中國公共管理學40年

中國改革開放已經走過了40年的光輝歷程，舉國上下、各行各業(yè)正在以各種方式舉行紀念活動，學界也不例外。與此同時，當下中國特色哲學社會科學的建構以及高?！半p一流”(一流大學與一流學科)建設方興未艾，勢頭強勁。公共管理學是一個伴隨改革開放偉大腳步恢復與成長起來的特殊學科。在這個重要的時間節(jié)點上，公共管理學者們更有必要回顧本學科四十年的發(fā)展軌跡，評價成敗得失并總結經驗教訓。這“既是公共管理學科建設發(fā)展的需要，也是構建中國特色哲學社會科學學科體系、學術體系、話語體系的內在要求”[1]。

一、中國公共管理學的興起及其動因

作為典型的跨學科、交叉學科、綜合性與應用性的研究領域，公共管理及公共政策是一個重大的理論與實踐領域，是由公共行政學或行政管理(學)演變而來的。公共管理學科以公共事務及其管理為對象，研究公共組織特別是國家或政府組織的體制、結構、功能和過程及其環(huán)節(jié)。它注重如何應用人類所創(chuàng)造的各種科學知識及方法來解決公共管理與公共政策問題，目的是促進公共組織更有效地提供公共物品或公共服務?！耙虼耍补芾?學)可以界定為一個研究公共組織尤其是國家或政府如何與其他社會組織合作而有效地提供公共物品與公共服務的學科?！盵2]

公共管理涉及眾多學科分支或主題領域。從二級學科或專業(yè)設置的角度看，1996年公布的我國管理學門類公共管理一級學科下設行政管理、社會保障、教育經濟與管理、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理五個二級學科或專業(yè)(2012年修訂增加了一個二級學科——公共政策)。從學科分支劃分的角度看，多年來我主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財政預算與管理、公共人力資源管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績效管理、公共部門管理倫理、非營利組織(第三部門)管理、領導科學、危機管理(應急管理)、社會管理(社會政策)、公共服務管理、公共管理與法律、比較和國際公共行政、數據管理與研究方法、政府間關系、政府工具、司法行政、政治管理等20個相對獨立且成熟的學科分支或主題領域。

中國具有悠久的治國理政的研究傳統(tǒng)，至少可以追溯到夏商周的國家或政府形成之時，古代中國為全人類創(chuàng)造了極為豐富的國家治理或政府管理的思想遺產。而作為近現代科學意義上的公共行政學在中國的出現也幾乎與西方同步，在19世紀末20世紀初西方(尤其是美國)行政學誕生之初，該學科就傳入我國。一些學者翻譯出版了《行海要術》、《行政學總論》和《行政法撮要》等西方的行政學及行政法著作。[3]美國著名的政治學與行政學家、政治—行政二分法的倡導者弗蘭克·約翰遜·古德諾(Frank J.Goodnow)曾一度(1913.5-1915.8)來華擔任袁世凱的憲法顧問。但只是到了20世紀30年代中期，行政學作為一個學科才算在中國落地，張金鑒的《行政學的理論與實踐》(1935)、江康黎的《行政學原理》(1936)這兩本教科書的出版可以視為象征性的標志；①一些高校(例如北京大學、南京大學和廈門大學等)也先后在政治(學)科系中開設了行政學課程。值得一提的是，中國共產黨人在延安時期曾建立了行政學院，開設過行政學課程。[4]20世紀50年代初到70年代末，該學科作為完整學科專業(yè)在中國大陸曾一度中斷。鄧小平同志于1979年3月30日在黨的理論工作務虛會上的講話中指出：“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現在也需要趕快補課?！薄跋露Q心，急起直追，一定要深入專業(yè)，深入實際，調查研究，知彼知己，力戒空談?！盵5]

響應鄧小平同志的號召，適應改革開放和現代化建設的需要，20世紀80年代初，我國開始了恢復與重建中斷幾十年的政治學及行政學或行政管理學(后來的公共管理)的教學與研究工作。張友漁、周世逑、夏書章、邱曉等老一輩政治學與行政學家為政治學與行政學的恢復奔走呼號。例如，周世逑早在1981年就發(fā)表了《一門被忽視了的學科——行政管理學》的文章，呼吁在我國恢復重建行政管理學[6]；并在1982年第3期的《社會科學》上發(fā)表《試論行政管理的系統(tǒng)分析》一文，倡導用系統(tǒng)分析方法研究中國的行政管理。夏書章1982年初則在《人民日報》發(fā)表文章，建議把行政學的研究提上日程，文章的結尾說：“要搞好現代化建設事業(yè)，就必須建立和健全現代化管理(包括行政管理)和實行社會主義法治(包括行政立法)。這樣，我們就需要社會主義的行政學和行政法學。所以，把行政學的研究提上日程是時候了”。該文被學界當作中國行政學恢復的象征性標志之一，并認為是“一篇具有里程碑意義的文章，它對中國公共行政學的恢復和重建起到了極其重要的推動作用，開啟了我國公共行政學發(fā)展的新篇章”。[7]另外，著名經濟學家馬洪在1985年第1期的《政治學研究》上也發(fā)表了一篇題為《行政管理科學是大有發(fā)展前途的》的文章，認為這是“社會科學中很重要的一門學問”，強調要“重視”、“扶植”這個學科的發(fā)展。

20世紀80年代初中期，學界與政界為行政學的“補課”而開展了一系列活動，典型的事件包括：1982年2-6月，中國政治學會委托復旦大學開辦行政管理學講習班，培訓了本學科的第一批師資，參加培訓班的不少學員成為我國行政學教學與研究的骨干；1983年8月，中國政治學會在濟南舉行政治與行政體制研討會，對政治學與行政學研究的基本問題進行討論；1984年8月，國務院辦公廳、勞動人事部在吉林省吉林市召開全國行政科學研討會，對行政科學研究與發(fā)展的相關問題進行討論，提出要建立有中國特點的行政管理學，并提出建立中國行政管理學會和籌建國家行政學院的建議(后來，中國行政管理學會、國家行政學院分別于1988年、1994年成立)；1984年10月，人民出版社出版了我國改革開放后首部行政學著作《行政管理》(周世逑著)；1985年3月，山西人民出版社出版了《行政管理學》(夏書章主編、劉怡昌副主編)的教科書；1985年7月，《中國行政管理》(月刊)正式發(fā)行。1986年，行政學作為政治學一級學科中的一個二級學科正式進入我國研究生培養(yǎng)的專業(yè)目錄之中；1987年，黨的十三大做出了建立國家公務員制度的戰(zhàn)略決策；全國行政管理教育研究會和中國行政管理學會也分別于1987、1988年成立。

早在80年代初中期，中國人民大學、北京大學、復旦大學等高等學府就陸續(xù)開設了行政學相關課程或專題講座；80年代中期之后，以全國重點綜合性大學為主的一批高校紛紛成立行政學或行政管理的教學與研究機構，在政治學學科中設立了行政管理或行政學的本科和研究生專業(yè)或專業(yè)方向。武漢大學、蘭州大學和鄭州大學等高校開了行政管理本科專業(yè)教育的風氣之先；隨后，中國人民大學、北京大學、中山大學、南京大學、廈門大學等高校設立行政管理本科生和研究生的專業(yè)或方向；一些大學(如中山大學、南京大學、廈門大學)則在政治學系基礎上設立(或改名為)“政治學與行政學系”或“政治學與行政管理學系”；在全國成立最早而且在當時最有影響的行政學研究機構要算中國人民大學行政學研究所(該所也是為籌建國家行政學院而成立的)。1996年國務院學位委員會組織修訂研究生專業(yè)目錄，增加了管理學這一新門類，下設包括公共管理在內的五個一級學科，行政學(行政管理)從政治學中分離出來，學科的范圍拓展，行政管理成為公共管理下名列首位的五個二級學科之一。這標志著公共管理學科的相對成熟及其學科地位的正式確立。

進入新世紀，隨著我國市場經濟體制的建立和行政體制改革的深化，公共管理一級學科的設置和公共管理碩士(MPA)專業(yè)學位研究生教育的啟動，高校數百個公共管理類(行政管理、公共事業(yè)管理、社會保障、公共政策等)本科專業(yè)的開設。從此，公共管理學科的發(fā)展進入快車道，立足本土實踐的中國特色公共管理學開始形成。作為當代中國社會科學及管理科學重要學科之一，公共管理學科也成為了我國大學教育的熱門專業(yè)以及黨政干部及公務員培訓的新支柱。有學者在新世紀之初斷言：行政學(公共管理學)在新世紀將成為中國一門發(fā)展勢頭最為強勁的學科。[8]事實證明，此言不虛。

中國行政學的“補課”及中國公共管理學科的興起與發(fā)展有其深刻的動因。學科的興起與發(fā)展是內力與外力共同作用的結果。內力指的是科學知識特別是本學科分支及相關領域的知識增長及其內在邏輯；外力指的是學科發(fā)展的外部社會環(huán)境尤其是社會需要。就后者來說，恩格斯在《自然辯證法》一書中指出：“社會一旦有技術上的需要，則這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進?！盵9]一方面，我國的改革開放和現代化建設特別是黨和國家的領導制度和機構改革的偉大實踐是中國公共管理學科興起與發(fā)展的強大催化劑和動力，改革開放和現代化建設事業(yè)亟待公共管理學科的建構及其理論指導與知識應用，同時也為該學科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機遇和研究空間。另一方面，全球化、信息化與市場化的時代的來臨，當代全球公共管理及全球治理的理論與實踐不斷發(fā)生著變化，既改變了公共部門管理的實踐模式，也改變公共部門管理的理論形態(tài)以及知識體系。改革開放使我們可以更好了解把握外部公共管理實踐世界與引進借鑒國外先進的公共管理理論方法。這是中國公共管理學科興起與發(fā)展的又一動因。

伴隨改革開放的歷史性轉折，黨和國家的制度及行政管理體制尤其是機構改革成為一個迫切需要解決的時代性課題。黨的十一屆三中全會已經提出了精簡經濟行政機構的任務；鄧小平在1980年8月18日中共中央政治局擴大會議上的講話中指出，黨和國家領導制度必須改革，精簡機構及體制改革是一場革命，必須從搞好現代化建設的四個保證的高度來認識。1982年，我國進行了改革開放后的第一次機構改革。這為行政學的恢復與重建提供現實依據與推動力。改革是中國公共管理學科發(fā)展的動力和源泉，是該學科發(fā)展的主旋律、紅線和主線。劉怡昌在《改革——中國行政科學發(fā)展的主旋律》一文中說，改革是中國行政科學發(fā)展的動力、源泉和主旋律；黃達強在《論中國行政改革與行政學教學的雙向影響》一文中認為，中國的行政改革與行政學研究是雙向影響和相互促進的，行政改革催化具有中國特色行政學的形成和發(fā)展；在高小平看來，圍繞政府職能改革與管理方式創(chuàng)新進行行政管理理論和實踐研究，是中國行政管理學發(fā)展的一條紅線和主線。[10]

二、中國公共管理學發(fā)展的成效與不足

經過了40年的發(fā)展，中國公共管理學科在知識增長(主要是學術研究與理論創(chuàng)新)、學科建制(尤其是學科及專業(yè)設置和人才培養(yǎng)等)、知識應用(決策咨詢和社會影響等)等方面均取得顯著進展，成就斐然。

——學術研究成果豐碩，國際影響力不斷增強。改革開放40年來特別是進入新世紀以來，我國公共管理與公共政策領域的文獻迅速增加，國外公共管理與公共政策學的大量代表性論著被翻譯介紹過來，國內學者也出版了大量的公共管理與公共政策學的專著或教材(這些年來，公共管理與公共政策一直是一個出版熱點，許多出版社推出公共管理與公共政策以及MPA的叢書、系列教材或譯叢)。特別值得一提的是我國公共管理學者國際刊物學術論文發(fā)展呈現持續(xù)增長趨勢，學科的國際影響力不斷增強。國家自然科學基金會資助的中國科學院文獻情報中心課題組的研究報告《管理科學十年：中國與世界》根據湯森路透(Thomson Reuters)的WoS(Web of Science)中的SCI/SSCI論文數據，從論文的產出規(guī)模、學術影響力、高被引論文產出能力的方面對中國管理科學的4個分支(管理科學與工程、工商管理、公共管理和經濟管理)十年(2004-2013)的發(fā)展態(tài)勢進行了文獻計量分析，表明這十年中國大陸公共管理的論文、引文和高被引論文的世界排名均名列世界第三位；篇均引文指標僅落后于荷蘭，引用率居于世界第一位。這十年中國大陸學者在91種公共管理學科國際重要刊物共發(fā)文4652篇，名列第三位。發(fā)文數量迅速增長：2004年127篇，2009年突破400篇，2013年，達到1107篇，是2004年的8.72倍，年增長率24.18％。[11]

——學科及理論體系建構初見成效。可以說，改革開放40年中國公共管理學科的恢復、重建與發(fā)展演變走過一條從本土研究與引進吸收(本土化與國際化)雙軌并行到兩者逐步融合并不斷凸顯中國特色的軌跡。從一開始，中國公共管理(行政學)的“補課”(恢復重建)是改革開放所推動，并以解決中國公共管理與公共政策的實踐問題特別是行政體制以及黨和國家的領導制度改革問題為導向的，因而凸顯中國特色、中國風格和中國氣派自然成為中國公共管理學科建構的第一要義。40年來，學界在國外公共管理及公共政策學理論和方法成果的評介、引進和消化，中國公共管理體制、機制、過程與行為，中國公共管理與公共政策實踐經驗的總結以及中國優(yōu)秀的治國理政思想遺產的繼承和發(fā)揚，當代中國和世界現實的公共管理與公共政策問題以及中國特色公共管理的基本概念、理論和方法等方面研究上取得明顯的進展，并確立起中國公共管理的基本學科及理論框架。我們可以世紀之交為界，大致將40年來本學科的發(fā)展劃分為前后各約20年的兩個階段來談，這也在一定程度上反映了該學科領域的范圍變化，即從行政管理或行政學(二級學科)到公共管理(一級學科)的轉變。

在第一個階段(前20年)，黃達強、劉怡昌主編的《行政學》(中國人民大學出版社，1988年版)和劉怡昌、徐理明、許文蕙主編的《行政科學發(fā)展》(中國人事出版社，1996年版)是20世紀八九十年代很有影響的著述及教科書，可以作為行政學(二級學科)的學科框架的典型樣本。這兩本書的基本框架類似?！缎姓W》這本教科書涉及的行政學主題有：行政功能、行政環(huán)境、行政體制、行政組織、行政領導、行政決策、行政信息、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政法規(guī)、人事行政、財務行政、機關管理、行政方法、行政效率、行政改革等；而《行政科學發(fā)展》涵蓋了行政學主題領域，包括：行政環(huán)境、行政職能、行政體制、行政組織、行政領導、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、人事行政、財務行政、行政協(xié)調、行政信息、機關管理、行政法制、行政效率、行政改革等。

在第二個階段(后20年)，《中國大百科全書》之《公共管理》則可以作為公共管理(一級學科)的學科框架樣本。近年啟動編輯的《中國大百科全書》第三版首次增加了《公共管理》學科。該書編委會經過廣泛征求學界專家意見與多次討論，形成了包含如下分支學科或主題領域在內的學科框架：公共組織理論、政府改革與治理、社會組織管理(非營利組織管理)、政策科學(公共政策)、比較行政與全球治理、公共人力資源管理、公共財政與預算、公共信息資源管理(電子政務與數據管理)、公共管理倫理與法律、風險與危機管理、經濟政策與管理、社會政策與社會保障、公共服務管理、資源環(huán)境政策與管理等。作者本人所主編的全國研究生用書，《公共管理學》(中國人民大學出版社，2005年第1版、2017年第2版)建構的教學理論體系(學科框架)則包括公共組織、政府改革與治理、政府間關系、政府作用、政府工具、公共政策、公共部門人力資源、公共預算與財政、第三部門管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績效管理、公共管理倫理等12個主題領域。

——師資隊伍建設及學術交流的加強。學科專業(yè)發(fā)展依靠的是人才。近一二十年，來自與本學科和其他學科的人才不斷加入本領域，公共管理學科的研究及師資隊伍逐漸壯大。一批學者入選國家、省部級的各類人才項目，包括中組部的“千人計劃”、“萬人計劃”(特支計劃)、教育部的“長江學者”獎勵計劃、文化部的“四個一批”(文化名家)人才計劃，國家自然科學基金會“杰出青年基金”資助項目等；各種各類的人才創(chuàng)新團隊與教學團隊(如國家自然科學基金的“杰青”創(chuàng)新團隊和教育部“長江學者”創(chuàng)新團隊等)正在茁壯成長。與此同時，公共管理的學術交流日趨活躍。學界政界舉辦了大量的國際和全國的公共管理與公共政策學方面的學術研討會，特別是中國行政管理學會與美國公共行政協(xié)會聯合舉辦的中美公共管理國際學術研討會影響較大，歷經16年，迄今已舉辦了九屆。最近的第九屆研討會于2018年6月15-17日在中國人民大學舉行，來自美國、新加坡以及港澳臺等地公共管理領域的350余名專家、學者及人大師生參加會議，會議的主題是“邁向善治的公共政策”[12]；大批國外著名的公共管理與公共政策學家來華訪問、講學或參加學術會議；一批在國外學習公共管理與公共政策的學生和訪問學者相繼回國服務，他們帶回了國外公共管理與公共政策發(fā)展的大量新信息；一些高校、科研機構、行政學院以及政策研究部門與國外大學的公共管理或公共政策學院或思想庫建立了正式或非正式的學術交流關系，促進了中國的公共管理學發(fā)展日益與國外接軌，有力地推動了中國公共管理學的國際化與規(guī)范化。

——學科社會建制(即學科的制度化建設)的逐步成熟。學科社會建制涉及教學科研機構與學術組織的建立，專業(yè)設置與人才培養(yǎng)，基金資助來源，出版渠道等。以專業(yè)設置與人才培養(yǎng)為例，近20年來，在高校中數以百計的公共管理學院建立，公共管理的本科專業(yè)大量開設(目前全國高校設立了1000余個公共管理類的本科專業(yè)，其中最主要的行政管理專業(yè)500多個，公共事業(yè)管理專業(yè)400多個)，博士學位與碩士學位授權點大量增設、招生規(guī)模擴大，各級黨校和行政學院日益把公共管理作為干部培訓的主要課程領域等。例如，從最高學位—博士學位教育來看，全國目前共有48個公共管理一級學科博士點和4個二級學科博士點。從1999年首批行政管理的博士點設置開始到2006年為止國務院學位委員會共批準了13個公共管理一級學科博士點(國家人事與人力資源管理部門部則在這些授權點基礎上設立了公共管理博士后流動站)；后來通過省級學位委員會及有一級學科博士學位授權點的高校自審及學位點調整，設置了一批公共管理的二級學科博士點以及學科博士點和交叉學科博士點。2018年3月26日，國務院學位委員會正式發(fā)布了《關于下達2017年審核增列的博士、碩士學位授權點名單的通知》(學位[2018]9號)，新增了12個公共管理一級學科博士學位授權點。

又如，中國公共管理碩士(MPA)專業(yè)學位的設置對中國公共管理學科的發(fā)展起到了巨大的促進作用。該專業(yè)學位教育迄今已經走過20年的發(fā)展歷程。國務院學位辦1998年啟動MPA專業(yè)學位論證，1999-2000年完成設置方案及培養(yǎng)方案論證；2001年，正式開設了MPA專業(yè)學位。到2017年底，全國MPA培養(yǎng)院校共計226所，228家培養(yǎng)單位(2018年新增MPA專業(yè)碩士點的高校為24所)。根據全國公共管理專業(yè)碩士(MPA)教學指導委員會的數據資料，截至2017年8月，全國共計錄取172172名MPA學生(其中，2016-2017學年錄取12741人)；已有114190人獲得公共管理專業(yè)碩士(MPA)學位。2012-2013學年度之后，每年授予MPA學位都超過1萬人。

——公共管理知識應用的日趨廣泛。中國行政管理學會高小平教授在回答《中國社會科學報》記者關于黨的十六大到十七大的10年間我國行政管理學研究如何在政府行政管理中發(fā)揮作用的提問時說：“政府在制定改革方案、實施改革進程中主動聽取行政管理學界的意見和建議，行政管理學專家學者積極建言獻策，現在已經成為決策科學化、民主化的重要內容。行政管理學界對經濟改革、政治改革、行政改革中熱點、重點和難點問題特別是涉及全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大課題進行研究，貼近實際，整合資源，不斷深化對當代中國經濟社會發(fā)展和政府管理規(guī)律的認識，力求作出科學的理論回答，提煉出具有針對性、實用性的觀點，為黨和政府的決策服務?！盵13]改革開放四十年來特別是黨的十八大以來，我國公共管理研究機構以及學者活躍在黨和政府決策的各個領域尤其是公共事務管理以及經濟社會發(fā)展的方方面面，發(fā)揮智庫或思想庫的作用。越來越多的公共管理與公共政策學者個人及團隊以各種各樣的方式(包括以政府部門的顧問或咨詢專家的形式)參與到政府的決策與管理實踐中，公共管理與政策分析的研究成果被大量應用到改革開放和經濟社會建設的政策決策以及重大工程項目的研究與論證之中。近年來，一大批公共管理與公共政策學者活躍在國家治理現代化、行政體制改革與政府職能轉變、服務型政府和法治政府建設、干部人事制度改革與公務員制度建設、公共服務、社會管理、應急管理、政府績效評價和廉政建設以及經濟、社會和文化等政策與管理領域的咨詢活動中，在推進國家治理現代化以及公共決策的科學化民主化方面起著越來越重要的作用。

然而，目前我國公共管理的研究水平不高，存在著學科邊界模糊，視野狹窄，基礎不牢，知識體系不完整，研究方法不規(guī)范，知識創(chuàng)新不足，理論研究落后于實踐發(fā)展，針對性、應用性不強，對國外公共管理領域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究、批判分析與消化吸收尚待加強等方面的問題。較為突出的問題包括：一是學科研究范式的不成熟：學科的研究對象不夠明確，定位較模糊，研究范圍寬泛；未能梳理出核心的研究領域和提煉出重要主題，缺乏有效的研究路徑、基本分析框架和牢固理論基礎。二是嚴謹研究方法的缺乏。學科的研究方法沒有得到應有的重視；實際研究中缺乏多樣化的研究方法，并存在重質的研究而輕量的研究、重概念推演而輕經驗分析、重宏觀而輕微觀的研究傾向。三是理論建構及學術創(chuàng)新不足。有學者指出：“許多研究根本沒有一個明確的研究問題，沒有文獻評估，沒有深入地研究因果關系，沒有構建出具有說服力的理論，更沒有進行理論檢驗，或者理論觀點沒有經驗事實支持?！盵14]四是學科的本土化有待加強。有學者認為，中國行政學過去幾十年的發(fā)展，充滿了移植和加工的特點和性格；[15]中國行政學已逐漸與國際接軌，但同時也顯現了用西方思維、西方模具加工中國素材的痕跡，失去的可能是對中國重大問題的診察和關懷。[16]還有學者甚至斷言：中國公共行政學的研究并未形成本土化的特色。[17]其實，這是一個老問題，一直得不到很好的解決。[18]

國家自然科學基金會管理科學部的《公共管理學科發(fā)展戰(zhàn)略》課題組基于調研及專家問卷的分析，把中國公共管理學科存在的主要問題歸納為如下幾點：一是學科邊界不夠明晰、學科體系不夠完整、學科共識有到提升、研究方法有待規(guī)范、研究范式有待統(tǒng)一。二是學科定位不夠明確，在基礎理論研究與應用政策研究之間關系、國際化與本土化之間關系的認識存在搖擺與混淆。三是學科基礎不夠牢固，與成熟學科相比，在基礎研究、數據積累工具方法等方面存在較大差距。四是公共管理理論研究與政策實踐之間存在脫節(jié)。特別是理論建構與學術創(chuàng)新較為薄弱，主要依賴西方公共管理理論、方法和模型，缺乏基于中國國情與情景、能夠解釋與指導中國公共管理與政策實踐的理論體系。另一方面，理論研究相對滯后于時代發(fā)展步伐，在響應國家重大戰(zhàn)略需求方面存在不足。五是學科發(fā)展布局缺乏整體性、戰(zhàn)略性、前瞻性。[19]另外，我國公共管理學科的研究主要集中于應用領域，基礎性研究不足。尤其發(fā)表在頂級國際期刊的基礎性研究成果更少。[20]

三、中國公共管理學未來發(fā)展的目標和方向

新時代中國公共管理學科的發(fā)展迎來了又一次前所未有的歷史性機遇。黨的十九大吹響了決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的號角，制定了適應時代要求、順應人民意愿的行動綱領和大政方針。十九大報告明確提出堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興；新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾；中國特色社會主義事業(yè)總體布局是“五位一體”、戰(zhàn)略布局是“四個全面”；全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化；全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。

黨的十八屆三中、四中全會、十九屆三中全會分別做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及制定了《深化黨和國家機構改革方案》，對我國在新的歷史起點上全面深化改革、依法治國和深化黨和國家機構改革做出了戰(zhàn)略部署。黨的十九屆三中全會提出，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。

新時代全面深化改革和社會主義現代化建設產生了大量亟待公共管理等學科解決的重大理論與實踐問題。例如，國家治理體系和治理能力的現代化，黨和國家機構改革，法治國家、法治政府與法治社會三位一體建設，“五位一體”與“四個全面”總體布局的戰(zhàn)略與政策，民生發(fā)展與公共服務改善，科技創(chuàng)新與創(chuàng)新性國家建設，人才強國戰(zhàn)略的制定與實施等，這些問題的解決亟需公共管理學的理論、方法和技術的指導及應用，而植根于其土壤的西方公共管理理論無法真正解釋和解決我國公共管理的實踐問題。因此，中國公共管理學科必須回應新時代國家重大需求，順應當代哲學社會科學及管理科學的發(fā)展趨勢，加強話語、理論和學科建構，提升學科影響力，為國家和地方創(chuàng)新發(fā)展提供強有力的智力支持。

2016年5月17日，習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上的重要講話指出了加快構建中國特色哲學社會科學的重要性、目標、方向、原則、要求和措施，為加快構建包括公共管理學科在內的中國特色哲學社會科學指明了方向。

“中國特色、世界一流”是當下中國高?！半p一流”(一流大學與一流學科)建設的目標定位，也是中國公共管理學科未來發(fā)展的目標與方向。針對前述公共管理學科發(fā)展中存在的突出問題以及新時代的新背景和新需求，我國公共管理學科的未來發(fā)展要努力體現“中國特色與世界一流”以及“本土化與國際化”的有機統(tǒng)一。如何做到？什么路徑？有何措施？這是十分復雜并需要長期探討才能加以解決的問題。限于篇幅，這里只簡要談三點粗淺的認識。

一是在哲學與方法論層面思考、把握和處理好學科發(fā)展中的學術與政治、科學和意識形態(tài)、主觀與客觀、事實與價值、傳統(tǒng)與現代、本土化與國際化以及地方性與全球化等方面關系。[21]特別是處理好本土化與國際化關系問題對于中國公共管理學或行政學的發(fā)展極端重要。有學者寫道：“中國行政學的國際化與本土化及其所涉及的相關問題，絕不是一個普通的學術問題，它是中國行政學發(fā)展中需要解決的一個重大理論和實踐問題，事關學科建設、理論研究和行政實踐改革的健康發(fā)展，以及中國公共行政的未來。”[22]中國特色或本土化是我國公共管理學建構與發(fā)展的題中之義。行政學恢復與重建的推動者們提出的學科建設目標是“具有中國特色的社會主義行政管理學”、“中國特點的行政管理學”、“社會主義行政管理學”等。例如，周世逑始終強調建立中國特色的行政學，目標是構建中國特色的行政學的理論體系，該體系有兩個基本條件：一是以馬列主義尤其是鄧小平中國特色社會主義理論為指導：二是不回避現實，要解決中國的實際問題。[23]中國公共管理學必須突出中國特色或本土化，這是學界的共識。正如張成福所說：“本土化是中國行政學未來發(fā)展的方向和最大的挑戰(zhàn)。”[24]

二是堅持“立足本土，挖掘傳統(tǒng)，展望世界”的原則，從基本概念、基本命題入手，進一步推動中國特色公共管理理論與實踐對接，探索“公共管理實踐—公共管理話語—公共管理理論—公共管理學科”的學術發(fā)展路徑，全面構建具有中國特色、中國風格、中國氣派的中國特色公共管理學。一方面，要扎根中國大地，強化問題導向，以研究和解決國家和地方的重大公共管理與公共政策的復雜問題為依歸，以推動中國公共管理的理論建構和實踐創(chuàng)新為目標，致力于服務國家和地方治理現代化的重大需求，采取中國立場、解決中國問題，發(fā)出中國聲音。另一方面，要體現繼承性、民族性，重視古今中外公共管理實踐及其經驗尤其是我國治國理政的歷史傳統(tǒng)與經驗的研究，特別是總結提煉黨中央在治國理政實踐中所形成的具有時代特色、實踐特色和民族特色的公共管理思想。以習近平同志為核心的新一屆黨中央進行了一系列的重大政策與治理實踐創(chuàng)新，創(chuàng)造了大量新的經驗，形成了鮮明的治國理政的執(zhí)政品格與政策風格，必須對這種創(chuàng)新實踐經驗及其執(zhí)政品格與政策風格加以系統(tǒng)的研究總結提煉，并作為中國特色公共管理的指導思想和理論基礎。

三是拓寬學科視野，夯實學科基礎，促進學科的研究轉型與理論創(chuàng)新。公共管理與公共政策是一個典型的跨學科、交叉學科、綜合性與應用性的領域，大量學科為公共管理與公共政策的研究提供了科學理論的基礎。該學科也是一個面臨研究轉型與需要學科創(chuàng)新的典型領域。公共管理及公共政策的核心主題是人類的集體行動，沖突與合作，選擇或決策，管理或執(zhí)行之類的問題。事實上，有多少學科在關注這些問題？在不同學科中已經積累了多少這方面的知識和經驗？公共管理學科要建成世界一流，需要關注科學發(fā)展前沿(尤其是數據科學、腦科學、認知科學，神經心理學以及科學方法論的新進展等)，強化自身的科學基礎；需要跟蹤國際公共管理研究的理論和方法前沿，注重運用行為研究、實驗研究、預測研究、模擬仿真、數據挖掘等方法和技術，探討中國公共管理實踐、公共管理系統(tǒng)及其體制機制和運行方式，建構“中國特色與世界一流”的公共管理的學科及理論體系。要有面向世界，開放包容，兼容并蓄，海納百川，開風氣之先，創(chuàng)世界一流的氣概與胸懷；并提倡理論創(chuàng)新和知識創(chuàng)新，鼓勵學術爭鳴，活躍學術空氣。

總之，改革開放40年來，中國公共管理學科發(fā)展已取得了長足的進步，但存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)也不少。新時代為中國公共管理學科的發(fā)展提供了新的歷史性機遇，改革開放和現代化建設的新形勢特別國家治理現代化亟待公共管理的學科及理論創(chuàng)新研究。必須順應當代社會科學及管理科學的發(fā)展趨勢和我國經濟社會發(fā)展的現實需要，推動“中國特色、世界一流”公共管理學科的建構與發(fā)展。