從城市到社區(qū)：改革開(kāi)放以來(lái)城市治理的空間轉(zhuǎn)換與治理創(chuàng)新

改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，治理難度不斷增大。如何有效開(kāi)展社會(huì)治理，成為一個(gè)全局性的戰(zhàn)略課題。隨著治理實(shí)踐的持續(xù)開(kāi)展和治理理論的不斷深化，我國(guó)的社會(huì)治理體制逐漸從行政一元化社會(huì)管理體制向治理多元化社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)型，初步建立起符合國(guó)情的現(xiàn)代社會(huì)管理體制，形成了一整套較為有效的社會(huì)治理模式。①20世紀(jì)90年代，現(xiàn)代化、市場(chǎng)化呼喚城市管理的社區(qū)化②，民政部首次提出“社區(qū)建設(shè)”概念并在全國(guó)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)或試點(diǎn)工作③，各級(jí)地方政府也先后開(kāi)展社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐。2000年發(fā)起的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”和2010年啟動(dòng)的“中國(guó)社會(huì)創(chuàng)新獎(jiǎng)”，相繼舉辦并推出一批較有影響的社會(huì)治理創(chuàng)新成果。④這些社會(huì)治理創(chuàng)新成果多以城市命名，例如上海模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式、大連模式、順德模式、青島模式、寧波模式等等，城市被視為社會(huì)治理的地域性空間。黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)社區(qū)治理提出了一系列新理念、新思想、新要求，為我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)代化指明了路徑和方法。社區(qū)作為創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石⑤，在城市治理中的功能和作用受到更多重視。在改革開(kāi)放事業(yè)迎來(lái)40周年的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，深入剖析我國(guó)城市社會(huì)治理的空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題，對(duì)于深刻理解和瞻望未來(lái)我國(guó)城市社會(huì)治理的走向，具有重要意義。

一、城市治理的社會(huì)空間轉(zhuǎn)換

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，這是黨的文件中第一次明確以“社會(huì)治理”代替以往的“社會(huì)管理”。從“管”到“治”的一字之變，是建立在改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)巨大而深刻的變遷基礎(chǔ)之上的，是面對(duì)新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)而對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的回應(yīng)、改革和創(chuàng)新，“開(kāi)拓了傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的新境界”⑥。

改革開(kāi)放前，我國(guó)社會(huì)管理體制是高度集權(quán)的一元化管理模式，典型特征是在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系上集中體現(xiàn)為政府中心主義，即政府是社會(huì)管理的主體，社會(huì)是政府管理的對(duì)象和客體，并以單位制和戶(hù)籍制這兩大運(yùn)行機(jī)制來(lái)保障高度集權(quán)的社會(huì)管理體制。⑦這一時(shí)期城市基層的典型特征是“單位社會(huì)”，通過(guò)社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向發(fā)展，城市社區(qū)依附于單位社會(huì)并處于社會(huì)管理的邊緣地位。⑧

改革開(kāi)放后的20世紀(jì)80年代，城市中的單位社會(huì)逐漸萎縮，以單位制為主、街居制為輔的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制開(kāi)始發(fā)生變化，治理主體由單一主體向多元主體建構(gòu)過(guò)渡，城市治理不再由政府包打天下，社會(huì)力量開(kāi)始進(jìn)入城市治理領(lǐng)域，街道和社區(qū)在城市治理中的地位開(kāi)始上升。這一城市治理體制的變遷是逐漸形成的，并且是以法律作為保障和準(zhǔn)則的。例如，1979年通過(guò)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》重新確定了街道辦事處的性質(zhì)，1980年確認(rèn)《城市街道辦事處組織條例》繼續(xù)有效，1989年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》為城市居民自治提供了法律保障。

20世紀(jì)90年代，城市治理又迎來(lái)一次重大轉(zhuǎn)變，“社區(qū)建設(shè)”成為城市治理的突出特征。首先是“社區(qū)”由學(xué)術(shù)語(yǔ)言轉(zhuǎn)變?yōu)檎哒Z(yǔ)言。1985年，時(shí)任民政部長(zhǎng)崔乃夫提出社區(qū)和社會(huì)服務(wù)的概念，這是“社區(qū)”首次被官方公開(kāi)使用。之后1987年民政部在武漢召開(kāi)全國(guó)社區(qū)服務(wù)座談會(huì)，1993年民政部等14個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》。其次是明確提出和開(kāi)展“社區(qū)建設(shè)”。1991年，民政部發(fā)出《關(guān)于聽(tīng)取對(duì)“社區(qū)建設(shè)”思路的意見(jiàn)的通知》，引發(fā)學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于社區(qū)建設(shè)的廣泛關(guān)注。1998年，胡錦濤指示民政部通過(guò)社區(qū)建設(shè)找到一條管理城市基層社會(huì)的路子，并要求民政部在一兩年內(nèi)拿出在全國(guó)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)工作的思路。⑨1999年，民政部選擇和命名了11個(gè)城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)活動(dòng)正式拉開(kāi)帷幕。2000年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，2002年十六大再次提出“建設(shè)新型社區(qū)”要求，各地開(kāi)始新一輪的社區(qū)管理體制改革。

2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，“社區(qū)制”⑩治理體制初步形成。同年，民政部和住建部聯(lián)合發(fā)文，物業(yè)管理成為城市治理的重要要素進(jìn)入城市基層社會(huì)治理的研究和實(shí)踐視野。2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，2007年發(fā)改委、民政部聯(lián)合出臺(tái)《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》。從2004年十六屆四中全會(huì)提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，到2012年十八大著眼于全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”的總體布局，城市基層社會(huì)治理進(jìn)入新的發(fā)展階段，一種治理式的城市社區(qū)治理新格局已經(jīng)形成。

黨的十八大以來(lái)，社區(qū)治理在城市治理中的重要性進(jìn)一步凸顯。2012年，十八大首次把“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文件。2013年，十八屆三中全會(huì)明確提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”和“提高社會(huì)治理水平”的總體要求，社區(qū)治理作為社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)被置于國(guó)家治理的全局中來(lái)謀劃。十八屆四中全會(huì)從加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社區(qū)依法治理是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)。十八屆五中全會(huì)就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出全面部署，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理在社會(huì)治理中的重要基礎(chǔ)作用。十八屆六中全會(huì)從全面從嚴(yán)治黨的高度對(duì)社區(qū)治理提出了新要求。習(xí)近平也多次就社區(qū)治理作出重要指示：“社區(qū)雖小，但連著千家萬(wàn)戶(hù)，做好社區(qū)工作十分重要”；“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了”；“社區(qū)在全面推進(jìn)依法治國(guó)中具有不可或缺的地位和作用”(11)。這些重要論述深刻闡釋了社區(qū)治理在黨和國(guó)家發(fā)展全局中的基礎(chǔ)性地位和作用，為在新的歷史條件下加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理指明了方向。

概覽改革開(kāi)放40年來(lái)城市社會(huì)治理的變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)：中國(guó)城市治理體制在40年間完成了從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的升華，治理主體從全權(quán)全能型政府向多元化主體建構(gòu)轉(zhuǎn)變，治理空間也由“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”；在這一轉(zhuǎn)換過(guò)程中，國(guó)家相關(guān)部委基于部門(mén)職能起到了推動(dòng)和引導(dǎo)作用，并在政策和實(shí)踐兩個(gè)層面推動(dòng)“社區(qū)治理”進(jìn)入中央決策層面；從十六大到十八大，尤其是十八大以來(lái)，社區(qū)治理作為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要基礎(chǔ)，被置于國(guó)家治理的全局中來(lái)謀劃。

二、城市治理空間轉(zhuǎn)換的演變邏輯

城市治理空間從“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”的過(guò)程是伴隨改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)社區(qū)建設(shè)的興起而直接推動(dòng)并逐漸形成的，其最初目的是為了適應(yīng)因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制漸行漸止和市場(chǎng)化改革、單位制社會(huì)解體而引發(fā)的一系列新問(wèn)題，深層次原因則是中國(guó)社會(huì)體制變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型同步展開(kāi)的中國(guó)現(xiàn)實(shí)需求。

由“總體性社會(huì)”向“復(fù)雜性社會(huì)”轉(zhuǎn)型是城市治理空間轉(zhuǎn)換的深層次結(jié)構(gòu)性因素。“總體性社會(huì)”是指一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會(huì)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)及各種社會(huì)資源全面壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)高度重疊，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)全面控制。(12)總體性社會(huì)里，社會(huì)治理依附于國(guó)家政權(quán)體系，城市戶(hù)籍居民基本上從屬于某一個(gè)單位，少數(shù)單位之外的社會(huì)成員通過(guò)街道和居委會(huì)進(jìn)行管理。由于總體性社會(huì)具有高度一體化特征，城市治理只需依靠一元化社會(huì)管理體制即可有效運(yùn)行，社會(huì)治理空間就是整個(gè)“城市”，“社區(qū)”依附于單位社會(huì)并作為“城市治理”的“組件”而存在。改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生激烈深刻的持續(xù)分化，社會(huì)的異質(zhì)性和復(fù)雜性不斷增加，城市治理難度加大，總體性社會(huì)下的一元化社會(huì)管理模式不再適應(yīng)新情況新問(wèn)題，必須創(chuàng)新社會(huì)管理方式，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)的城市治理現(xiàn)實(shí)。由于中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性有其固有的屬性和不可忽視的特征(13)，并且這種復(fù)雜性還因20世紀(jì)90年代以來(lái)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快而處于不斷增長(zhǎng)之中，導(dǎo)致城市社區(qū)差異性趨于顯著，因此城市治理空間需要從“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”。

單位制解體加快了城市社會(huì)治理的重心下沉到社區(qū)。在單位制下，社會(huì)成員被“有計(jì)劃”地安排在固定的社會(huì)空間，每個(gè)個(gè)體都在基于政治權(quán)力—服從的組織體系中發(fā)生交往互動(dòng)，人們的社會(huì)生活都可在其中獲得相應(yīng)的支持與資源供給。(14)不僅如此，人們的各種需求都可以通過(guò)工作單位來(lái)滿(mǎn)足，“生產(chǎn)和生活在制度上是同一的，甚至在空間上也是一體的”(15)。單位制解體后，原有的城市基層管理體制遭遇到一系列沖擊和挑戰(zhàn)，例如“單位”功能轉(zhuǎn)型導(dǎo)致其原來(lái)承擔(dān)的社會(huì)和政治功能弱化(16)，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”或“社區(qū)人”。居民的工作和生活空間因此分離，原本由單位承擔(dān)的住房、教育、醫(yī)療、娛樂(lè)、養(yǎng)老等社會(huì)功能，也主要因?yàn)檫@種空間的分離而轉(zhuǎn)向社區(qū)。工作時(shí)間內(nèi)，居民可以由單位的制度性章程予以管理；離開(kāi)單位后，居民的生活時(shí)間不再與單位發(fā)生直接聯(lián)系，其間發(fā)生的事件，則需要一種新的城市治理機(jī)制來(lái)提供制度性安排予以滿(mǎn)足。由此，單位制解體后，城市治理更多依靠社區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)，城市治理的重心下沉到社區(qū)勢(shì)所必然。

快速城市化推動(dòng)城市社區(qū)的地域性結(jié)構(gòu)分化。20世紀(jì)90年代之前，中國(guó)的城市化水平是一種“滯后型城市化”(17)，之后開(kāi)始快速城市化。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市化率每年遞增一個(gè)多百分點(diǎn)，2016年達(dá)到57.35％。(18)快速城市化的直觀后果就是城市空間在快速增長(zhǎng)的同時(shí)也出現(xiàn)了空間分割，城市空間的地域性結(jié)構(gòu)分化趨勢(shì)日漸明顯。一項(xiàng)基于國(guó)內(nèi)30個(gè)主要城市的研究表明，快速城市化與我國(guó)城市空間形態(tài)的集聚程度整體性下降趨勢(shì)相關(guān)，城市用地過(guò)度發(fā)展引發(fā)了大分散和蔓延式擴(kuò)張勢(shì)態(tài)。(19)由此，城市社區(qū)在空間分布上，既可分為城區(qū)核心社區(qū)、城市核外社區(qū)、城市邊緣社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，也可分為商品房小區(qū)、拆遷安置房小區(qū)、房改房小區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，還可分為高檔小區(qū)、中檔小區(qū)、普通小區(qū)；不同社區(qū)的房齡差異也很大，甚至還有部分20世紀(jì)七八十年代的老房子。此外，有些農(nóng)村社區(qū)通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，直接轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，在廣州、深圳、沈陽(yáng)、上海、南京和北京等城市都出現(xiàn)了這種傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)直接轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)的現(xiàn)象。(20)面對(duì)分化如此明顯的城市社區(qū)，原有的一元化社會(huì)治理體制必然難以適應(yīng)。

居住地位群體和社區(qū)人口特征進(jìn)一步催化出社區(qū)的異質(zhì)性?！白∮兴印笔侵袊?guó)的傳統(tǒng)。2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭戶(hù)的戶(hù)均住房套數(shù)為1.10套，按全部常住城鎮(zhèn)人口測(cè)算全國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)均住房也達(dá)到1.03套，已經(jīng)總體上解決了住房短缺問(wèn)題。(21)但是，由于不同家庭購(gòu)買(mǎi)(租住)住房的經(jīng)濟(jì)能力不同，住房成為透視社會(huì)貧富差距和階層分化的重要視角。在制度變遷背景下，住房資源分配雖然復(fù)雜多樣，但住房資源的占有及住房區(qū)位的分布仍被打上階層分化的烙印(22)，住房具有了地位符號(hào)和地位象征的含義，成為轉(zhuǎn)型時(shí)期城市“地位群體”的一種標(biāo)志。(23)在城市里，社區(qū)居民將住房商品化的過(guò)程不僅加快了城市住房空間分化并催生出住房空間的階層化過(guò)程，(24)而且傳統(tǒng)的社會(huì)不平等現(xiàn)象進(jìn)一步在城市住房空間布局上展現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)地位接近或相同的人因住房階層化而走到一起，居住在同一個(gè)或同一層次的社區(qū)。結(jié)果就是，不同社會(huì)階層的居民將自然地按照社區(qū)的品位和價(jià)格形成不同的階層社區(qū)，居住在同一社區(qū)的居民在居住格局不變的情況下逐步向同一社會(huì)階層靠攏，呈現(xiàn)出一種社會(huì)地位和文化品位越來(lái)越接近的趨勢(shì)。(25)

社區(qū)的強(qiáng)異質(zhì)性強(qiáng)化了社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的差異性。社區(qū)(住房)階層分化導(dǎo)致社區(qū)之間對(duì)社會(huì)治理的需求與偏好有所不同。良好的社區(qū)環(huán)境和社區(qū)安全等公共產(chǎn)品是城市居民共同的訴求，但是不同類(lèi)型的社區(qū)或同一社區(qū)內(nèi)不同年齡、學(xué)歷、職業(yè)、家庭收入、戶(hù)籍和房屋狀況的居民，對(duì)于社區(qū)治理的具體偏好不可能完全一致。并且，如果以社區(qū)類(lèi)型來(lái)劃分，社區(qū)治理需求的差異更為明顯。顯然，那些擁有較高經(jīng)濟(jì)能力而擁有住房產(chǎn)權(quán)、住在較為高檔小區(qū)的社會(huì)精英，與住在拆遷安置小區(qū)或經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的居民比較；那些因“地位群體”而形成的社區(qū)，與既有業(yè)主也有租客的小區(qū)比較；那些老年人較多的老舊小區(qū)，與多為購(gòu)買(mǎi)商品房的年輕人社區(qū)比較；那些主要由本土居民構(gòu)成的小區(qū)，與以外來(lái)人口為主體的小區(qū)比較；那些城市核心地帶的小區(qū)，與城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部的小區(qū)比較，等等這些相互對(duì)應(yīng)的社區(qū)居民，其對(duì)社區(qū)治理的理念、需求、參與、評(píng)價(jià)等方面，是有差異性的。因此，城市治理過(guò)程中，社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品特性和社群特性等都是影響社區(qū)治理政策選擇的重要變量(26)，以“社區(qū)”作為空間單位實(shí)施治理，就成為一個(gè)合理的選擇。

城市治理創(chuàng)新及社會(huì)力量的發(fā)育壯大為“社區(qū)治理”提供了制度供給和社會(huì)支持。面對(duì)單位制解體后城市治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，國(guó)家層面以“社區(qū)建設(shè)”為抓手進(jìn)行政策回應(yīng)。社區(qū)建設(shè)的主要目的，是在全能政府“失效”和單位制解體后，尋求一種新的優(yōu)化的社會(huì)治理體制和組織體系，從而“塑造和引領(lǐng)有序社會(huì)生活”(27)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)于社區(qū)治理非常重視，相繼出臺(tái)一系列文件推動(dòng)和扶持社會(huì)力量參與社區(qū)治理。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2014年，財(cái)政部、民政部出臺(tái)《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的通知》；2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》；2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》；等等。這一系列文件的出臺(tái)，都是為了培育、發(fā)展、規(guī)范、扶持社會(huì)組織，為提升社會(huì)組織參與社區(qū)治理能力提供重要的制度支持。社會(huì)組織尤其是社區(qū)性社會(huì)組織，將逐漸成為城市社區(qū)治理的一支重要力量。

由此可見(jiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)城市治理空間由“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”的演變邏輯，就是因巨型或超大型社會(huì)的轉(zhuǎn)型(28)導(dǎo)致原有社會(huì)治理體制不適應(yīng)新情況，并因快速城市化導(dǎo)致城市社區(qū)分化及居民異質(zhì)性擴(kuò)大，進(jìn)而使得社區(qū)治理需求出現(xiàn)較大差異化，國(guó)家為回應(yīng)城市治理的時(shí)代變化，通過(guò)社會(huì)治理創(chuàng)新將“社區(qū)治理”納入國(guó)家治理全局中進(jìn)行布局的變遷歷程。

三、以社區(qū)分類(lèi)治理推動(dòng)城市治理創(chuàng)新

面對(duì)治理空間由“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”的現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新城市社區(qū)治理成為必然選擇。當(dāng)前，城市的社區(qū)類(lèi)型從單一走向多元，社區(qū)治理從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，社區(qū)服務(wù)從基本走向?qū)I(yè)，在傳統(tǒng)的社會(huì)管理通過(guò)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變過(guò)程中，高度分化的社區(qū)要求實(shí)施多元化社區(qū)治理，而社區(qū)分類(lèi)治理可以成為一個(gè)有益的探索和選擇。

社區(qū)分類(lèi)治理可能成為未來(lái)城市治理的一個(gè)新思路。2014年3月，習(xí)近平在全國(guó)人大上海代表團(tuán)會(huì)議上聽(tīng)取了基層社區(qū)居委會(huì)干部的發(fā)言后明確指出：“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社區(qū)就實(shí)了。”(29)雖然單純的制度保障和激勵(lì)機(jī)制并不足以營(yíng)造多元參與的社會(huì)管理格局(30)，但在有關(guān)部門(mén)推動(dòng)下，社區(qū)中各類(lèi)監(jiān)督會(huì)、評(píng)議會(huì)和懇談會(huì)紛紛被制度性地設(shè)計(jì)出來(lái)，各地普遍推行民主化、網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化、精細(xì)化管理，這些治理創(chuàng)新和實(shí)踐進(jìn)一步完善了社區(qū)治理體系。不少地方也在積極探索社區(qū)分類(lèi)治理，從影響社區(qū)治理效果的體制機(jī)制上找問(wèn)題，以“避免針對(duì)不同的治理情境開(kāi)出萬(wàn)應(yīng)靈藥的藥方”(31)，切實(shí)提高社區(qū)治理水平。長(zhǎng)沙市雨花區(qū)在全國(guó)首創(chuàng)“以居民服務(wù)需求為導(dǎo)向的社區(qū)分類(lèi)治理模式”，將全區(qū)111個(gè)社區(qū)、35個(gè)按村運(yùn)作的社區(qū)籌委會(huì)分為老舊城區(qū)居民型、單位型、新樓盤(pán)型、綜合型、失地農(nóng)民安置型、保障性住房型、商貿(mào)型等七個(gè)類(lèi)型，確立了七類(lèi)社區(qū)的基本治理框架，注重把社區(qū)治理和服務(wù)工作按社區(qū)類(lèi)型區(qū)別對(duì)待，2015年榮獲“全國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果提名獎(jiǎng)”。(32)上海市長(zhǎng)寧區(qū)、南京市浦口區(qū)、杭州市拱墅區(qū)、蘇州市工業(yè)園區(qū)、成都市青白江區(qū)、貴陽(yáng)市等地也在探索社區(qū)分類(lèi)治理機(jī)制。隨著對(duì)“社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，也是社會(huì)治理體系中的基礎(chǔ)部分”理解的深化，社區(qū)分類(lèi)治理將被更多城市接受。

根據(jù)社區(qū)類(lèi)型實(shí)施精準(zhǔn)治理。精準(zhǔn)治理是中國(guó)場(chǎng)景下政府治理范式的進(jìn)化(33)，是政府的一種策略性治理方式，體現(xiàn)了公共管理理論發(fā)展在當(dāng)前城市治理中的新動(dòng)向?！吧鐣?huì)精準(zhǔn)治理”是針對(duì)不同區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀提出的一種可持續(xù)治理模式(34)，這一理念在本質(zhì)上與社區(qū)分類(lèi)治理是根本一致的。城市治理中，城市政府可在“頂層設(shè)計(jì)”下實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的精細(xì)化，但不能保證治理結(jié)果的“精準(zhǔn)化”。鑒于城市不同空間結(jié)構(gòu)下的社區(qū)存在不同的“發(fā)展短板”，尤其需要實(shí)施精準(zhǔn)治理。首先，要充分了解社區(qū)居民需求。社區(qū)精準(zhǔn)治理要特別強(qiáng)調(diào)“以人為本”。聚焦居民需求不僅是社區(qū)精準(zhǔn)治理的出發(fā)點(diǎn)，也是檢驗(yàn)精準(zhǔn)治理效果的重要指標(biāo)，并且在精準(zhǔn)治理過(guò)程中也要時(shí)刻動(dòng)態(tài)地把握居民需求。其次，社區(qū)精準(zhǔn)治理要綜合運(yùn)用法治化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化和社會(huì)化手段。(35)精準(zhǔn)治理需要街道社區(qū)主動(dòng)有為，但是治理客體有時(shí)又是城市治理中的頑疾難題，堅(jiān)持法治化將有效確保治理的順利實(shí)施。信息技術(shù)手段已成為推動(dòng)社會(huì)治理的重要支撐手段，精準(zhǔn)治理要積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，做好社區(qū)治理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與城市治理數(shù)據(jù)的共建共享共管共用。最后，不同社區(qū)的實(shí)際情況有所差異，但是社區(qū)治理的基本要求與服務(wù)內(nèi)容等方面仍需強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化，例如社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化。社區(qū)治理不是街道社區(qū)的“獨(dú)奏曲”，而是政府、企業(yè)、社會(huì)和居民的“協(xié)奏曲”，要推動(dòng)多方主體在社區(qū)治理中發(fā)揮合力作用。

構(gòu)建基于國(guó)家和社會(huì)合作的社區(qū)治理共同體。滕尼斯的“社區(qū)共同體”理論認(rèn)為，社區(qū)是一種按照共同體生活的、自給自足的有機(jī)體。(36)“社區(qū)治理共同體”作為社區(qū)共同體理論的發(fā)展，將構(gòu)建出一個(gè)多元化的社區(qū)分類(lèi)治理主體。所謂社區(qū)治理共同體，是指在社區(qū)治理過(guò)程中形成的以政府、社區(qū)、社會(huì)組織和居民為治理主體，以社會(huì)再組織化為手段，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元主體共同體為根本目標(biāo)的社區(qū)治理模式。(37)構(gòu)建社區(qū)治理共同體，需要按照社區(qū)事務(wù)公共性程度，合理、有效界定主體間的邊界。對(duì)于政府而言，要重點(diǎn)解決社區(qū)行政化和居委會(huì)邊緣化等問(wèn)題。基層政府要加快職能轉(zhuǎn)型，在社區(qū)治理中厘清與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，釋放市場(chǎng)和社會(huì)為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的空間、資源和權(quán)力，同時(shí)加大對(duì)承接社區(qū)需求的社會(huì)組織的扶持力度。對(duì)于社會(huì)而言，要重點(diǎn)解決參與社區(qū)自治和服務(wù)能力不足等問(wèn)題。隨著城市復(fù)雜性和居民異質(zhì)性越來(lái)越大，社區(qū)性服務(wù)的需求將越來(lái)越多樣化、個(gè)性化、復(fù)雜化，完全依靠政府提供幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織、駐區(qū)單位、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)社工等“社會(huì)”力量，需要為社區(qū)居民提供社區(qū)性的社會(huì)化服務(wù)或公益性服務(wù)，同時(shí)在協(xié)調(diào)社區(qū)利益、化解社區(qū)矛盾、反映居民訴求方面發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性作用。對(duì)于居民而言，要重點(diǎn)解決居民社區(qū)參與意愿和能力不足的問(wèn)題。居民參與不足是社區(qū)治理的難點(diǎn)，面對(duì)社區(qū)居民參與的“專(zhuān)業(yè)戶(hù)化”(38)趨勢(shì)，迫切要求通過(guò)篩選社區(qū)性議題來(lái)因地制宜地開(kāi)展和實(shí)施社區(qū)活動(dòng)，構(gòu)建一種類(lèi)似于“熟人社會(huì)”的社區(qū)歸屬感。街道和社區(qū)也要發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)社區(qū)意見(jiàn)領(lǐng)袖，使其成為聯(lián)系居民和社區(qū)的中介。

以“服務(wù)就是治理”推動(dòng)社區(qū)分類(lèi)治理深入開(kāi)展。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前我們的工作存在許多不足，“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”。這些困難和挑戰(zhàn)涉及廣大群眾的切身利益，涵蓋基層治理的方方面面。解決這些問(wèn)題，既需要提升社區(qū)治理共同體的治理能力，也需要按照“服務(wù)是最好的社區(qū)治理”(39)，把加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)分類(lèi)治理的重點(diǎn)加以推進(jìn)。社區(qū)服務(wù)除了具有福利性和社會(huì)性之外，還具有區(qū)域性、群眾性、綜合性等特點(diǎn)。社區(qū)分類(lèi)治理要緊緊圍繞服務(wù)社區(qū)居民這個(gè)根本，高度關(guān)注與居民生活息息相關(guān)的日常事務(wù)，完善社區(qū)服務(wù)功能，拓展社區(qū)服務(wù)范圍，合理配置社區(qū)資源，努力滿(mǎn)足社區(qū)居民需要。在社區(qū)公共服務(wù)中，通過(guò)政府“掌舵”與民間“劃槳”的分離，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給與公共產(chǎn)品生產(chǎn)相對(duì)獨(dú)立，由此將社區(qū)公共產(chǎn)品“定點(diǎn)”送達(dá)居民手中。對(duì)于具體社區(qū)而言，可以按照社區(qū)特征提供“定制化”的社區(qū)服務(wù)。例如在城郊“農(nóng)村社區(qū)”，設(shè)立為民服務(wù)全程代理點(diǎn)，開(kāi)展農(nóng)村留守老人、兒童和困難群眾的幫扶和救助工作，推動(dòng)協(xié)商民主與村民自治的有機(jī)融合；在城市拆遷社區(qū)，按照屬地管理為居民提供基本公共服務(wù)，成立小區(qū)管(業(yè))委會(huì)，加強(qiáng)物業(yè)管理；在商品房社區(qū)，做實(shí)網(wǎng)格化管理，協(xié)調(diào)處理開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、業(yè)主之間的關(guān)系，開(kāi)展形式多樣的社區(qū)活動(dòng)以培育社區(qū)意識(shí)；等等?？偠灾鐓^(qū)分類(lèi)治理要以服務(wù)為核心，將治理融于服務(wù)中，做到強(qiáng)化服務(wù)功能，改進(jìn)服務(wù)作風(fēng)，提高服務(wù)能力，完善服務(wù)保障，使社區(qū)真正成為居民的溫馨家園。