民國初年察哈爾墾政機構(gòu)變遷研究

從清末到民國，察哈爾土地開墾一直是當?shù)卣ぷ鞯闹攸c，相關(guān)墾政機構(gòu)在其中扮演著至關(guān)重要的角色。民國初年，受國內(nèi)局勢變化和當?shù)貕▌?wù)發(fā)展影響，察哈爾墾政機構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整改組，從精簡到完備，最后裁撤，在特殊的歷史時期完成了重要的歷史使命。文章根據(jù)相關(guān)資料介紹機構(gòu)變遷背景、梳理變遷過程，分析每一時期機構(gòu)設(shè)置的特點及其作用，兼談這一時期察哈爾墾務(wù)發(fā)展情況。

察哈爾，“是15世紀～17世紀蒙古可汗直屬萬戶的名稱”，其所在區(qū)域為傳統(tǒng)牧業(yè)區(qū)。清朝建立后，在察哈爾相繼設(shè)立了商都牧群、牛羊群、左翼牧群、右翼牧群四大牧群，又按滿洲八旗建制將察哈爾部眾編為八旗，分左右兩翼。這八旗四牧群即清朝察哈爾部的基本活動范圍。民國三年（1914年），北洋政府設(shè)立察哈爾特別行政區(qū)，所轄范圍在原有基礎(chǔ)上，新增原屬直隸的張北、獨石口（1915年改稱沽源）、多倫三縣，原屬綏遠的豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林四縣，并錫林郭勒盟。7月，又置興和道（治張北縣）。民國初年這一區(qū)域內(nèi)的墾政機構(gòu)便是文章所要研究的對象。

察哈爾開墾由來已久，最早可上溯至康熙年間，但一直以私墾為主。直到1902年，清廷派貽谷到內(nèi)蒙古西部地區(qū)“督辦蒙旗墾務(wù)”，方才拉開官方大規(guī)模放墾蒙地的序幕。貽谷就任以后，即在歸化成立了督辦蒙旗墾務(wù)總局，總攬蒙地墾務(wù)。在察哈爾，貽谷將原有之豐寧押荒局改為督辦豐寧墾務(wù)局，后分為豐鎮(zhèn)、寧遠兩個墾務(wù)局，辦理察哈爾右翼墾務(wù)；又在張家口設(shè)立左翼墾務(wù)局，下轄張家口、獨石口、多倫諾爾三廳分局，負責(zé)察哈爾左翼墾務(wù)。在各旗之下，另設(shè)有墾務(wù)局會辦。1908年，隨著貽谷被參、相關(guān)墾務(wù)機構(gòu)的裁撤，大規(guī)模蒙地放墾運動暫告一段落，察哈爾的墾務(wù)相繼由墾務(wù)調(diào)查局和綏遠墾務(wù)公所（即督辦蒙旗墾務(wù)公所）辦理，直至清朝覆亡。

一、前墾務(wù)總局時期

民國建立以后，北洋政府沿襲了清朝許多方針政策和機構(gòu)，包括蒙墾政策及墾務(wù)機構(gòu)。只是礙于當時外蒙“獨立”、東蒙不穩(wěn)的局勢，袁世凱一方面對東蒙古各地的反叛剿撫并用，另一方面頒布各種優(yōu)待政策來籠絡(luò)蒙古上層王公，對待蒙墾一事采用“隱忍緩辦”的策略，并允諾“即有閑荒，暫不放墾”和“各旗未放荒地歸各旗自行開墾”。所以，此時的蒙墾工作主要以清理舊案、催繳荒價為主，盡量避免觸及蒙民利益。

民國元年（1912年）10月12日，袁世凱任命張紹曾署理綏遠城將軍并兼辦墾務(wù)，其沿用督辦蒙旗墾務(wù)公所為辦墾機構(gòu)，又設(shè)專員負責(zé)清理舊案，在各地的催荒、放地等工作則由地方官員兼理。然因墾務(wù)廢弛，綏察地區(qū)的農(nóng)田有三分之一墾而復(fù)荒，而察哈爾左翼地區(qū)未收押荒之地竟達10余萬畝之多。故次年5月20日，當局在張家口新設(shè)察哈爾清丈墾務(wù)總局，負責(zé)清丈收價、招領(lǐng)墾種，并派調(diào)査員赴各地調(diào)査報局丈放。

時察右四縣（豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林）尚不屬察哈爾管轄，其政務(wù)、墾務(wù)一直由綏遠辦理。民國三年（1914年）4月1日，歸化城設(shè)立歸綏十二縣清理地畝總局?？偩种陛犛趬▌?wù)公所，主要負責(zé)清理包括察右四縣在內(nèi)的十二縣已墾余地、催繳荒價以及處理舊案。同年6月，北洋政府將察哈爾改為特別行政區(qū)，察右四縣劃歸察屬。然綏遠方面以“政區(qū)與墾務(wù)并無連帶關(guān)系”為由遲遲不把四縣墾務(wù)交付察區(qū)。民國四年（1915年）3月，綏遠方面又在豐鎮(zhèn)縣清理豐涼興陶四縣余荒夾荒地畝總局，下設(shè)清理涼城縣余荒夾荒地畝分局和清理興陶兩縣余荒夾荒地畝分局。但僅過月余，綏遠當局就接到大總統(tǒng)批示：“右翼四縣地畝總局限三個月為限，將荒價清理完竣，余、夾荒及未放之荒移交察哈爾接收辦理?！钡禺€總局便草草辦理交付，于當年5月31日裁撤歸綏，7月繳銷關(guān)防。

不難看出，1912年至1915年年初，察哈爾的墾政機構(gòu)設(shè)置較為簡單，命名上多含“清丈”“清理”等詞，體現(xiàn)了此時墾政機構(gòu)的工作重點。同時，由于機構(gòu)和人事設(shè)置上的精簡，許多具體事務(wù)往往依賴地方官員的協(xié)同辦理才能完成，外加區(qū)域變更的影響，墾務(wù)工作進度實為緩慢。這一點在有關(guān)統(tǒng)計中也可得到佐證。從民國元年（1912年）到民國四年（1915年），察哈爾共收地價數(shù)萬兩，但僅察右四縣積欠荒價就有15萬兩，而當時察哈爾余荒夾荒之荒價約50萬兩至60萬兩，實收之數(shù)遠遠少于應(yīng)收之數(shù)。又民國四年（1915年），察綏地區(qū)共清丈地1800余頃，即便察哈爾清丈地畝較綏遠為多，占其大半，亦不超過當時察哈爾地畝之十一。

二、墾務(wù)總局時期

因“荒價地租均為國家確實稅源”，而察哈爾原有墾政機構(gòu)的工作進度不能滿足政府迫切增加財政收入的需要，機構(gòu)改組勢在必行。為此，一俟蒙地稍穩(wěn)，北洋政府即開始為改組機構(gòu)、擴大蒙墾做鋪墊。民國三年（1914年）2月，袁世凱正式批準頒布了《禁止私放蒙荒通則》，將開墾之權(quán)收歸政府，又頒布《墾辟蒙荒獎勵辦法》，利誘蒙旗自行報墾。恩威并施之下，“許多蒙古人也積極主動報墾”。次年，機構(gòu)改組之事提上了日程。

民國四年（1915年）5月13日，財政部、內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部呈請大總統(tǒng)改組察綏兩區(qū)墾務(wù)機關(guān)暨辦事權(quán)限獲準。5月18日，察哈爾墾務(wù)總局成立于張家口，其職能為“開放蒙旗群臺站牧廠、生荒、清丈各縣熟地、一切移民興墾事宜，監(jiān)督所屬清丈行局、招墾設(shè)治局、各地方屯墾隊”。

這一階段，察哈爾自上而下建立起了一套完整的墾政系統(tǒng)。最高為察哈爾墾務(wù)總局，下面實設(shè)縣墾務(wù)局7個，地畝清丈行局1個，招墾設(shè)治局2個，屯墾隊2支。其組織關(guān)系和分工明確，人事安排設(shè)置詳細，且在清丈、招墾等方面都制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，如《察哈爾清丈章程》 （二十四條）、《開放羊群大馬群荒段章程》等。相對完備的規(guī)章制度和完整的墾政系統(tǒng)，使得察哈爾墾務(wù)工作進展迅速，成效明顯。

總局設(shè)立年余，察哈爾清丈新舊地畝即有數(shù)萬頃。其中，舊地畝清丈將次完竣，新墾生荒則主要集中在左翼群地，如大馬群、正黃牛羊群清丈招墾生荒約萬頃。同時，大規(guī)模的蒙地放墾運動吸納內(nèi)地資本迅速涌入，至1916年5月，在察哈爾注冊的墾牧公司及墾戶多達260余家。相應(yīng)地，察哈爾墾務(wù)總分各局收入快速增加，至1917年已逾百萬元，這在一定程度上緩解了察哈爾政府財政緊張的局面。

三、實業(yè)廳時期

民國六年（1917年）9月6日，北洋政府為將實業(yè)從總務(wù)廳中獨立出來，正式公布《實業(yè)廳暫行條例》，各省紛紛響應(yīng)，成立實業(yè)廳，掀起了一陣振興實業(yè)的風(fēng)潮。這樣的風(fēng)潮也影響到了當時的察哈爾都統(tǒng)田中玉，他欲將察哈爾墾務(wù)總局改組實業(yè)廳，并于年底上陳緣由：

“自民國四年改組以來，該總局銳意經(jīng)營，頗著成效，然僅限于清丈、招墾、屯墾、設(shè)置各事，他如礦產(chǎn)、森林、畜牧各事均不隸該局范圍之內(nèi)，殊不足以昭統(tǒng)一，而資考核。現(xiàn)在各省實業(yè)廳均經(jīng)先后成立，本區(qū)因地制宜，亟應(yīng)以墾務(wù)總局改組實業(yè)廳?！?/p>

北洋政府很快批準了這一請求。民國七年（1918年）1月29日，察哈爾墾務(wù)總局奉命改組并入察哈爾實業(yè)廳，實業(yè)廳廳長由墾務(wù)總局總辦兼任。同年，實業(yè)廳將各縣墾務(wù)局先后裁撤歸并縣署。因資料較為稀缺，筆者只能試就相關(guān)機構(gòu)及墾務(wù)情況簡述如下：

民國十年（1921年），陸軍部將兩翼牧廠及正白牛羊群遷移，建立陸軍部兩翼墾務(wù)局，并在左、右兩翼各設(shè)分局，將兩翼牧地清丈、編號，公布招領(lǐng)，以補軍需；次年，因部分縣署難以兼顧墾務(wù)，先后成立了陶集清丈局、豐興涼清丈局。民國十二年（1923年），由張北、商都析置康保招墾設(shè)治局。到民國十五年（1926年）春，又因豐興涼清丈局久無成績，將豐、涼兩縣清丈事宜歸并陶集清丈局，名為豐集陶涼清丈局，興和縣清丈事宜則劃歸商都縣兼辦。同年，由于軍閥混戰(zhàn)，西北軍退至察區(qū)，所過各縣均遭蹂躪，“后奉軍過境，匪盜紛起，人民飽經(jīng)兵匪禍患，四處逃離，使大面積土地荒蕪”，各項政務(wù)無形停頓。到民國十六年（1927年），察哈爾墾務(wù)總局裁撤，實業(yè)廳改設(shè)放墾、清丈、收價三處，民國十七年（1928年）又將三處撤銷，墾務(wù)完全停頓。

這一時期，墾務(wù)總局經(jīng)歷了從改組并入實業(yè)廳到分設(shè)三處直至完全撤銷，墾務(wù)機構(gòu)多有變動。原本裁撤的諸多墾務(wù)分局因20世紀20年代初期墾務(wù)的發(fā)展又以清丈局之名復(fù)設(shè)，后因局勢動蕩，無形廢棄。而之前成立的商都招墾設(shè)治局、寶昌招墾設(shè)治局和后來成立的康保招墾設(shè)治局在這一時期紛紛改設(shè)縣治，也反映了招墾設(shè)治工作取得了一定成效。總體上講，察哈爾墾務(wù)較前仍有很大發(fā)展。這一點從耕地面積的增長上也可以看出，1918年，察哈爾的耕地面積約為285萬畝，到1928年，僅口外六縣（張北、多倫、商都、沽源、寶昌、康保）的已墾地就近500萬畝，另有荒地400多萬畝，即使不計別處，增加的耕地數(shù)目也相當可觀。

四、結(jié)語

綜上所述，1912年至1928年間，察哈爾的蒙墾政策與清末時的蒙墾政策屬一脈相承，皆有政治和經(jīng)濟兩方面的考量，一直為中央政府所重。且此期間墾務(wù)辦理確有成效，經(jīng)歷了從恢復(fù)、發(fā)展、興盛到收束的過程，其拓殖、增收、實邊等目的基本達到。而墾政機構(gòu)作為察哈爾墾務(wù)發(fā)展的主要推手，發(fā)揮了應(yīng)有的作用，在當時察哈爾的政府管理體系和經(jīng)濟體系中占有不可輕視的重要地位。察哈爾墾政機構(gòu)在發(fā)展過程中，因時因勢制宜，進行了數(shù)次改組和調(diào)整，這些調(diào)整基本上都較合理，從最終結(jié)果來看亦屬積極。其中，全區(qū)墾務(wù)總局并入實業(yè)廳發(fā)展實業(yè)更兼有推動察區(qū)近代化進程的重大意義。只是后來受累于北洋軍閥混戰(zhàn)和匪盜侵擾，以致政務(wù)不興，墾務(wù)暫停，相關(guān)機構(gòu)、部門因而裁撤，其在民國初期的歷史使命也就此終結(jié)。

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