字支配型社會的形成和工具主義的盛行正是缺少對人本主義和制度性價值理性的考慮，其技術(shù)性工具因素較多而制度性價值因素較少。故此，在信息化浪潮之中，需要轉(zhuǎn)變當前各級政府重技術(shù)硬件投入而輕制度建設(shè)的行為邏輯，將信息技術(shù)作為智慧治理工具的同時，依舊需要良好的制度和規(guī)范加以引導(dǎo)。一方面，在技術(shù)擴張和應(yīng)用的框架之內(nèi)納入諸如合法性、正當性等制度性的價值屬性和政治倫理，以現(xiàn)代社會發(fā)展所普遍認同的自由、平等、公平、正義為價值取向，而不是僅僅依賴于信息技術(shù)的辦事效率、最終結(jié)果等評判標準。在落實智慧治理的實踐當中，除了將信息技術(shù)的腳本、標準、數(shù)據(jù)等硬件設(shè)施作為“術(shù)”的利器，更需要制度設(shè)計、體制改革、治理規(guī)則、社會規(guī)范、市場機制等作為“道”的基礎(chǔ)，維持技術(shù)治理的“道”與“術(shù)”、血肉與靈魂之間的緊密關(guān)系，從而將信息技術(shù)置于“善治”的制度馴服之下，實現(xiàn)信息技術(shù)與先進制度的有機結(jié)合。另一方面，現(xiàn)代治道變革還在于維護人類自身基于生活經(jīng)歷、歷史經(jīng)驗、獨立思考而形成的基本思維、道德、判斷力與洞察力，預(yù)防和避免信息技術(shù)對人類感性認知的侵蝕和質(zhì)疑。要言之，信息技術(shù)如同人的經(jīng)驗、判斷、思維一樣，是認識世界和社會發(fā)展規(guī)律的一種有益方式而非全部方式，應(yīng)該具有“容他性”而非“排他性”。故而，現(xiàn)代治道變革需秉持“以人為圭臬的信息技術(shù)”[44]理念，重視人的認知體驗在治理過程中的效用，將以人為本的感性認知和社會獲得感融入智慧治理的開放包容式創(chuàng)新實踐之中，形成信息技術(shù)與人文精神、人本特質(zhì)、社會文化共榮共生、相輔相成的互動融通狀態(tài)。

四、結(jié)論與討論

21世紀是一個全球化、信息化和人工智能化的新世紀，信息技術(shù)因其自身的特性，并借助于市場和政府雙重力量的推動，已經(jīng)融入當今中國社會和大眾生活的方方面面。面對“三千年未有的大變局”，轉(zhuǎn)型中國的公共治理既要受本國國情民情、國際外部環(huán)境等諸多制度性變量的影響，還要受制于瞬息萬變的信息化浪潮所帶來的技術(shù)性機遇與挑戰(zhàn)。雖然近年來我國各級地方政府因勢利導(dǎo)，在局部范圍內(nèi)主動創(chuàng)新基層公共治理的信息化手段，盡可能降低信息技術(shù)對政治體制的劇烈沖擊，但執(zhí)政者如若仍把信息技術(shù)作為科層體制的補苴罅漏，缺乏對信息時代治理轉(zhuǎn)型和政府改革的清醒認識，顯然已屬不合時宜。須知，唯有充分認識、理解和把握信息技術(shù)與公共治理轉(zhuǎn)型的張力與合力，果斷實現(xiàn)治道變革，及時調(diào)適和平衡信息技術(shù)與國家制度、社會規(guī)范、市場機制等諸多層面的關(guān)系，在頂層設(shè)計和地方實踐中持續(xù)地、實質(zhì)地推進全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，才能夠超越技術(shù)治理的潛在風險與局限，改進并優(yōu)化公共治理，促進以民主、法治、人權(quán)保障和社會公正為基本價值的“善治”。

當然，本文主要從宏觀層面探討了信息技術(shù)革命對于當代中國公共治理轉(zhuǎn)型的重要契機和潛在隱患，考慮到大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)的飛速發(fā)展和社會環(huán)境變化，一些觀點仍有待更多現(xiàn)實經(jīng)驗的印證，未來需要理論界從中觀和微觀層面更深層次地進行探討，通過生動的個案和翔實的數(shù)據(jù)具體地闡述信息技術(shù)在公共品供給、市場監(jiān)管以及社會組織發(fā)展等領(lǐng)域的正反效應(yīng)。此外，20世紀之交在歐美國家興起的“技治主義”思想對于科學技術(shù)和社會治理兩者關(guān)系的討論一直影響至今，處于新一輪技術(shù)革命的歷史時期，我們也需要回顧和反思“技治主義”相關(guān)理論，進一步擴展、深化乃至于突破傳統(tǒng)的“技治主義”的內(nèi)容，構(gòu)建信息時代“技術(shù)治理”新的理論范式。