依法治教視域下民辦高校管理法律風(fēng)險(xiǎn)防范多維融合機(jī)制探究

一、民辦高校管理中法律風(fēng)險(xiǎn)防范的價(jià)值意蘊(yùn)。

依法治教是法治社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也是我國依法治國方略的重要組成部分。依法治教為依法治校奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和必要前提，依法治校是依法治教的關(guān)鍵任務(wù)和具體落實(shí)。民辦高校在我國高等教育事業(yè)中具有舉足輕重的地位，民辦高校的依法治校也是進(jìn)行國家法治建設(shè)的客觀要求。民辦高校處于復(fù)雜的法律關(guān)系之中，不僅與政府及教育行政部門，其他學(xué)校以及社會(huì)組織產(chǎn)生聯(lián)系，還與校內(nèi)的教職員工學(xué)生產(chǎn)生諸多復(fù)雜的法律關(guān)系。所產(chǎn)生的這些所有法律關(guān)系均在依法治教的視域下得以調(diào)整，遵守依法治教的具體原則，適用依法治校的具體規(guī)則。同時(shí)基于民辦教育高質(zhì)量發(fā)展的需求，也為破解自身發(fā)展存在的現(xiàn)實(shí)困境，在依法治教視域下審視高校管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)以及建立防范機(jī)制顯得尤為必要。

二、民辦高校管理中存在法律風(fēng)險(xiǎn)的突出領(lǐng)域及現(xiàn)實(shí)困境。

作為具有獨(dú)立法人地位的高校，在人事管理、科研管理、財(cái)務(wù)管理、校園基礎(chǔ)建設(shè)、學(xué)生管理、合同管理、國際交流與合作等多方面都存在法律風(fēng)險(xiǎn)，但是民辦高校又因其法律地位、運(yùn)行機(jī)制、辦學(xué)模式、內(nèi)部管理上的特殊性導(dǎo)致其所面臨的現(xiàn)實(shí)處境與公辦大學(xué)又有不同，從而需要面臨更加復(fù)雜的法律風(fēng)險(xiǎn)。

在教育領(lǐng)域中學(xué)生和教師是兩個(gè)重要的群體，學(xué)生是培養(yǎng)的對(duì)象，學(xué)生的權(quán)益是否可以得到維護(hù)和保障是學(xué)生作為培養(yǎng)對(duì)象應(yīng)保障的最基本的權(quán)利；教師是培養(yǎng)人的主體，要想發(fā)展教育就必須保障教師的合法權(quán)益。民辦高校的生源特點(diǎn)、辦學(xué)模式、管理方式?jīng)Q定了其在學(xué)生管理方面面臨較公辦大學(xué)更大的挑戰(zhàn)，同時(shí)民辦教師隊(duì)伍不穩(wěn)定以及為了穩(wěn)定民辦教師隊(duì)伍問題所滋生出的法律問題需要特別引起注意。除了重視學(xué)生教師這兩個(gè)重要群體在教育領(lǐng)域中法治化管理水平如何，高校對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合同領(lǐng)域的法律風(fēng)險(xiǎn)也關(guān)系到民辦高校是否可以持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。因此本文聚焦于民辦高校法律風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性并且需要重點(diǎn)應(yīng)對(duì)的幾類問題展開，分別涉及學(xué)生管理、教師管理和合同管理。

（一）學(xué)生管理工作中法律風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

1.學(xué)生管理所依據(jù)的校紀(jì)校規(guī)與相關(guān)法律法規(guī)相抵觸

  民辦高校對(duì)于學(xué)生的管理更為嚴(yán)格，具體也會(huì)體現(xiàn)在校紀(jì)校規(guī)之上。當(dāng)學(xué)生在校接受管理所依據(jù)的校紀(jì)校規(guī)有更高標(biāo)準(zhǔn)的要求時(shí)，那這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一定是高于國家法律法規(guī)的相關(guān)要求，從而導(dǎo)致學(xué)校所制定的校紀(jì)校規(guī)存在與國家法律法規(guī)相抵觸的風(fēng)險(xiǎn)。部分民辦高校校紀(jì)校規(guī)的制定并沒有納入高校規(guī)范性文件管理的合法性審查中去。校紀(jì)校規(guī)的制定關(guān)系到學(xué)生的根本權(quán)益，高校在制定過程中要考慮到學(xué)生的程序權(quán)利，保證其充分的參與權(quán)，在制定后也要符合法定的公布和告知程序。但是在實(shí)踐中此項(xiàng)程序權(quán)利是部分民辦高校所忽視和缺失的，進(jìn)而使校紀(jì)校規(guī)的合法性也受到了沖擊。

2.學(xué)生管理工作程序價(jià)值缺失，程序價(jià)值虛無化

民辦高校的管理公正的實(shí)現(xiàn)既依托實(shí)體的校紀(jì)校規(guī)，也依托于正當(dāng)程序原則。對(duì)程序價(jià)值的漠視和管理程序上的瑕疵都是導(dǎo)致高校在學(xué)生管理糾紛中面臨法律風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。在學(xué)生管理糾紛中程序瑕疵較多的存在于對(duì)學(xué)生救濟(jì)途徑的保障。部分民辦高校在學(xué)生管理糾紛處理時(shí)沒有遵守法律法規(guī)中涉及程序規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，在做出對(duì)學(xué)生的處分和處理決定時(shí)，沒有告知學(xué)生救濟(jì)途徑，使得學(xué)生的陳述權(quán)和申辯權(quán)沒有得到充分保障。

3.忽視民辦高校生源特點(diǎn)而產(chǎn)生的管理差異，一味模仿公辦學(xué)生管理制度

為了配合民辦高等教育的快速發(fā)展，學(xué)生管理制度很大程度上是對(duì)公辦高校學(xué)生管理制度的照搬。但是部分民辦高校忽視了生源的差異性，沒有針對(duì)民辦高校學(xué)生特點(diǎn)，提出針對(duì)性的管理方式以及制定針對(duì)性的管理制度，并非因地制宜而制定的規(guī)章制度必將在實(shí)踐中遭遇沖擊和挑戰(zhàn)。

（二）教師隊(duì)伍不穩(wěn)定所引發(fā)的法律困境

民辦高校教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，究其原因是民辦高校的薪資福利、職業(yè)發(fā)展、社會(huì)認(rèn)可度等方面同公辦學(xué)校有很大的差距，讓民辦高校既不能吸引人才也不能留住人才。同時(shí)部分民辦高校存在重使用、輕培養(yǎng)，讓追求知識(shí)進(jìn)步，自我發(fā)展的部分老師受到瓶頸影響。也有部分民辦高校很重視人才的引進(jìn)和培養(yǎng)工作，但是后續(xù)沒有跟進(jìn)有效的人力資源激勵(lì)機(jī)制，在本就缺少吸引力的平臺(tái)上挫傷了教師的工作積極性。

民辦高校既為了追求學(xué)校發(fā)展要提升教師隊(duì)伍素養(yǎng)，又要面臨部分教師成長后流失的困境，因此高校重點(diǎn)培養(yǎng)自有教師并同教師簽訂服務(wù)期協(xié)議以期擺脫此困境。服務(wù)期協(xié)議爭議的焦點(diǎn)主要聚集在服務(wù)期違約的損害賠償范圍，違約金的法律限度。在司法實(shí)踐中可以看到，法院往往更多的傾向于保護(hù)教師的擇業(yè)自由權(quán)。高校期望通過服務(wù)期協(xié)議延長教師的服務(wù)期，使獲得相應(yīng)培訓(xùn)深造支持的教師繼續(xù)留在本校服務(wù)的期待利益達(dá)成是存在很大困難的，通過延長服務(wù)期達(dá)到穩(wěn)定教師隊(duì)伍的方式并不能完全達(dá)成期待。

（三）民辦高校合同管理中面臨的突出法律風(fēng)險(xiǎn)

部分民辦高校沒有重視到合同管理中可能存在的諸多法律風(fēng)險(xiǎn)，忽視辦學(xué)過程中對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)把控，給民辦高校的穩(wěn)健發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。合同管理中所涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)非常繁雜，本文重點(diǎn)從宏觀層面即人員隊(duì)伍的專業(yè)化水平和內(nèi)部管理制度兩方面闡述其存在的突出法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.合同辦理涉及部門人員專業(yè)化水平不高

高校的經(jīng)濟(jì)合同是高校參與市場經(jīng)濟(jì)的重要形式，因此合同涉及業(yè)務(wù)廣泛，種類繁多。往往合同的內(nèi)容所涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣泛，包括法律、會(huì)計(jì)、基建、人力資源等相關(guān)專業(yè)知識(shí)。同時(shí)合同的擬定、審核到簽訂周期較長，并由不同部門的人員來負(fù)責(zé)承辦都加劇了合同可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。由于知識(shí)涉及的專業(yè)性和人員涉及的廣泛性都對(duì)合同管理的整個(gè)流程充滿了挑戰(zhàn)，而欠缺專業(yè)水平的管理人員往往在合同風(fēng)險(xiǎn)把控上流于形式。

2.合同管理制度不健全，未覆蓋合同生命全周期

部分民辦高校雖有合同管理制度，但是合同管理制度并未充分發(fā)揮法律風(fēng)險(xiǎn)的防范與識(shí)別作用。合同管理制度的不完善，導(dǎo)致合同經(jīng)辦部門和人員把關(guān)不嚴(yán)格、履職不盡責(zé)，在此種機(jī)制下的合同辦理，必然將合同的風(fēng)險(xiǎn)問題全部堆積到最終的合同審核部門，而合同審核部門并不是最熟悉每項(xiàng)合同業(yè)務(wù)的。合同經(jīng)辦部門在參與合同管理過程中風(fēng)險(xiǎn)把控的缺失，加劇了合同出現(xiàn)多種風(fēng)險(xiǎn)的概率，出現(xiàn)涉及部門互相推諉，權(quán)責(zé)不明的狀況，在合同簽訂和履行過程中造成學(xué)校利益損害。

部分民辦高校的合同管理制度固化空洞，并沒有將對(duì)合同的管理貫穿全部流程，常常出現(xiàn)重視合同條款是否合規(guī)，卻忽視合同簽訂主體是否具備資格；重視合同文本內(nèi)容，卻忽視合同履行階段不履行和不適當(dāng)履行帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)；重視合同簽訂、履行風(fēng)險(xiǎn)，卻忽視合同終止后基于誠實(shí)信用原則和交易習(xí)慣所應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)。

三、民辦高校管理中法律風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制構(gòu)建。

民辦高校管理法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，法律關(guān)系復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立應(yīng)從內(nèi)部和外部共同入手搭建。內(nèi)部治理機(jī)制的建立依托高校行使管理自主權(quán)，而外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制的建立需要依托政府和教育主管部門倒逼高校提高法治化水平，建構(gòu)校內(nèi)的法治秩序，從而降低民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制為風(fēng)險(xiǎn)防范保駕護(hù)航

為保證民辦高校的辦學(xué)水平，必須建立對(duì)民辦高校的外部約束機(jī)制。在民辦教育發(fā)展的幾十年中，政府也已經(jīng)形成了完善的辦學(xué)自主權(quán)監(jiān)督機(jī)制。政府相關(guān)部門對(duì)高等教育的教育教學(xué)質(zhì)量，科研水平，師資結(jié)構(gòu)等方面實(shí)行監(jiān)督和評(píng)估，以確保民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量。辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)督機(jī)制為民辦教育的發(fā)展指明方向并保駕護(hù)航，一定程度上促進(jìn)了高等教育事業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。但是在過去的政府對(duì)民辦高校辦學(xué)監(jiān)督中，并沒有把民辦高校管理的法治化水平納入到重點(diǎn)督查內(nèi)容當(dāng)中。依法治校，加強(qiáng)高校法治工作是教育部對(duì)高校提出的明確要求，但缺失的細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)估督查使得此項(xiàng)工作還未形成有要求、有指導(dǎo)、有檢查、有考核的完整閉環(huán)。應(yīng)將法治工作量化成為可考核、可評(píng)估的指標(biāo)，倒逼高校將法治工作擺在重要位置，在法治的指揮棒下開展各項(xiàng)工作，將能在很大程度上促進(jìn)民辦教育的高質(zhì)量發(fā)展。

其次，應(yīng)建立常態(tài)化的專項(xiàng)工作報(bào)告制度，形成對(duì)高校法治工作的持續(xù)掌控，從而進(jìn)行必要的指導(dǎo)?？筛鶕?jù)工作報(bào)告情況，有的放矢的開展有助于高校法治工作專業(yè)化水平提高的相關(guān)培訓(xùn)，進(jìn)而發(fā)揮政府及教育行政機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)作用。

最后，政府及相關(guān)教育部門可以助力搭建激勵(lì)機(jī)制，形成民辦高校間的經(jīng)驗(yàn)借鑒和公辦與民辦高校間的互相交流。激勵(lì)機(jī)制的搭建有利于進(jìn)一步形成高校依法治校的良好氛圍。

（二）高校內(nèi)部治理機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)防范的重要根基

政府外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制效用的發(fā)揮也需要高校內(nèi)部治理機(jī)制協(xié)同作用。民辦高校管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范是辦學(xué)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必要條件，歸根到底仍要建立校內(nèi)有效的治理機(jī)制以回應(yīng)多方法律風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。高校內(nèi)部治理機(jī)制的形成主要還是依托管理者來達(dá)成。因此高校內(nèi)部治理機(jī)制的搭建應(yīng)當(dāng)從多方面主體入手來搭建。

首先學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)干部秉承的治校原則以及對(duì)于辦學(xué)法律風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)將決定學(xué)校各項(xiàng)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的程度，因此重視對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)和法治思維的培養(yǎng)尤為重要。樹立依法決策、依法管理的意識(shí)，提高領(lǐng)導(dǎo)能力和管理水平。建立領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)常態(tài)化制度，把掌握和學(xué)習(xí)與自己主管領(lǐng)域相關(guān)的法律知識(shí)作為考核指標(biāo)之一。

其次要強(qiáng)化專業(yè)化法律人才隊(duì)伍建立，形成專職法律顧問團(tuán)隊(duì)，并前置至學(xué)校各校工作。在依法治校的高校管理之下，專職化的法律顧問將對(duì)保障學(xué)校合法權(quán)益，促進(jìn)學(xué)校規(guī)范管理發(fā)揮重要的作用。民辦高校依法治校的水平和法律風(fēng)險(xiǎn)的有效防范，歸根到底還是需要專業(yè)的隊(duì)伍發(fā)揮識(shí)別和防范的主要作用。因此要配置人才隊(duì)伍，不應(yīng)把法律顧問作為有問題才問詢的機(jī)構(gòu)，將法律風(fēng)險(xiǎn)把控作為學(xué)校各項(xiàng)工作前置工作。

最后，民辦教育管理中法律風(fēng)險(xiǎn)的防范責(zé)任應(yīng)當(dāng)在每一個(gè)人。全校教職員工都應(yīng)根據(jù)自己的崗位職能接受相應(yīng)的法律培訓(xùn)，以提高個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和規(guī)避的基本能力。在每位教職工的工作任務(wù)中都貫徹法治思維，是依法治校全面貫徹的重要體現(xiàn)。同時(shí)在日常教育教學(xué)工作中，運(yùn)用行之有效和教職工們喜聞樂見的形式進(jìn)行法律宣傳，營造依法治校的良好氛圍，讓參與學(xué)校管理的每個(gè)教職工都能成為法律風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)守門人。

  依法治教視域下的民辦高校管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范需要多方主體參與協(xié)作和多種工具共同治理。通過搭建內(nèi)外共建的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，必將提高民辦高校法律風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，進(jìn)而促進(jìn)民辦高校高質(zhì)量發(fā)展。

文章來源：  《河南經(jīng)濟(jì)報(bào)》  http://www.12-baidu.cn/w/qt/34236.html