我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題分析——經(jīng)濟(jì)與管理

我們認(rèn)為這樣的結(jié)果源于我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的各類結(jié)構(gòu)失衡，具體包括：
（一）總量結(jié)構(gòu)不均衡
雖然“十一五”期間我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的總量增長(zhǎng)顯著，但從總量結(jié)構(gòu)來(lái)看，“十一五”期間的文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重是改革開(kāi)放以來(lái)較低的一個(gè)時(shí)期。在“九五”時(shí)期，我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重在0.45%左右，“十五”時(shí)期，這一數(shù)值大幅回落到0.39%，“十一五”期間，文化事業(yè)費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重為0.385 6%④。
文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重小將直接導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足。與其他公共財(cái)政投入的橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)的公共事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重要小于我國(guó)教育事業(yè)費(fèi)和科學(xué)事業(yè)費(fèi)在財(cái)政支出中的占比（見(jiàn)圖1）。比如，2011年，這一數(shù)值為1.73%，僅相當(dāng)于科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出比重的一半，是教育事業(yè)費(fèi)支出的11.46%⑤。
（二）項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不均衡
表6中的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的公共事業(yè)費(fèi)支出中，基本支出占比最大，其次是項(xiàng)目支出，經(jīng)營(yíng)支出占比最小。這說(shuō)明文化產(chǎn)業(yè)的公共財(cái)政投入大部分用于日常工作，對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的投入不大，同時(shí)也說(shuō)明我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)中的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)模較大，促進(jìn)效率提升的分類改革需要進(jìn)一步深化。近年來(lái)這一狀況有所改善，基本支出所占比重從2004年的72.76%下降到2009年的56.86%，項(xiàng)目支出所占的比重則從2004年的16.09%提高到2009年的37.97%。但依據(jù)計(jì)量分析的結(jié)果，在其他條件不變的情況下，項(xiàng)目支出每增加100%，文化產(chǎn)業(yè)增加值僅會(huì)增加9.56%[1]。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不均衡是導(dǎo)致公共財(cái)政投入效果差異的主要原因。
（三）區(qū)域、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不均衡
近年來(lái)，我國(guó)不同地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入差距依然顯著。2004年，我國(guó)文化公共財(cái)政投入最高的省份是廣東?。?42 981萬(wàn)元），最低的省份是海南省（28 904萬(wàn)元），兩者相差15.33倍；2009年，我國(guó)文化公共財(cái)政投入最高的省份仍是廣東?。?11.50億元），最低的省份是寧夏回族自治區(qū)（9.03億元），兩者相差12.35倍[2]。盡管?chē)?guó)家文化事業(yè)費(fèi)的投入進(jìn)一步向西部地區(qū)傾斜，但西部地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)在全國(guó)的比重遠(yuǎn)小于中東部地區(qū)，以2011年為例，西部地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)投入108.8億元，占全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的27.7%，中東部地區(qū)則以283.8億元的投入占82.3%。從城鄉(xiāng)差別來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)公共財(cái)政對(duì)城市地區(qū)文化投入要遠(yuǎn)高于對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入，二者之比基本保持在2.5左右。這表明，農(nóng)村和西部地區(qū)在公共文化建設(shè)方面處于明顯的弱勢(shì)。
五、對(duì)策建議
（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)
在文化領(lǐng)域，為提高公共財(cái)政投入的效果與效率，首先要改變財(cái)政職能，從原來(lái)管辦一體化逐漸向管辦分離轉(zhuǎn)變。社會(huì)中大部分文化產(chǎn)品需要由市場(chǎng)來(lái)提供，政府主要采用宏觀調(diào)控的方式發(fā)揮其管理職能。即使是在“市場(chǎng)失靈”的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的提供方面，政府也不再是直接的生產(chǎn)者，而是以資金提供和供給者的角色，通過(guò)市場(chǎng)化途徑逐步從“養(yǎng)文化單位”為主向“買(mǎi)文化服務(wù)”為主轉(zhuǎn)變，以刺激各類文化生產(chǎn)企業(yè)的積極性，繁榮文化產(chǎn)業(yè)[3]。
從文中各種結(jié)構(gòu)分析可以看出，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)整體還處于不成熟的階段，為了優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，可以從以下幾方面入手：一要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式，采取對(duì)農(nóng)村和中西部地區(qū)適當(dāng)傾斜的政策，促進(jìn)文化服務(wù)均等化。西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和農(nóng)村地區(qū)財(cái)力較弱，通過(guò)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度填補(bǔ)“文化惠民工程”、“公益性文化”等政策對(duì)文化建設(shè)資金所產(chǎn)生的缺失[4]。二要加大對(duì)文化基礎(chǔ)設(shè)施的投入，集中資金加強(qiáng)重點(diǎn)扶持與配套，同時(shí)要提升現(xiàn)有文化基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，以實(shí)現(xiàn)文化事業(yè)費(fèi)中項(xiàng)目支出和固定資產(chǎn)支出的投入彈性和乘數(shù)效應(yīng)。三要加大公共財(cái)政投入對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的專項(xiàng)扶持、對(duì)于復(fù)合型文化人才培養(yǎng)的專項(xiàng)扶持，培養(yǎng)更多的了解國(guó)內(nèi)外文化事業(yè)和文化市場(chǎng)、具備通用經(jīng)管類知識(shí)和專項(xiàng)技能的人才，提高人力資源投入要素對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)作用。
（二）發(fā)揮公共財(cái)政的杠桿作用，創(chuàng)新公共財(cái)政投入模式
一般而言，政府的財(cái)政投入是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供有效的公共文化。伴隨理論與實(shí)踐創(chuàng)新，公共文化服務(wù)也可以由政府、營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等聯(lián)合供給，并且文化市場(chǎng)需求的多樣性也要求多元化的供給主體與之相適應(yīng)。
創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的方式涉及文化產(chǎn)品服務(wù)的政府供給、市場(chǎng)供給和混合供給的三個(gè)層面。在政府供給模式中，要改變政府作為資金提供者、公共物品生產(chǎn)者和提供者的三位一體的角色，更多地通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)及授權(quán)委托等方式來(lái)保證公共財(cái)政投入的效率。在市場(chǎng)供給模式中，政府可以通過(guò)稅收優(yōu)惠、文化產(chǎn)業(yè)基金扶持等方式引導(dǎo)、激勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)[5]。在混合供給模式中，基于公私伙伴關(guān)系（PPP，Public-Private-Partner）的特許經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施和重要的、具有公共屬性的項(xiàng)目非常適用。比如所有權(quán)歸政府所有，投資由政府和項(xiàng)目發(fā)起人（民營(yíng)資本/社會(huì)公益組織）共同承擔(dān)，在給定期限內(nèi)項(xiàng)目運(yùn)作和收益權(quán)歸項(xiàng)目發(fā)起人的大型文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[6]。又比如，政府管理部門(mén)與社會(huì)組織簽訂協(xié)議，約定在一定期限內(nèi)（通常3-5年）由社會(huì)組織提供服務(wù)，政府管理部門(mén)依然對(duì)這些文化設(shè)施的管理和維護(hù)承擔(dān)全部的責(zé)任并為固定資產(chǎn)籌資、提供流動(dòng)資金等，并以管理費(fèi)的方式向社會(huì)組織提供日常運(yùn)營(yíng)所需的經(jīng)費(fèi)，管理費(fèi)一般依賴于某些績(jī)效指標(biāo)的考核來(lái)發(fā)放。
（三）建立有效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高公共財(cái)政投入的效率
公共財(cái)政在文化領(lǐng)域分類投入使用的目的是為了充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重優(yōu)勢(shì)，以避免各自的“失靈”。但對(duì)公共財(cái)政的使用并非不考慮效率和效果，所以為了提高公共財(cái)政投入的效率，要建立合理有效的評(píng)價(jià)機(jī)制[7]。這首先要求建立職能科學(xué)、合理和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、精干的文化宏觀管理和資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定文化產(chǎn)業(yè)的投入績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和實(shí)施辦法；其次要求對(duì)于公共財(cái)政投入績(jī)效的評(píng)價(jià)，構(gòu)建反映“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”和“社會(huì)績(jī)效”的二維評(píng)價(jià)體系，并做到按期評(píng)價(jià)；再次，對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的使用要做到全程評(píng)估考核，真正做到專項(xiàng)資金向有利于壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈形成的關(guān)鍵項(xiàng)目?jī)A斜，向融資困難的創(chuàng)新型企業(yè)傾斜，并充分反映項(xiàng)目實(shí)施前后的投入產(chǎn)出情況；最后，要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政投入程序的監(jiān)督機(jī)制，政府可采用公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或委托第三方機(jī)構(gòu)等方式進(jìn)行文化產(chǎn)品與服務(wù)提供者的評(píng)價(jià)和選擇。
注釋：
①數(shù)據(jù)來(lái)源：文化部及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)。
②文化事業(yè)費(fèi)不含基本建設(shè)的財(cái)政撥款，不包括政府作為企業(yè)所有者投入的資本，也不包括文物經(jīng)費(fèi)。
③文化事業(yè)費(fèi)構(gòu)成包括三個(gè)項(xiàng)目：基本支出是保障文化機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作而發(fā)生的各項(xiàng)支出；項(xiàng)目支出反映文化機(jī)構(gòu)為完成本機(jī)構(gòu)特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外發(fā)生的各項(xiàng)支出，包括行政事業(yè)性項(xiàng)目支出、基本建設(shè)項(xiàng)目支出和其他項(xiàng)目支出；經(jīng)營(yíng)支出是文化機(jī)構(gòu)開(kāi)展專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)及輔助活動(dòng)之外開(kāi)展非獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)發(fā)生的支出。
④根據(jù)文化部計(jì)財(cái)司的有關(guān)數(shù)據(jù)整理。
⑤根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2002-2011）》中的數(shù)據(jù)計(jì)算。
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