從行政吸納到簡政放權

中央政府自2004年發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》并要求轉變政府職能和深化行政體制改革以來，從發(fā)展型政府向法治政府轉型已成為一項非常重要的施政目標。2008年出臺《關于加強市縣政府依法行政的決定》并對市縣兩級政府依法行政提出了詳細要求，2010年進一步以《關于加強法治政府建設的意見》要求深入貫徹前述文件，建設法治政府因此成為了對依法治國和依法行政的延續(xù)。[1]不過，盡管中央政府付出了諸多努力，但由行政、財政和法律分權結構所帶來的利益沖突、信息失真和監(jiān)督困境等難題，使地方發(fā)展型政府仍然以發(fā)展和穩(wěn)定為核心目標而忽視了法治，由地方政府主導的諸多管理方式和管理體制構成了中央政府推行法治的障礙。[2]

2012年黨的十八大把法治政府基本建成確立為2020年全面建成小康社會的重要目標，法治政府建設更受重視。十八屆四中全會進一步提出全面推進依法治國，2015年又出臺了更明確的《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》，提出了包括職能厘定、行政制度、行政決策、行政執(zhí)法、權力監(jiān)督、矛盾化解等在內的具體內容。從依法治國、依法行政向法治政府轉變表明法治建設的內容在不斷豐富，而十八大以來的法治政府建設目標和歷程則體現了從單純依賴行政力量到同時推動行政改革和司法治理的轉變。換言之，單純依賴行政力量來建設法治政府即“行政吸納法治”難以解決目標沖突和權力監(jiān)督等難題，而行政改革與司法治理雙重邏輯的并重既有助于消解政府權責的內在緊張，又能從外部發(fā)揮對行政行為的監(jiān)督、制約、調整和優(yōu)化作用。在法治政府這一宏大目標之下，我們需要仔細分析法治政府建設的基本邏輯并認真追問：為什么此前的“行政吸納法治”會導致法治政府建設面臨多種矛盾，這些矛盾具體又包括哪些？為什么從行政吸納轉向行政改革與司法治理并重有助于解決這些矛盾，行政改革與司法治理的關系是什么，又會形成怎么樣的法治政府建設格局？

法治政府建設的雙重邏輯：行政主導與司法治理

國家主導的法治建設包含行政體制、司法制度、監(jiān)督體制等多個維度的制度調整和組織變革，盡管法治建設存在著“議會主導”“行政主導”等多種不同的模式，[3]而且常常因制度、傳統、稟賦等因素的不同而不同，但相似之處是存在行政主導和司法治理兩種不同的基本路徑。

(一)行政主導

法治是一國國家能力的重要體現。根據邁克爾·曼對國家權力的分析，國家權力包括專制性權力和基礎性權力，[4]而推行法治既要求國家具有相當的自主性，又涉及到國家與社會的互動，因而同時體現了這兩種國家權力。與此相似，王紹光把國家基礎性能力分為強制、吸取、濡化、認證、規(guī)管、統領、再分配、吸納與整合等具體能力，[5]法治作為一般性的治理模式而同時涉及上述各個領域。由此可見，法治建設也與官僚制的強化密不可分，后者不僅意味著國家基礎性能力的大幅提升，而且為推行法治提供了基本前提，扮演著關鍵性的制度建構角色。具體而言，聚焦到法治政府建設，行政主導具有以下優(yōu)勢：

第一，行政主導的法治具有支持法治實施的資源優(yōu)勢。政府掌握著大量的國家資源尤其是政治、經濟資源和合法性權威，是法治建設的核心主體。一國的法治水平與其國家能力存在重要關聯，必須要有基本的國家財政和行政能力才能確保法律和政策得到公平實施。[6]無論是法令政策的制定實施、行政機構的權責劃分，還是糾紛解決機制的形成和司法制度的運轉，以及普法活動的開展、法律援助機構的建設等，都需要廣泛的行政支持尤其是財政支持和官僚協作，因此很難想象基礎性能力不足的國家能夠建設法治。對司法與行政間關系的研究也表明，司法化治理的實現需要行政部門的配合，司法與行政部門需結成伙伴關系才能更好地處理復雜的社會問題，[7]認為僅靠純粹的司法和法律機制就能解決所有復雜社會問題是對社會和歷史的簡單理解。[8]

第二，行政部門參與國家法令政策的制定和實施，是法治建設的主導者和實施者，由行政主導的法治建設具有信息和專業(yè)優(yōu)勢。法治由國家主導，不可能完全由社會、市場或其他共同體和個體來提供和實施。行政法治包含職權法定、依法立法、依法行政、依法裁判等核心內涵，[9]因而，建設行政法治和法治政府首先就意味著政府的自我革命尤其是厘清行政立法和執(zhí)法中的政府權責，這將為法治實踐提供基本的標準和界線。同時，行政部門最了解政府的機構、職能、權責以及在法治實踐中存在的問題，通過行政改革來重構行政組織并優(yōu)化行政職能，將能夠充分發(fā)揮政府部門的專業(yè)和信息優(yōu)勢，彌補純粹法律機制在行政程序、利益協調和合作治理中可能存在的不足。

雖然由行政主導的法治具有資源、信息、專業(yè)、權威等多方面優(yōu)勢，但它也可能帶來威權惰性、行政固化、府際矛盾等問題，甚至演變?yōu)椤靶姓{法治”。第一，行政力量過強可能會出現專制性權力與基礎性權力都很強的威權國家，而威權國家可能在法治建設方面存在惰性甚至拒絕或阻礙以約束國家權力為一般目標的法治。第二，存在過度依賴行政內部監(jiān)督和考核的傾向，法治建設容易轉變成純粹向上負責的行政化和封閉化模式。強調行政主導可能使行政立法和執(zhí)法部門出現局部利益的拉鋸現象甚至俘獲和損害公共利益，行政問責也容易走向自我封閉或敷衍了事。因此，過于強調行政主導可能帶來排斥司法監(jiān)督和民主監(jiān)督等外部力量的傾向，甚至因阻礙國家與社會互動而損害國家的基礎性權力。第三，在單一制國家的行政分權結構下，行政吸納法治容易導致法治地方化。就我國而言，地方發(fā)展型政府在經濟、行政和法律分權背景下形成了自身的特殊利益，與中央政府可能存在利益沖突且由于信息不對稱等問題而難以監(jiān)督。盡管法治地方化常常不可避免甚至能夠在分級的政府結構中幫助中央政府緩解合法性壓力，[10]但也可能帶來惡性競爭、尋租腐敗、損害中央權威等問題，使中央政府推動法治建設的效果大打折扣。[11]

(二)司法治理

在行政主導法治之外，嚴格公正的司法也是法治的基本內涵之一。司法廣泛影響著行政權力和公民權利，并在司法權全球擴張的背景下形成了廣泛的治理法治化和司法化潮流，主要表現為社會關系、公共政策以及宏觀政治的司法化。[12]法律尤其是司法使互惠型的“關系型治理”二元結構轉變?yōu)樗痉▍⑴c規(guī)則選擇和糾紛解決的三方治理結構，從而對行政和政治過程發(fā)揮影響力?；趯π姓嗔Φ谋O(jiān)督與制約，司法治理不僅有助于優(yōu)化行政決策、修正行政過程、強化行政程序、提供司法救濟并緩和社會矛盾，而且能夠有效彌補前述行政主導法治帶來的內部化、封閉化和形式化問題。

不過，與行政主導法治可能存在問題一樣，司法治理本身也無法自足，主要是因為：第一，司法治理的過度強化會導致司法僵化和司法反噬。法院也是考慮自身利益的戰(zhàn)略行動者，過強的司法審查與干預并不會對行政部門產生正向激勵作用，而是會導致行政權力受限、行政成本增加、行政效率降低等負面效應，因此難以成為推動公共行政部門提升行政績效和推動行政變革的積極力量。對司法審查與地方治理績效的一項實證研究指出，司法審查對地方治理在民眾中的滿意度并沒有起到顯著作用。[13]福山也認為，正是司法和立法的篡權使美國成為了“由法院和政黨主導”的政府，法院治理是美國政治衰敗的重要原因和特征之一。[14]第二，司法治理的模式多樣而難以評估。作為國家建構的一部分，司法治理的范圍、程度和效果受政體類型、歷史傳統、法律制度、經濟發(fā)展、社會結構等多重因素影響，不存在某種單一的、最佳的司法治理模式。第三，司法治理還需要依靠外部支持網絡。司法不僅參與外部治理，也是廣闊治理體系的組成部分，既影響其他行動者又被其他行動者所影響。司法治理的效果同樣取決于司法運作的制度環(huán)境尤其是地方多元行動者之間的互動關系，強大的地方政治聯盟往往能夠限制和塑造司法卷入治理的范圍和程度。[15]

總之，行政主導與司法治理是國家尤其是發(fā)展中國家建設法治的兩條基本路徑，單一路徑都無法自足而需要相互補充。行政主導法治具有資源、信息、專業(yè)、權威等多重優(yōu)勢，但也可能陷入“行政吸納法治”并帶來威權惰性、行政固化、府際矛盾等問題；司法治理對政府行為有監(jiān)督、制約、修正、補充的作用，但也存在過度僵化、模式多樣、制度嵌入等問題。這兩種不同路徑的關系決定了法治的基本走向，我國法治政府建設的歷程就體現了從行政吸納和司法抑制到行政主導和司法治理并重的轉變。考慮到我國發(fā)展階段與東亞發(fā)展型國家的相似性，接下來將首先考察東亞發(fā)展型國家的轉型給我們提供的借鑒，進而指出為何行政吸納法治會遭遇挫折以及在我國形成了哪些特殊難題。

東亞發(fā)展型國家的轉型經驗與我國“行政吸納法治”的實踐

發(fā)展型國家必須建立法治并通過法治來保護產權和合同權利才能促進經濟增長，這是法律與發(fā)展理論的基本假設。該理論強調與現代化理論和華盛頓共識相適應的自由主義和新自由主義法治觀，假設通過法律移植、建立嚴格的執(zhí)法和司法機構就可以推動市場自由化、保護私人產權甚至鞏固民主政體。[16]然而，上述理論假設存在如下爭議：首先，對法律制度與經濟增長關系的研究表明，那種認為法律制度能夠通過保障財產和合同權利形成人們對投資和交易的穩(wěn)定回報預期從而促進經濟增長的“權利假設”未必成立，因為回報預期也可能來自于非正式制度而未必是法律。[17]其次，合法性只是解釋經濟社會發(fā)展諸多影響因素中的一種，在合法性之外還有政治制度、資源稟賦、文化傳統、教育投入等因素。[18]最后，該理論也無法解釋法律工具主義和經濟高速增長在東亞發(fā)展型國家的成功兼容：東亞發(fā)展型國家成功建立了以國家主導的治理權威、行政優(yōu)位的治理體制、經濟第一的治理目標為特征的制度體系和發(fā)展理念，[19]其基本特征是強調發(fā)展而不是法治，[20]一方面在國家與個人間關系、社會治理法治化、訴訟與股東權利、知識產權與市場競爭、司法資源與司法自主性等方面表現得“頗為失敗”，另一方面卻有著極為成功的經濟發(fā)展。[21]

不過，東亞發(fā)展型國家的轉型歷程表明，發(fā)展型國家模式只有階段有效性而無法持續(xù)。在經濟發(fā)展和工業(yè)化水平到達一定階段后，這種模式就會暴露出行政主導帶來的國家與社會關系不清、國家干預與市場自由沖突、社會吸納與整合機制不足、公民訴求回應度低等問題。東亞發(fā)展型國家由此經歷了一個向平衡型國家過渡的長時間轉型過程，其關鍵就是運用法治來重塑國家與社會、政府與市場間的關系，通過法治實現制度建構、權威重塑和社會整合。[22]同時，第三波和第四波法律與發(fā)展運動強調法律發(fā)展對國家能力的適當限制、對公民權利的保護以及對秩序形成和國家建構的功能，也給我們重大啟示。[23]

就我國而言，無論是改革開放以來法治供給不足背景下的經濟快速發(fā)展，還是當前面臨的法治與發(fā)展悖論，都與東亞發(fā)展型國家及其轉型十分相似。盡管存在爭議，比如Roselyn Hsueh認為，中國大力引進外資、鼓勵市場競爭并根據行業(yè)的戰(zhàn)略價值實行不同的規(guī)制政策，與東亞發(fā)展型國家限制外資、鼓勵公私合作的策略頗為不同，[24]但更多研究者認為中國是典型的發(fā)展型國家模式。耿曙等認為，從產業(yè)政策和國家能力等不同維度考察中國的經濟奇跡都與東亞發(fā)展型國家并無不同，地方發(fā)展型政府更是中國發(fā)展型國家的直接表現。[25]郁建興等也把改革開放后的中國形容為具有發(fā)展主義、經濟國家主義、地方政商合作、國家合作主義等特征的新形態(tài)發(fā)展型國家。[26]

與轉型前的東亞發(fā)展型國家相似，我國也遇到了“行政吸納法治”的難題：一方面，對中國經濟法相關法律制度的歷時研究表明，中國經濟增長與法律發(fā)展之間的共同演進關系也不支持前述“權利假設”，即很難用基于法治的權利假設來解釋中國的經濟增長；[27]另一方面，在近40年的快速發(fā)展后，法治不足也暴露出諸多結構性矛盾并成為進一步提升政治合法性的障礙。僅以中央一地方關系的視角來看，財政和行政分權背景下的地方政府奉行“增長大于一切”的發(fā)展主義理念并推動了經濟增長和社會進步，同時也存在較強的自主和自利傾向，甚至追求與中央政府不一致的利益。頗具特色的中國地方政商庇護聯盟，使民眾的利益常常受到侵害而無法得到救濟并引發(fā)各類抗爭，[28]損害中央政府的合法性目標。

我國中央政府顯然注意到了與“行政吸納法治”相伴隨的地方政府“掠奪”問題和由此對中央政府合法性目標帶來的損害，因此，發(fā)展型政府如何推進法治被提上議事日程。為有效應對嚴重的基層行政執(zhí)法違法問題，在20世紀80、90年代一系列分散立法的基礎上，1997年黨的十五大明確提出“依法治國”并要求“全面推進依法行政，從嚴治政，建設廉潔、勤政、務實、高效政府”。2004年，中央政府發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，建設法治政府”的目標。2008年又出臺《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對市縣兩級政府依法行政提出了詳細要求，2010年進一步以《關于加強法治政府建設的意見》要求深入貫徹前述文件。

對上述依法治國、依法行政和法治政府建設的政策文本梳理表明，從1994年到2010年，與政府體制改革相契合，圍繞著行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、監(jiān)督問責、信息公開、理念認知、組織領導等重點，我國的法治建設不斷推進(見表1)。其中，在制度建構方面取得的成績，比如行政服務中心建設、信息公開制度、行政首長責任制、行政決策多元參與、多重監(jiān)督機制以及政府內部法制機構的發(fā)展，無一不體現出中央政府回應社會矛盾和提高治理績效的努力。不過，受制于“行政吸納法治”尤其是行政部門優(yōu)位、行政權責不清、立法與司法權威不足的現實情況，法治建設的效果有限，法治與分權、改革和穩(wěn)定等多重目標之間矛盾重重。

這些阻礙法治政府建設的矛盾具體表現為：

一是統一法治與法律分權和法治地方化的矛盾。單一制國家下的法治本是由中央政府主導的統一法治，但由于我國實行“行政發(fā)包制”并強調屬地管理，地方政府在地方治理中的影響力常常大于中央政府。比如，法律的地方化甚至使地方法院在很長時間內變成了“地方的法院”。在這種背景下，即使中央政府愿意推動法治，也會面臨來自地方的諸多障礙。[29]

二是剛性法治與靈活改革的矛盾。在命令型統治之下，政府的靈活調整及學習能力是諸多政策創(chuàng)新的源泉，而強調規(guī)則明確和預期穩(wěn)定的剛性法治會約束政府的行動能力并與改革產生矛盾。[30]表現在實踐中，承擔上級任務和重點工作的地方政府強調政治和經濟邏輯優(yōu)先于法治要求，常常以違法的方式履行職能，而且未必會受到上級懲罰。[31]同時，由法制辦和司法局主導的法治政府建設考核評估也難以真正對干部人事管理產生影響。[32]因此，剛性法治可能會削弱政府靈活改革的能力，法治實踐則呈現出較強的機會主義和任意性特征。

三是法治與穩(wěn)定的矛盾。發(fā)展主義的意識形態(tài)與維穩(wěn)體制交織在一起，常常使法治化的糾紛解決機制變得半法律化和行政化，或者演變?yōu)榛谑袌龅挠憙r還價和關系治理。結果就是，國家和法律的權威以及公民權利都在博弈和妥協過程中被商品化，充滿不確定性且難以持續(xù)，甚至在無法達成妥協時反過來威脅穩(wěn)定。[33]

可見，盡管中央政府出臺了很多文件并強力推動依法行政和法治政府建設，但由于政府管理的行政分權、糾紛解決的行政吸納和維穩(wěn)體制的行政依賴，使法治政府建設成了“行政吸納法治”(legal-bureaucratic absorption)。如圖1所示，其典型特征包括：在行政主導之下，政府職能龐雜和權責不清成為法治政府建設的基礎性難題；法治目標與其他治理目標尤其是與分權、改革、穩(wěn)定之間存在多重結構性矛盾和悖論，[34]法治無法得到政府的優(yōu)先注意力；過于依靠行政系統內的監(jiān)督、糾錯和問責機制而容易走向封閉化、形式化和地方化，法治考核與評估被“行政吸納”而難以引導政府行為向法治化轉型；法治實踐的隨意性和機會主義特征較強，并在不同地區(qū)和領域形成了不平衡的“部分法治”和“混合法律政體”的現象。[35]由此，在法治建設的雙重邏輯中，行政主導演變成了行政吸納，本可與行政主導并行不悖的司法治理邏輯被行政吸納所遮蔽，司法對地方治理實踐的影響力相當有限。

正是在無限政府理念下形成的“行政吸納法治”使法治政府建設遭遇了多重困難，因此并不奇怪，在前述對2004年《全面推進依法行政實施綱要》和2010年《關于加強法治政府建設的意見》的比較中，后者除了與當時的行政體制改革相一致而明確提出全面推進政務公開和建設行政服務中心之外，與前者在其他方面并無太大差別。2004年對行政管理體制、決策體制、執(zhí)法體制、監(jiān)督體制等提出的要求，至今仍然是改革的目標。中國政法大學法治研究院發(fā)布的法治政府評估報告也指出，我國地方法治政府建設雖然總體水平在持續(xù)提高，但仍在低位徘徊。[36]

那么，在“行政吸納法治”之外，發(fā)展型政府是否還有推進法治的新策略和新路徑呢？自十八大以來，隨著“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”戰(zhàn)略布局的提出，“深入推進依法行政，加快建設法治政府”成為了全面推進依法治國的重大任務，法治政府建設的邏輯已然發(fā)生改變，即從行政吸納向簡政放權和司法治理轉變。

簡政放權：法治政府建設的新邏輯

2012年黨的十八大把法治政府基本建成確立為2020年全面建成小康社會的重要目標后，2014年十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，并提出依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設；2015年又出臺《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》(下稱《綱要》)，提出了包括政府職能、行政制度、行政決策、規(guī)范執(zhí)法、權力監(jiān)督、糾紛解決、法治思維等七個方面在內的主要任務。相比于2010年的《關于加強法治政府建設的意見》對依法行政意識與能力、制度建設、行政決策、規(guī)范執(zhí)法、政務公開、監(jiān)督問責、化解糾紛、組織領導與督促檢驗等要求，《綱要》在原有基礎上重點強調了“依法全面履行政府職能”這個突破口。

“依法全面履行政府職能”之所以重要，是因為厘清政府權責是建設法治政府的前提和基礎。與“簡政放權放管結合優(yōu)化服務”改革的要求和目標一致，《綱要》從過去單純強調行政部門及其職能的有限改革到提出簡政放權和加強監(jiān)管，以深化行政審批制度改革為重點并大力推行權力清單、責任清單和負面清單制度，要求推進政府機構、職能、權限、程序、責任的法定化以及不同層級政府事權的規(guī)范化、法律化，確保政府全面依法履行宏觀調控、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、環(huán)境保護等職責，這表明法治政府建設的邏輯已經發(fā)生轉變。

“依法全面履行政府職能”不僅意味著要轉變政府職能尤其是轉變政府與市場和社會間關系、不同層級政府以及具體政府部門之間的關系，而且進一步把建設法治政府與建設服務型政府統一在一起，將有助于解決由行政權責不清引起的政府選擇性履職問題并緩解法治與分權、改革和穩(wěn)定之間的多重矛盾。盡管我們在“行政吸納法治”階段已經認識到加快行政管理體制改革是建設法治政府的基本途徑，[37]但過去的法治政府建設受制于行政改革“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”循環(huán)以及國家權力的泛化，形成了無限政府并導致“通往法治國家的路途依然遙遠”。[38]相反，圍繞簡政放權而出臺的政府權力清單、責任清單和負面清單制度強調，與社會和市場活動聯系緊密的行政內容、行政程序和行政責任的改革而被稱為“最大的法治進步”。[39]到2017年，國務院已累計削減行政審批事項697項，占總數的41％。[40]以商事制度的改革為例，國務院2017年第29號公報已確定把上海浦東新區(qū)實行“證照分離”改革試點的經驗復制推廣到天津、遼寧、浙江、福建、河南、湖北、廣東、重慶、四川、陜西10個自貿試驗區(qū)，要求在清理規(guī)范各類許可并削減審批事項、放開準入的基礎上，強化事中事后監(jiān)管來提高監(jiān)管效率和監(jiān)管成效，實現跨部門、跨層次、跨區(qū)域的信息共享。盡管監(jiān)管型國家建設仍面臨著諸多不確定性，但積極推進中的簡政放權改革已超越了過去30多年任務型、階段性、選擇性、計劃性的政府機構改革，[41]呈現出結構性、系統性、回應性和整體性的制度改革模式。換言之，“簡政放權放管結合優(yōu)化服務”正在從整體上重塑治理形態(tài)，推動無限政府向有限政府轉型，代表著發(fā)展型政府建設法治的新路徑。

由“放管服”推動的整體性政府改革帶來的第二個重要轉變是，它使得在“行政吸納法治”模式下被行政力量所遮蔽的司法治理邏輯得以彰顯。盡管2004年的《全面推進依法行政實施綱要》和2010年的《關于加強法治政府建設的意見》幾乎已經包括了2015年《綱要》中所強調的黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督以及社會和輿論監(jiān)督，但《綱要》要求“強化對行政權力的制約和監(jiān)督”已不再是老調重彈。以簡政放權為重點的整體性政府體制改革，使得在黨政監(jiān)督之外真正加強其他監(jiān)督和制約機制尤其是提高司法監(jiān)督的地位成為了可能：十八大以來的司法改革，比如省以下地方法院人財物統一管理試點、設立巡回法庭和跨行政區(qū)劃法院辦理跨區(qū)域案件、推行行政機關負責人出庭應訴制度等都是為了克服司法地方主義；[42]同時，大力推動司法公開和司法問責等舉措，則是為了提高司法的透明度和權威性。此外，簡政放權的同時還需要加強監(jiān)管，因而可以預期，監(jiān)管型國家建設將對司法治理協調政府與社會和市場間關系的作用提出更大需求。

盡管“行政吸納法治”結構中的行政分權、維穩(wěn)體制等特征仍然存在甚至被強化，法治與分權、改革、穩(wěn)定之間的矛盾也難以完全消解，但司法治理的地位提高不僅能直接發(fā)揮對政府行為和公共政策的監(jiān)督、調整、優(yōu)化作用，而且能夠把來自民眾和社會的訴訟壓力傳導給政府，從而抑制政府法治實踐的機會主義和隨意性。

總之，從行政吸納到簡政放權的轉變過程(表2)，也是司法治理邏輯從被遮蔽到彰顯自身的過程，前者有助于解決法治政府建設面臨的政府權責不清這一基礎性難題，后者能夠顯著提高司法治理的影響力和效果，行政改革與司法改革的同時推進表明法治政府建設的雙重邏輯都發(fā)生了轉變。具體來看，“行政吸納法治”模式雖然在理念上也追求有限政府，但行政部門作為核心行動者只關注依法行政過程(甚至對過程的重視也不夠)而忽視依法行政的職權范圍、內容和后果，強調黨政監(jiān)督而弱化了其他監(jiān)督模式，實際形態(tài)仍是無限政府；而簡政放權的整體性政府改革，在理念上強調有限、有效與問責政府的統一，進而把目標也定位為法治政府與創(chuàng)新政府、責任政府、廉潔政府的組合，強調行政部門、司法部門乃至社會力量的共同參與，兼顧了源頭治理和過程治理。

回到對行政主導和司法治理兩種法治建設邏輯的討論，政府部門掌握著專業(yè)、信息、資源和權威優(yōu)勢，是法治政府建設的主要推動者和實踐者，但也容易走向“行政吸納法治”而使法治政府建設陷入封閉化、地方化和形式化；司法治理能夠使傳統的關系治理轉變?yōu)榈谌絽⑴c的規(guī)則治理，在監(jiān)督行政行為與尊重行政職權之間保持合理的平衡，一方面可有效彌補行政吸納法治帶來的封閉化、地方化和形式化問題，但另一方面也存在司法僵化、模式多樣、無法自足等難題。因此，沒有司法治理的行政法治難以實現，沒有行政支持的司法治理也無法立足，法治建設需要同時發(fā)揮行政主導和司法治理兩種邏輯的作用。

從行政法治的核心內涵即職權法定、依法立法、依法行政、依法裁判四個方面來看，行政主導對應著從政府內部強調職權法定、依法立法和依法行政，而司法治理對應著從政府外部強調依法裁判并且在一定條件下能夠對職權法定、依法立法和依法行政形成監(jiān)督、約束和優(yōu)化作用。除了從政府內外兩個視角來觀察這兩種法治建設邏輯之外，有限政府與有效政府還為我們提供了另一種觀察視角：正如福山認為法治本身并不足以造就有效政府，國家概念同時包含有限政府和行政能力兩個維度一樣，[43]行政主導和司法治理一方面以有限政府和問責政府為目標，另一方面也強調建設有為政府和有效政府?！坝邢蕖獑栘煛迸c“有為—有效”都是法治政府的重要內容和國家能力建設的核心要義。

中國發(fā)展型政府推動法治政府建設的實踐，體現的正是行政主導與司法治理兩種邏輯的相互間關系及其轉變。在發(fā)展型政府模式之下，由行政主導的法治在政法傳統、維穩(wěn)需要等多重因素的影響下演變成了“行政吸納法治”，進而遮蔽了司法治理的影響力。從“行政吸納”到簡政放權的整體性政府改革正在重塑政府治理模式并倒逼法治政府建設，即通過行政改革從源頭上消解行政吸納與司法治理之間的潛在矛盾，通過司法改革提高司法治理的地位并充分發(fā)揮其作用。隨著“放管服”改革的制度化和實質性推進以及司法治理水平和地位的不斷提高，我國法治政府建設已經或者即將邁入一個新階段。當然，如何通過有效的制度設計實現行政主導與司法治理的并重，協調兩種基本邏輯的關系，避免出現某種單一力量主導的局面，仍將是我們在這個新階段面臨的挑戰(zhàn)。