基于成本-效能模式的人才引進財政補助政策優(yōu)化研究---以J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例

從國際來看，科技創(chuàng)新始終是推動國家綜合國力提升的關(guān)鍵因素，其中，人才是最核心的資源，因此，世界各國歷來都重視人才引進。從我國走向共同富裕的偉大進程來看，高質(zhì)量發(fā)展是共同富裕的前提保障，這就要求高質(zhì)量的人才隊伍作為基礎(chǔ)，需要戰(zhàn)略性人力資源開發(fā)。然而，當前人才總量與人才結(jié)構(gòu)仍無法滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的目標，成為創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施過程中的一大障礙。因此，對具有自主創(chuàng)新能力的高層次人才引進的財政補助政策優(yōu)化研究始終是各地人才工作的重點。

一、成本-效能模式

德國Evert Vedung（1997）提出了政策評估的經(jīng)濟模式。美國在公共政策研究實踐中對經(jīng)濟模式“成本-效能分析”使用較多。美國William N.Dunn（2011）認為，政策研究的主要任務(wù)是找出預期目標與實際執(zhí)行之間的偏差，并分析偏差背后的原因，從而為政策制定的優(yōu)化提供依據(jù)。Carayannis（2014）從人才引進補助政策產(chǎn)出導向出發(fā)，指出需要注重人才引進的“創(chuàng)新、生產(chǎn)力、競爭力”，來對人才引進補助政策實施效果進行定量分析評估。黃泰巖等（2006）[1]從高校吸引海外學者回國的角度出發(fā)，對“長江學者獎勵計劃”實施的推動作用做了研究，指出這是一次成功的創(chuàng)新嘗試，取得了較好的規(guī)模收益。田希萬（2015）[2]對高端人才引進和培養(yǎng)開展實證比較研究，依據(jù)政治經(jīng)濟學利益主體的區(qū)分法，引入高端人才引進和培養(yǎng)所涉及的各利益主體的成本收益概念，指出高端人才引進的成本較培養(yǎng)低。薛琪薪（2020）[3]通過梳理海外人才引進的現(xiàn)有研究，從海外人才吸引政策措施、引進途徑與困境、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)現(xiàn)狀、社會環(huán)境適應(yīng)與生活融入等方面進行了總結(jié)。

經(jīng)濟模式是關(guān)注成本的。由于政府財政資金有限，所以在財政補助政策制定過程中要考慮政策的投入和產(chǎn)出，投入產(chǎn)出的關(guān)系能夠真實體現(xiàn)出政策的好壞以及執(zhí)行效果。雖然人才引進財政補助政策產(chǎn)出指標較難確定而且政策紅利出現(xiàn)時間較晚，但在一定范圍內(nèi)進行投入產(chǎn)出研究也有重要意義。成本-效能模式中的項目投入用貨幣單位，而產(chǎn)出根據(jù)真實效果計算，比較適合人才引進財政補助政策的研究。本文采用定量與定性研究相結(jié)合的方式來進行人才引進財政補助政策優(yōu)化研究。其中，定量研究方式主要運用于成本-效能模式分析，定性研究主要采用訪談方式。

二、人才引進財政補助政策成本-效能分析

    （一）近5年財政資金投入量

通過梳理匯總J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2018-2022年度人才引進財政資金投入量以及分項目投入額進行投入分析。

從表1可以看出，從分項目角度來看，碩博倍增財政資金投入量最大，高層次人才、購房租房補貼、一事一議、平臺建設(shè)、重點創(chuàng)新團隊財政資金投入量次之，大學生補助和招聘工作財政資金投入量最少。其中，大學生補助政策屬于新出臺政策，在5年統(tǒng)計數(shù)據(jù)中體量最小，但按照5年測算來看其財政資金投入量也位居末位。由于J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的需要，逐漸更加重視高端人才引育數(shù)量，該指標對于牽動人才規(guī)模的增加至關(guān)重要，而基礎(chǔ)人才的引育在地方人才工作決策部署中排在了相對靠后的位置。

表1:2018-2022年人才引進財政補助資金分項目投入資金量（單位：萬元）

從表2可以看出，J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)5年來人才引進財政補助投入量呈明顯增加趨勢，尤其是近兩年投入量接近1億元，投入量較大。

表2:2018-2022年人才引進財政補助資金分年度投入資金量（單位：萬元）

（二）人才引進效能

1.人才規(guī)模顯著提升

區(qū)域間人才競爭的集中體現(xiàn)就是人才規(guī)模。五年來，J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)通過人才專項資金的大量投入，人才規(guī)模顯著增加。以2022年度為例，在剔除領(lǐng)軍人才等高端人才引進后，參與集中兌現(xiàn)申報的碩博人才近3000人次，其中包括碩博人才引育和“八大千億”產(chǎn)業(yè)緊缺人才[4]。

2.人才結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化

隨著人才競爭的白熱化，高端人才的引育成為新的焦點。高端人才往往同時和多家政府部門洽談比較，以期取得更多地扶持力度。J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)逐漸更加重視高端人才引育，該指標對于牽動人才規(guī)模的增加至關(guān)重要，而基礎(chǔ)人才的引育在地方政府的決策部署中排在了相對靠后的位置。

3.當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)業(yè)提升效果明顯

創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)軍人才作為高層次人才梯隊是J市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的主要生力軍。當前，J市正處于“全面融入長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略”的重要歷史機遇期，領(lǐng)軍人才在全市新舊產(chǎn)業(yè)動能轉(zhuǎn)換與技術(shù)創(chuàng)新升級的過程中能夠充分發(fā)揮技術(shù)積累優(yōu)勢與資源整合能力，提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量效益。

4.人才引進平臺建設(shè)效果顯著

隨著J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人才一體化發(fā)展服務(wù)平臺的建設(shè)，政府對人才項目的服務(wù)有了更好的保障和實現(xiàn)空間。隨著對人才的服務(wù)能力和水平持續(xù)增強，人才項目集聚發(fā)展的勢頭較猛、集聚效應(yīng)明顯。疫情期間，多家人才企業(yè)憑借技術(shù)創(chuàng)新和人才支撐實現(xiàn)逆勢上揚。國家規(guī)劃布局內(nèi)重點軟件企業(yè)、瞪羚企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)的引進數(shù)量逐年快速增加。就業(yè)崗位持續(xù)創(chuàng)造，園區(qū)企業(yè)對園區(qū)整體評價較高，人才集聚效應(yīng)呈現(xiàn)。

5.引進人才和企業(yè)給與肯定

訪談發(fā)現(xiàn)，大部分人才對于現(xiàn)行財政補助政策給與正面肯定。但對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才來說，仍然有許多無法解決的問題和挑戰(zhàn)，尤其是雇主與創(chuàng)新人才之間的適應(yīng)、創(chuàng)業(yè)人才與現(xiàn)實環(huán)境之間的適應(yīng)。政府作為政策制定者，在考慮區(qū)域人才工作發(fā)展目標后制定各類人才引進財政補助政策，要充分考慮人才規(guī)模、人才結(jié)構(gòu)、人才效能和人才生態(tài)的重塑和調(diào)整，并對落地項目和引進人才在具體企業(yè)中的融合適應(yīng)進行隨訪和跟蹤。

（三）人才引進財政補助政策存在問題

1.補助政策協(xié)同性不足

導致區(qū)域之間的政策執(zhí)行情況有所差異，不利于人才競合協(xié)同發(fā)展。從政府、企業(yè)、人才三個角度來看，政府人才工作注重通過平臺建設(shè)工作加速全區(qū)人才工作的縱橫推動，更加重視人才政策的激勵作用以及人才規(guī)模與周邊縣市的比較和區(qū)域產(chǎn)業(yè)提升情況。企業(yè)更關(guān)心項目的優(yōu)劣、政策補助標準和人才規(guī)模與周邊企業(yè)的比較。人才作為政策的直接受益主體，由于均不同程度存在資金短缺現(xiàn)狀，更關(guān)心政策的扶持力度和資金撥付效率。比較重視企業(yè)項目團隊的整體作用發(fā)揮，對平臺在簡化評審流程、加強人才交流等方面的訴求較多。

2.補助標準和范圍與人才需求不匹配

通過成本-效能分析可以看出，J市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)對于碩博倍增、高層次人才的引進投入較多財政資金。從園區(qū)重點企業(yè)負責人和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才訪談內(nèi)容來看，當前，人才企業(yè)面臨的最大問題是缺乏技術(shù)研發(fā)類人才或?qū)I(yè)人才、熟練的技工或銷售人才緊缺等，即缺乏底層技術(shù)型人才和中層管理型人才，但是人才引進財政補助政策里對相關(guān)技術(shù)人才引進的政策內(nèi)容比較缺乏。因此，現(xiàn)有人才政策中對人才層次的構(gòu)建導向與人才企業(yè)目前面臨的問題和需求匹配性不高，從人才企業(yè)的角度，更希望政府能夠出臺更多更有利的人才培育政策，鼓勵現(xiàn)有團隊人才進入更高梯隊。

3.補助政策執(zhí)行過程監(jiān)控不夠

政府部門在實踐中難以及時追蹤和掌握人才引進財政補助政策的對象滿意度和實施結(jié)果是否達到預期效果。不及時甚至缺乏人才引進財政補助政策效果的評估反饋往往容易導致當?shù)卣疀Q策者無法準確分析和判斷政策的有效性，更加難以根據(jù)人才引進財政補助政策落實的具體實際及時更新和調(diào)整政策。一般來說，政策實施和健全應(yīng)同步進行，從而推動人才引進財政補助政策實現(xiàn)最大化的效果。從企業(yè)端來看，人才企業(yè)則反映評審流程比較復雜，人才企業(yè)需要經(jīng)過較長流程的評審。

三、人才引進財政補助政策優(yōu)化研究及建議

（一）注重協(xié)調(diào)政策制定主體間的配合

1.協(xié)調(diào)同級不同部門的配合

從人才引進財政補助政策方面來看，政府、企業(yè)和人才的共贏是人才引進財政補助政策制定的根本性依據(jù)和目標。平衡政策體系主要重視政策是否全面匹配，但也會存在同類政策內(nèi)容矛盾或者重復等問題。首先，要運用協(xié)調(diào)的手段，對政策制定的內(nèi)容進行全方位整合，最大化優(yōu)化人才引進財政補助政策的具體條款。其次，人才引進財政補助政策公布應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各個平臺窗口做好鏈接，方便公眾及時全面地獲知政策內(nèi)容。最后，梳理現(xiàn)已出臺的人才政策，對于尚無配套政策實施細則的需要抓緊出臺，重視同層級區(qū)域間的政策解讀一致性，堵住區(qū)域間的人才政策漏洞。

2.協(xié)調(diào)跨層級組織間的配合

針對跨層級組織間制定政策不協(xié)調(diào)問題，要注重人才政策細則等配套政策制定，要加強與上級部門的對接溝通，通過“協(xié)調(diào)”方式消除跨層級組織間在人才引進財政補助政策制定上的沖突。同時，上一級政策制定可探索給下一級人才引進財政補助政策留出一定可支配的空間，以便于其按照當?shù)貐^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才工作目標擴充和細化人才政策[5]。

3.借助第三方組織實現(xiàn)專業(yè)服務(wù)

可探索引進高端咨詢機構(gòu)為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)主體和高層次人才等提供財務(wù)人力管理、營銷推廣、法律咨詢專業(yè)性服務(wù)，不斷豐富和完善人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。這樣也有利于政策制定者更加專業(yè)、全面的掌握全區(qū)政策執(zhí)行現(xiàn)狀，不斷提高平臺建設(shè)水平，更加與時俱進，及時更新調(diào)整人才引進財政補助政策。

（二）突出企業(yè)人才需求導向

1.強化多層次人才體系構(gòu)建

在人才引進財政補助政策內(nèi)容方面，可探索招引一批高端人力資源服務(wù)機構(gòu)，以機構(gòu)專業(yè)化的人才管理舉措，吸引一批具有創(chuàng)新力的技術(shù)人才和高服務(wù)水平的管理人才落戶。充分利用柔性引進人才機制，在不改變?nèi)瞬诺膽艏?、組織等關(guān)系的前提下，柔性引進國內(nèi)外優(yōu)秀人才或團隊。加強人才金字塔中層和底層人才層次的引育。通過建設(shè)科技創(chuàng)業(yè)飛地、孵化器、工作室等平臺，給予并支持人才正常開展學習、研究和產(chǎn)業(yè)推動工作。

2.拓展人才引進渠道

圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，充分利用大型對外交流活動，以深化大企業(yè)戰(zhàn)略合作為重點，集聚龍頭企業(yè)的研發(fā)、服務(wù)、交易和結(jié)算總部。圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，加大高新技術(shù)企業(yè)引進力度。充分利用當前自媒體、新媒體平臺，以短視頻等形式實現(xiàn)招才精準推送，提高信息推送的有效性，結(jié)合人才招引政策、區(qū)域生活環(huán)境與優(yōu)質(zhì)企業(yè)平臺打造極富人才吸引力的引才名片。

3.注重人才引育政策平衡

可探索加強與高等院校的合作，一方面注重培育急需且相對緊缺的人才，另一方面開展多種形式、較低參與門檻的繼續(xù)教育。尤其是要加快高技能人才隊伍建設(shè)，推廣國家執(zhí)業(yè)等級證書制度，鼓勵發(fā)展技能培訓機構(gòu)，做大做強培訓產(chǎn)業(yè)，大力加強技能大師工作室、公共實訓基地建設(shè)。在執(zhí)業(yè)教育培訓方面，一方面加快構(gòu)建全方位、高質(zhì)量的現(xiàn)代化教育服務(wù)體系，另一方面加強對人才在參加培訓方面的記錄，并視情開展學習培訓質(zhì)量評估。

（三）優(yōu)化政策績效考核評價機制

1.暢通政策反饋機制

要完善人才引進財政補助政策各方面信息的公開機制和人才表達需求、反映問題的表達機制，從而實現(xiàn)人才引進財政補助政策主體和服務(wù)對象客體之間的有效溝通，進而根據(jù)人才數(shù)據(jù)的監(jiān)測和政策評估效果及時調(diào)整人才引進財政補助政策，需要采取多方評估的方式，及時研判分析創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才隊伍建設(shè)情況，并有效地針對存在的問題或者環(huán)節(jié)完善政策。同時，考慮到人才引進財政補助政策的制定和調(diào)整相對復雜，可探索通過大力宣傳，提高知曉度，起到人才政策制定前和執(zhí)行后全過程廣聽意見、廣納良策的積極作用。

2.優(yōu)化績效考核評價體系

在考核流程優(yōu)化方面，在不影響項目評審公正性和項目評審合規(guī)性的前提下，簡化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目評審和階段性考核流程，縮短財政補助資金兌現(xiàn)審批時間和撥付時間等。在考核導向優(yōu)化方面，注重考核的“長期導向”，科技型企業(yè)研發(fā)周期長、投入大，很難在2-3年內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟效益，需要政策制定部門能夠理解新興產(chǎn)業(yè)的培育周期，在考核周期、條件等方面做適當?shù)恼{(diào)整。在考核指標優(yōu)化方面，在當前以量化為主的考核體系基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)與企業(yè)周期設(shè)置相應(yīng)的定性化考核指標，進行分類考核與管理[6]。

3.強化金融政策執(zhí)行力度

目前人才引進財政補助政策中，金融扶持政策較少?，F(xiàn)已出臺的人才企業(yè)金融扶持政策也僅僅面向頂尖人才、高端人才在J市創(chuàng)辦的企業(yè)，覆蓋面非常小，對人才企業(yè)的助推作用不明顯。制定人才企業(yè)金融支持政策，發(fā)揮綜合金融手段對人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的支撐作用，充分運用人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金作用，重點支持初創(chuàng)期高科技領(lǐng)軍企業(yè)。與金融機構(gòu)合作為高層次人才建立“一對一”聯(lián)系溝通機制，嘗試政銀保結(jié)合的創(chuàng)新模式，支持金融機構(gòu)根據(jù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展階段給予一定的授信額度。

本文來源：《商業(yè)觀察》 http://www.12-baidu.cn/w/jg/125.html