國(guó)家、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)　

從國(guó)家治理的高度研究國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生、本質(zhì)、功能等審計(jì)基本理論問(wèn)題，是近年來(lái)審計(jì)理論研究的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。但是，這方面的研究目前還沒(méi)有形成邏輯順暢、內(nèi)容較為完整的理論成果，特別是不能很好適應(yīng)黨的十九大以來(lái)審計(jì)工作和審計(jì)改革的實(shí)踐需要。本文以馬克思主義國(guó)家觀為基礎(chǔ)，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理和國(guó)家審計(jì)有關(guān)理論問(wèn)題進(jìn)行探討，對(duì)改革審計(jì)管理體制提出研究思路和初步建議。

一、馬克思主義國(guó)家觀簡(jiǎn)述

毛澤東同志1954年9月15日在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議開(kāi)幕詞中指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨。指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義”。習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上的講話中也指出，“馬克思主義為中國(guó)革命、建設(shè)、改革提供了強(qiáng)大思想武器，使中國(guó)這個(gè)古老的東方大國(guó)創(chuàng)造了人類歷史上前所未有的發(fā)展奇跡。歷史和人民選擇馬克思主義是完全正確的，中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義寫(xiě)在自己的旗幟上是完全正確的，堅(jiān)持馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，不斷推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化是完全正確的”。我們研究國(guó)家治理，必須以馬克思主義國(guó)家觀和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為理論基礎(chǔ)。

馬克思主義國(guó)家觀，集中表述在馬克思、恩格斯的《共產(chǎn)黨宣言》、馬克思的《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》、恩格斯的《家庭、私有制和國(guó)家的起源》《反杜林論》和列寧的《國(guó)家與革命》等著作中。我們可以把馬克思主義關(guān)于國(guó)家的主要觀點(diǎn)歸納如下。

第一，國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。

根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家和社會(huì)學(xué)家的考證，人類在原始社會(huì)實(shí)行的是氏族、部落制度。氏族以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)。幾個(gè)有血緣關(guān)系的氏族組成部落。在氏族、部落制度下，不存在統(tǒng)治和奴役，權(quán)利和義務(wù)之間沒(méi)有任何差別，分工是自然產(chǎn)生的，只存在于兩性之間。財(cái)產(chǎn)是共有的，不存在階級(jí)及階級(jí)差別。隨著人們發(fā)現(xiàn)可以馴服并在馴服后可以繁殖的動(dòng)物，第一次社會(huì)大分工產(chǎn)生了——游牧部落從其他野蠻人群中分離出來(lái)。富余的生活資料出現(xiàn)了。制造武器和工具的特殊技能發(fā)展了家庭手工業(yè)。經(jīng)常性的交換成為可能。戰(zhàn)爭(zhēng)使俘虜變?yōu)榕`。從第一次社會(huì)大分工中產(chǎn)生了第一次社會(huì)大分裂，即分裂為兩個(gè)階級(jí)，主人和奴隸，剝削者和被剝削者。

鐵器的使用，給農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品加工以及建筑業(yè)帶來(lái)新的發(fā)展。第二次社會(huì)大分工——手工業(yè)和農(nóng)業(yè)的分工出現(xiàn)了。生產(chǎn)不斷增長(zhǎng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，人類社會(huì)除了自由人和奴隸的差別外，富人和窮人的差別出現(xiàn)了，產(chǎn)生了新的階級(jí)劃分。土地逐步向家庭私有過(guò)渡，個(gè)體家庭成為社會(huì)的經(jīng)濟(jì)單位。相關(guān)部落溶合為一個(gè)民族。掠奪財(cái)富的戰(zhàn)爭(zhēng)成為經(jīng)常的職業(yè)。戰(zhàn)爭(zhēng)加強(qiáng)了各級(jí)軍事首長(zhǎng)的權(quán)力。父權(quán)制確立以來(lái)，軍事首長(zhǎng)就轉(zhuǎn)變?yōu)槭酪u制。此時(shí)的氏族機(jī)關(guān)，就轉(zhuǎn)化為對(duì)外掠奪、對(duì)內(nèi)反對(duì)自己人民的統(tǒng)治和壓迫的機(jī)關(guān)。

人類進(jìn)入文明時(shí)代以后，前述兩次大分工得到鞏固，城市和鄉(xiāng)村的對(duì)立進(jìn)一步加劇，并且出現(xiàn)了第三次社會(huì)分工，產(chǎn)生了商業(yè)和商人。金屬貨幣和貨幣借貸、私有土地抵押制等也發(fā)展起來(lái)。這樣，財(cái)富迅速集中到少數(shù)人手中，大眾日益貧困化，奴隸的人數(shù)大大增加。人們居住地受商業(yè)活動(dòng)、職業(yè)變換和土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的影響而經(jīng)常發(fā)生變化。以血緣為主的氏族或部落共同生活純粹由他們居住在同一地區(qū)的狀況已不存在。氏族制度的基礎(chǔ)瓦解了。在日益激烈的階級(jí)沖突中，氏族制度軟弱無(wú)力。正如恩格斯所說(shuō)，“氏族制度已經(jīng)過(guò)時(shí)了，它被分工及其后果即社會(huì)分裂為階級(jí)所炸毀。它被國(guó)家代替了。”（恩格斯：《家庭、私有制和國(guó)家的起源》，人民出版社1972年版，第167頁(yè)）“國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。國(guó)家是表示，這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)法擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國(guó)家”。（恩格斯：《家庭、私有制和國(guó)家的起源》，人民出版社1972年版，第167-168頁(yè)）

國(guó)家與氏族組織有兩點(diǎn)明顯區(qū)別。一是國(guó)家是按地區(qū)來(lái)劃分國(guó)民的，而氏族公社是按血緣關(guān)系來(lái)劃分的。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求人們?cè)诓煌貐^(qū)不斷流動(dòng)，用血緣關(guān)系把人們固定在一個(gè)地區(qū)居住已不可能。按地區(qū)劃分國(guó)民被作為出發(fā)點(diǎn)，并允許公民在他們居住的地方實(shí)現(xiàn)他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落。二是國(guó)家設(shè)立了公共權(quán)力，而氏族社會(huì)是不存在這樣的公共權(quán)力的。構(gòu)成國(guó)家公共權(quán)力的，不僅有武裝的人，而且還有物質(zhì)的附屬物，如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制機(jī)關(guān)。隨著國(guó)內(nèi)階級(jí)對(duì)立的尖銳化和彼此相鄰各國(guó)的強(qiáng)大，公共權(quán)力就日益加強(qiáng)。為了維護(hù)公共權(quán)力，就需要居民繳納捐稅，捐稅不夠就發(fā)行公債。國(guó)家是為最強(qiáng)大、經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)服務(wù)的，這個(gè)階級(jí)借助于國(guó)家在政治上也成為占統(tǒng)治地位的階級(jí)，因而獲得了鎮(zhèn)壓和剝削被壓迫階級(jí)的新手段。恩格斯對(duì)資本主義國(guó)家的性質(zhì)做了如下描述：“現(xiàn)代國(guó)家，不管它的形式如何，本質(zhì)上都是資本主義的機(jī)器，資本家的國(guó)家，理想的總資本家。”（恩格斯：《反杜林論》，人民出版社1970年版，第275頁(yè)）

順便指出，捐稅，即財(cái)政，是隨著國(guó)家的出現(xiàn)，公共權(quán)力的設(shè)立而產(chǎn)生的，它為維護(hù)公共權(quán)力提供了經(jīng)濟(jì)支撐。所謂“有政必有財(cái)，有財(cái)才有政”，說(shuō)明了國(guó)家與財(cái)政不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。財(cái)政學(xué)原理告訴我們，財(cái)政是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能對(duì)國(guó)民收入的分配活動(dòng)及所體現(xiàn)的分配關(guān)系。而隨著財(cái)政的產(chǎn)生和發(fā)展，對(duì)財(cái)政分配的監(jiān)督活動(dòng)也即獨(dú)立出來(lái)，國(guó)家審計(jì)就出現(xiàn)了。這說(shuō)明，財(cái)政與審計(jì)都是與國(guó)家緊密聯(lián)系的范疇，都是為國(guó)家及國(guó)家治理服務(wù)的。隨著社會(huì)形態(tài)的演進(jìn)，國(guó)家職能的拓展，審計(jì)的范圍也在不斷擴(kuò)大。

第二，國(guó)家最終是要消亡的。

馬克思主義揭示了資本主義社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律。資本主義社會(huì)的基本矛盾是生產(chǎn)的社會(huì)化同生產(chǎn)資料資本主義私人占有之間的矛盾。這個(gè)矛盾主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于追求剩余價(jià)值的內(nèi)在沖動(dòng)和資本主義競(jìng)爭(zhēng)的外在壓力形成的生產(chǎn)無(wú)限擴(kuò)大趨勢(shì)與勞動(dòng)人民群眾購(gòu)買(mǎi)力相對(duì)縮小的矛盾，二是個(gè)別企業(yè)生產(chǎn)的有組織性與整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)之間的矛盾。由此必然爆發(fā)生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩的周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這種情況表明，資本主義社會(huì)已經(jīng)容納不了它所創(chuàng)造的財(cái)富，它的外殼要被炸毀了。馬克思、恩格斯設(shè)想的解決問(wèn)題的出路是，把巨大的社會(huì)化的生產(chǎn)資料變?yōu)閲?guó)家財(cái)產(chǎn)。“無(wú)產(chǎn)階級(jí)將取得國(guó)家政權(quán)，并且首先把生產(chǎn)資料變?yōu)閲?guó)家財(cái)產(chǎn)。但是這樣一來(lái)它就消滅了無(wú)產(chǎn)階級(jí)自身，消滅了一切階級(jí)差別和階級(jí)對(duì)立，也就消滅了作為國(guó)家的國(guó)家”。“當(dāng)國(guó)家終于真正成為整個(gè)社會(huì)的代表時(shí)，它就使自己成為多余的了。當(dāng)不再有需要加以鎮(zhèn)壓的社會(huì)階級(jí)的時(shí)候，當(dāng)階級(jí)統(tǒng)治和根源于至今產(chǎn)生的生產(chǎn)無(wú)政府狀態(tài)的生存斗爭(zhēng)已被消除，而由此產(chǎn)生的沖突和極端行動(dòng)也隨著被消除了的時(shí)候，就不再需要什么鎮(zhèn)壓了，也就不再需要國(guó)家這種特殊的鎮(zhèn)壓力量了。國(guó)家真正作為整個(gè)社會(huì)的代表所采取的第一個(gè)行動(dòng)，即以社會(huì)的名義占有生產(chǎn)資料，同時(shí)也是它作為國(guó)家所采取的最后一個(gè)獨(dú)立行動(dòng)。那時(shí)，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)關(guān)系的干預(yù)將先后在各個(gè)領(lǐng)域中成為多余的事情而自行停止下來(lái)。那時(shí)，對(duì)人的統(tǒng)治將由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替。國(guó)家不是被廢除的，它是自行消亡的?！保ǘ鞲袼梗骸斗炊帕终摗?，人民出版社1970年版，第277頁(yè)）恩格斯還指出：“隨著階級(jí)的消失，國(guó)家也不可避免地要消失。以生產(chǎn)者自由平等的聯(lián)合體為基礎(chǔ)的、按新方式來(lái)組織生產(chǎn)的社會(huì)，將把全部國(guó)家機(jī)器放到它應(yīng)該去的地方，即放到古物陳列館去，同紡車和青銅斧陳列在一起。”（恩格斯：《家庭、私有制和國(guó)家的起源》，人民出版社1972年版，第171頁(yè)）

當(dāng)然，馬克思主義經(jīng)典作家所說(shuō)的國(guó)家消亡，是共產(chǎn)主義社會(huì)高級(jí)階段的事情。馬克思對(duì)共產(chǎn)主義社會(huì)大致的設(shè)想是：迫使人們奴隸般地服從分工的情形已經(jīng)消失，從而腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)的對(duì)立也隨之消失；勞動(dòng)已經(jīng)不僅僅是謀生的手段，而且本身成了生活的第一需要；隨著個(gè)人的全面發(fā)展生產(chǎn)力也增長(zhǎng)起來(lái)，集體財(cái)富的一切源泉都充分涌流，社會(huì)的旗幟上寫(xiě)著：各盡所能，按需分配。（見(jiàn)馬克思《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，人民出版社1965年版，第14頁(yè)）列寧也認(rèn)為，在共產(chǎn)主義社會(huì)，已經(jīng)沒(méi)有階級(jí)（是指某一部分居民進(jìn)行有系統(tǒng)的斗爭(zhēng)）需要加以鎮(zhèn)壓。對(duì)群眾的剝削和群眾的貧困已被消除。人們擺脫了資本主義奴隸制，擺脫了資本主義剝削制造成的無(wú)數(shù)殘暴、野蠻、荒謬和卑鄙的現(xiàn)象，也就會(huì)逐漸習(xí)慣于遵守?cái)?shù)百年來(lái)人們就知道的、數(shù)千年來(lái)在一切處事格言上反復(fù)談到的、起碼的公共生活規(guī)則，自動(dòng)地遵守這些規(guī)則，而不需要暴力，不需要強(qiáng)制，不需要服從，不需要所謂國(guó)家這種實(shí)行強(qiáng)制的特殊機(jī)構(gòu)。即使存在個(gè)別人的搗亂，也不需要實(shí)行鎮(zhèn)壓的特殊機(jī)器，武裝的人民自己會(huì)簡(jiǎn)單容易地做這項(xiàng)工作，就像現(xiàn)代社會(huì)中一群文明人勸解打架的人或制止虐待婦女一樣。（見(jiàn)列寧《國(guó)家與革命》，人民出版社1964年版，第79頁(yè)、第81頁(yè)）

第三，社會(huì)主義社會(huì)仍然需要國(guó)家。

馬克思認(rèn)為，“在資本主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)之間，有一個(gè)從前者變?yōu)楹笳叩母锩D(zhuǎn)變時(shí)期。同這個(gè)時(shí)期相適應(yīng)的也有一個(gè)政治上的過(guò)渡時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的國(guó)家只能是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命專政?！保R克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，人民出版社1965年版，第22～23頁(yè)）這個(gè)社會(huì)，“是剛剛從資本主義社會(huì)中產(chǎn)生出來(lái)的，因此它在各方面，在經(jīng)濟(jì)、道德和精神方面都還帶著它脫胎出來(lái)的那個(gè)舊社會(huì)的痕跡?！保R克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，人民出版社1965年版，第12頁(yè)）社會(huì)主義社會(huì)實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，實(shí)行“按等量勞動(dòng)領(lǐng)取等量產(chǎn)品”的分配原則。在這樣的條件下，仍然需要國(guó)家存在。國(guó)家在這時(shí)的主要作用是鎮(zhèn)壓剝削者，保衛(wèi)生產(chǎn)資料公有制，領(lǐng)導(dǎo)廣大民眾發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量，強(qiáng)迫人們遵守分配秩序，同時(shí)做好分配的基礎(chǔ)工作——統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督。列寧曾指出，社會(huì)主義社會(huì)通行的按等量勞動(dòng)領(lǐng)取等量產(chǎn)品的分配原則，以形式上的平等掩蓋了事實(shí)上的不平等。因?yàn)槊總€(gè)人的體力、智力存在著天然差別，家庭負(fù)擔(dān)也各不相同，按勞分配形式上的平等仍然造成事實(shí)上的不平等，仍然沒(méi)有超出資產(chǎn)階級(jí)權(quán)利的狹隘眼界。在存在權(quán)利的條件下，如果沒(méi)有一個(gè)能夠迫使人們遵守權(quán)利規(guī)范的機(jī)構(gòu)，權(quán)利也就等于零。（見(jiàn)列寧《國(guó)家與革命》，人民出版社1964年版，第22頁(yè)、第88頁(yè)）列寧還寫(xiě)道：“統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督是把共產(chǎn)主義第一階段調(diào)整好，使它能正確地進(jìn)行工作所必須的主要條件?！薄叭繂?wèn)題在于要他們?cè)谡_遵守工作標(biāo)準(zhǔn)的條件下同等地工作，并同等地領(lǐng)取報(bào)酬?！保袑帲骸秶?guó)家與革命》，人民出版社1964年版，第90頁(yè)）

還需要指出的是，馬克思、恩格斯所處的時(shí)代，資本主義雖然已經(jīng)得到高度發(fā)展，但還沒(méi)有進(jìn)入帝國(guó)主義階段，第一次世界大戰(zhàn)尚未爆發(fā)，帝國(guó)主義瓜分世界以及為此發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)表現(xiàn)還沒(méi)有現(xiàn)在這樣明顯。所以馬克思、恩格斯沒(méi)有過(guò)多提及為防止外敵入侵、保衛(wèi)本國(guó)領(lǐng)土安全和本國(guó)人民利益而對(duì)國(guó)家的需要。兩次世界大戰(zhàn)以及戰(zhàn)后大大小小幾十次局部戰(zhàn)爭(zhēng)，還有近年來(lái)的顏色革命、貨幣戰(zhàn)爭(zhēng)、貿(mào)易戰(zhàn)爭(zhēng)等等，使人們清楚認(rèn)識(shí)到國(guó)家在維護(hù)主權(quán)、領(lǐng)土完整、防止外部勢(shì)力滲透顛覆、保護(hù)本國(guó)人民利益等方面的重要作用。社會(huì)主義國(guó)家必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高綜合國(guó)力，建設(shè)強(qiáng)大國(guó)防，才能屹立于世界民族之林，保障自己的存在與發(fā)展。

二、中國(guó)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)與基本組織框架

國(guó)家的存在需要有效的國(guó)家治理。什么是國(guó)家治理？我們可以找到林林總總的回答。經(jīng)歸納分析，我的看法是：國(guó)家治理就是通過(guò)一定的組織架構(gòu)，建立并實(shí)施法律、規(guī)則、制度，對(duì)社會(huì)及公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)治、管理、控制、協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的過(guò)程或行為。在這里，治理的主體是組織架構(gòu)中的各組成部分；治理的對(duì)象是社會(huì)及公共事務(wù)；治理的客體即對(duì)象載體，是構(gòu)成社會(huì)和參與公共事務(wù)的組織及公民個(gè)人；治理的途徑是建立并實(shí)施法律、規(guī)則、制度；治理的手段是統(tǒng)治、管理、控制、協(xié)調(diào)；治理要有預(yù)設(shè)的目標(biāo)；治理是一個(gè)過(guò)程。

我們以中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理為研究對(duì)象，并著重討論中國(guó)國(guó)家治理的基本組織框架。

首先來(lái)看中國(guó)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》總綱指出：我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。在現(xiàn)階段，社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。階級(jí)斗爭(zhēng)還在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在，在某種條件下還有可能激化。黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線是：領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)而奮斗。要高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局，完成好推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一、維護(hù)世界和平與促進(jìn)共同發(fā)展三大歷史任務(wù)，在建國(guó)一百周年實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的奮斗目標(biāo)。我們可以把黨章總綱中提到的在堅(jiān)持“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基礎(chǔ)上，完成三大歷史任務(wù)、協(xié)調(diào)推進(jìn)四個(gè)全面戰(zhàn)略布局、統(tǒng)籌推進(jìn)五位一體總體布局，實(shí)現(xiàn)百年奮斗目標(biāo)看作是一定時(shí)期中國(guó)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)。

下面，我們討論中國(guó)國(guó)家治理的基本組織架構(gòu)。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！薄包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”“確保黨始終總攬全局，協(xié)調(diào)各方?！币虼?，在中國(guó)國(guó)家治理組織架構(gòu)中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于最高的、全面的領(lǐng)導(dǎo)地位。

國(guó)家機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)包括：全國(guó)人民代表大會(huì)；中華人民共和國(guó)主席；國(guó)務(wù)院；中央軍事委員會(huì)；地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)；監(jiān)察委員會(huì)；人民法院和人民檢察院。在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有國(guó)家立法、產(chǎn)生國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員、批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和中央財(cái)政預(yù)決算以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等職權(quán)。法律還規(guī)定了地方人民代表大會(huì)的職權(quán)。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，具體管理全國(guó)或本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生健康、體育、民政、公安、司法行政等。國(guó)務(wù)院還負(fù)責(zé)管理對(duì)外事務(wù)和國(guó)防建設(shè)。國(guó)家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行調(diào)查并作出政務(wù)處分決定，對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。最高人民法院和地方各級(jí)法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，對(duì)刑事、民事、行政訴訟等案件進(jìn)行審理做出判決，懲罰犯罪，解決糾紛，保護(hù)自然人、法人和非法人組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。最高人民檢察院和地方各級(jí)檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕，提起公訴，并對(duì)刑事、民事、行政訴訟的審判和判決結(jié)果以及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，依法監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)。我國(guó)憲法和其他相關(guān)法律對(duì)上述國(guó)家機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理中的職責(zé)權(quán)限都做出了明確規(guī)定。

在中國(guó)國(guó)家治理中，還有其他機(jī)構(gòu)、組織也在發(fā)揮著各自的、不可或缺的作用。包括：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)和地方各級(jí)委員會(huì)。政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、各民主黨派、工商聯(lián)等，它們?cè)诟髯灶I(lǐng)域有自己的聯(lián)系對(duì)象或組織成員，發(fā)揮相應(yīng)職能。城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)，是基層群眾自治組織，辦理本居住區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等。其他社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等，也有其法定活動(dòng)范圍和內(nèi)容。這些機(jī)構(gòu)或組織在國(guó)家治理中的作用也是非常重要的。

企業(yè)事業(yè)單位是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單位。居民個(gè)人是社會(huì)的細(xì)胞。在國(guó)家治理過(guò)程中，它們主動(dòng)地履行自己的責(zé)任義務(wù)，參加社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程各環(huán)節(jié)的有關(guān)活動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)、完成國(guó)家治理任務(wù)，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的、正向的作用。毛澤東同志說(shuō)得好：人民，只有人民，才是創(chuàng)造歷史的真正動(dòng)力。所以，在國(guó)家治理組織架構(gòu)中，企業(yè)事業(yè)單位和居民個(gè)人處于基礎(chǔ)性的位置。

可能有人會(huì)提出這樣的疑問(wèn)：這樣一來(lái)，國(guó)家治理的主體、客體豈不是混淆不清了？回答是肯定的。我們不能把國(guó)家治理的主體與客體完全對(duì)立起來(lái)，它們之間不存在絕對(duì)的分界線。從一方面看它們是治理的主體，履行職權(quán)、職責(zé)、義務(wù)，從另一方面看它們又是治理的客體，在自己的活動(dòng)中要遵守法律、規(guī)則、制度等等，受到約束。所有的機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人都參與治理，同時(shí)又受到約束，國(guó)家治理就會(huì)健康順暢運(yùn)行。在這里，我們只要想想處于國(guó)家治理組織架構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)地位的中國(guó)共產(chǎn)黨在全面從嚴(yán)治黨，我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)就會(huì)清楚了。

至此，我們可以把中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理基本組織架構(gòu)（框架，framework），如圖1所示。

三、審計(jì)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的地位

前述國(guó)家治理的基本組織架構(gòu)，是從組織機(jī)構(gòu)的角度來(lái)劃分的。我們還可以從各組織機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理中發(fā)揮作用的性質(zhì)來(lái)劃分。我們知道，治理的一般原則是科學(xué)合理配置權(quán)力，同時(shí)做到權(quán)力相互制衡，防止權(quán)力濫用，以順利實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。無(wú)論是公司治理還是國(guó)家治理，權(quán)力一般被分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)部分。在公司治理中，我們看到有董事會(huì)（決策）、高管層（經(jīng)營(yíng)執(zhí)行）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督）。在我國(guó)封建國(guó)家治理中，我們看到有皇帝、宰相——六部、監(jiān)察御史（都察院）的權(quán)力結(jié)構(gòu)，已經(jīng)帶有決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的濃厚色彩。在當(dāng)今世界多數(shù)國(guó)家，實(shí)行立法、行政、司法相分立的體制。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理的基本方略是依法治國(guó)。在全面推進(jìn)依法國(guó)進(jìn)程中，黨代表人民的根本利益，集中人民的意志，帶領(lǐng)人民制定法律和執(zhí)行法律。在這里，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)是有機(jī)的統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的，總攬全局，協(xié)調(diào)各方，涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個(gè)方面。而在國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和國(guó)家治理具體法律程序運(yùn)作過(guò)程中，決策（人大）、執(zhí)行（政府）和監(jiān)督（監(jiān)察、司法等）的劃分是十分明顯的。

根據(jù)我國(guó)憲法和審計(jì)法等相關(guān)法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)政府的組成部門(mén)。在本級(jí)政府首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在目前的國(guó)家治理組織架構(gòu)中，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政序列，是執(zhí)行機(jī)關(guān)。但審計(jì)機(jī)關(guān)履行職能、發(fā)揮作用的性質(zhì)，是獨(dú)立的、專門(mén)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。習(xí)近平總書(shū)記中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議重要講話指出：審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。這就為我們明辨審計(jì)的性質(zhì)指明了方向，厘清了思路。

審計(jì)機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)。要加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)要講政治，自覺(jué)在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署要求。要在黨中央、中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，在履行法定職責(zé)過(guò)程中，監(jiān)督黨中央重大政策措施在相關(guān)地區(qū)、部門(mén)、單位的落實(shí)情況，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨。

根據(jù)現(xiàn)行法律和有關(guān)規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的條件下，審計(jì)監(jiān)督作為綜合性的、獨(dú)立的、專門(mén)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是非常重要的。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。國(guó)家預(yù)算反映著政府的活動(dòng)范圍和方向。財(cái)政政策是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要政策工具。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政收支（公共資金）管理使用的真實(shí)、合法、效益情況進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控政策落實(shí)。公有制、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資源是社會(huì)主義應(yīng)有之義，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的管理使用的真實(shí)、合法、效益情況進(jìn)行監(jiān)督，以保護(hù)其安全完整，促進(jìn)其保值增值?！罢温肪€確定之后，干部就是決定的因素”。干部中的關(guān)鍵少數(shù)尤為重要。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各地區(qū)各部門(mén)（各級(jí)）黨政主要負(fù)責(zé)人以及國(guó)有企業(yè)法定代表人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和對(duì)自然資產(chǎn)資源保護(hù)利用應(yīng)履行的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職盡責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議重要講話要求審計(jì)機(jī)關(guān)依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉。這也是對(duì)新時(shí)期審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮作用的高度概括。

在我國(guó)國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)中，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，還存在除審計(jì)監(jiān)督之外的其他監(jiān)督類型。黨的十九大報(bào)告要求：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。根據(jù)我們的理解，國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督可以包括人大監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督（目前審計(jì)監(jiān)督形式上處在行政監(jiān)督之內(nèi)，這種狀況是不合理的，后面會(huì)專門(mén)談到）。這樣，我國(guó)國(guó)家治理中黨和國(guó)家監(jiān)督體系就包括：黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督與其他類型的監(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等方面存在明顯分工和區(qū)別，也存在密切的聯(lián)系。

黨內(nèi)監(jiān)督是對(duì)黨的各級(jí)組織、黨員個(gè)人進(jìn)行的監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容是貫徹黨的路線方針政策情況，履行黨員義務(wù)、遵守黨的紀(jì)律情況等。黨內(nèi)監(jiān)督是通過(guò)黨的組織、黨員個(gè)人進(jìn)行的。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以及在其他審計(jì)中發(fā)現(xiàn)黨員遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉政紀(jì)律等情況，從而為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督服務(wù)。

人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)工作進(jìn)行的監(jiān)督，是對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是聽(tīng)取工作報(bào)告、提出議案、質(zhì)詢、調(diào)查、檢查等。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)要受本級(jí)政府委托，向本級(jí)人大常委會(huì)做本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的年度審計(jì)工作報(bào)告，人大常委會(huì)可以對(duì)審計(jì)工作做出相關(guān)決議。因此可以說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作既要接受人大監(jiān)督，也要為人大監(jiān)督本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和決算服務(wù)。

行政監(jiān)督包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督，如組織的各種督查等；也包括政府部門(mén)結(jié)合履行管理職責(zé)進(jìn)行的監(jiān)督，如財(cái)政部門(mén)對(duì)公共資金使用情況的監(jiān)督；國(guó)資部門(mén)對(duì)國(guó)有資本管理運(yùn)用情況的監(jiān)督；銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)對(duì)金融活動(dòng)的監(jiān)督；自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)土地礦產(chǎn)海洋等資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的監(jiān)督；市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)督；等等。這些監(jiān)督雖然都帶有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的性質(zhì)，但都是同有關(guān)管理活動(dòng)結(jié)合進(jìn)行的，從事這些監(jiān)督活動(dòng)的部門(mén)同時(shí)履行相應(yīng)的管理職能。審計(jì)機(jī)關(guān)目前雖然屬于行政序列，但它是獨(dú)立的、全面的、專門(mén)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，不涉及任何管理活動(dòng)，因而不能把審計(jì)監(jiān)督看成是一般性質(zhì)的行政監(jiān)督。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，就把審計(jì)監(jiān)督同行政監(jiān)督區(qū)別開(kāi)來(lái)，成為一種與其他各類監(jiān)督相并列的監(jiān)督類型。黨的十九大把審計(jì)監(jiān)督列入國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，更為改革審計(jì)管理體制留下了空間。審計(jì)機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)中，要與這些具有監(jiān)管職能的政府部門(mén)做好協(xié)作配合，同時(shí)也要對(duì)這些部門(mén)是否恰當(dāng)?shù)芈男辛吮O(jiān)管職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。

國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，處分、問(wèn)責(zé)有關(guān)公職人員。審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。

民主監(jiān)督是各級(jí)政協(xié)和各民主黨派對(duì)黨和政府工作貫徹落實(shí)中共中央決策、政策措施等情況的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是會(huì)議發(fā)言、提案、專題協(xié)商、專題調(diào)研等，提出意見(jiàn)和建議。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)有關(guān)方面要求可以提供相關(guān)審計(jì)情況，支持民主監(jiān)督。

司法監(jiān)督包括人民檢察院和人民法院的監(jiān)督。人民檢察院行使檢察權(quán)，依法對(duì)有關(guān)職務(wù)犯罪等刑事案件直接偵查。審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件線索，應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)。人民法院在審理有關(guān)案件中，需要審計(jì)機(jī)關(guān)提供有關(guān)情況的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極支持配合。同時(shí)，目前審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬行政序列，審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定以及信息公開(kāi)等具體行政行為，屬于行政訴訟法的調(diào)整對(duì)象。如果法人、自然人對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的有關(guān)具體行政提起行政訴訟，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極應(yīng)訴，接受人民法院監(jiān)督。

群眾監(jiān)督是居民個(gè)人或群體對(duì)國(guó)家治理中具體事務(wù)或個(gè)人合法權(quán)益受到侵害通過(guò)信訪舉報(bào)等方式反映情況、提出意見(jiàn)或建議。毛澤東同志在1945年同黃炎培談話時(shí)指出，只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。可見(jiàn)群眾監(jiān)督在國(guó)家治理中是十分重要的。審計(jì)機(jī)關(guān)在制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題、與民生密切相關(guān)的問(wèn)題等；在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，取得審計(jì)證據(jù)；在審計(jì)報(bào)告完成以后，在保守國(guó)家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，要向社會(huì)公開(kāi)審計(jì)報(bào)告，讓群眾了解審計(jì)情況，推動(dòng)群眾監(jiān)督，促進(jìn)審計(jì)整改。

輿論監(jiān)督是傳統(tǒng)媒體和新媒體對(duì)國(guó)家治理的各個(gè)方面報(bào)道的情況，提出的批評(píng)和建議。審計(jì)機(jī)關(guān)要做好與新聞媒體部門(mén)的聯(lián)系協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確報(bào)道審計(jì)情況，做好輿論引導(dǎo)，利用輿論批評(píng)促進(jìn)審計(jì)工作，促進(jìn)審計(jì)整改。

綜合以上分析可以得出這樣的結(jié)論：審計(jì)監(jiān)督有法定的、特定的監(jiān)督對(duì)象。審計(jì)監(jiān)督是獨(dú)立的、綜合的、專門(mén)的、專業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督與其他類型的監(jiān)督互有分工、互有區(qū)別，又互有聯(lián)系。審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國(guó)家治理中發(fā)揮著維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)國(guó)有資本保值增值、促進(jìn)中央宏觀調(diào)控政策落實(shí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)與社會(huì)、生態(tài)環(huán)境健康協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)全面依法治國(guó)和全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉等重要作用。

四、改革審計(jì)管理體制的幾點(diǎn)思考

黨的十八大對(duì)于全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)明確了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大要求，改革審計(jì)管理體制。十九屆三中全會(huì)決定，組建中央審計(jì)委員會(huì)。這是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措，為審計(jì)更好地發(fā)揮其推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的作用提供了保證。中央審計(jì)委員會(huì)是黨中央關(guān)于審計(jì)的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要對(duì)審計(jì)工作和審計(jì)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把方向，謀大局，定政策，促改革能力提高。

建立中央審計(jì)委員會(huì)，標(biāo)志著改革審計(jì)管理體制邁出了重要一步，但并不意味著改革審計(jì)管理體制的任務(wù)已經(jīng)完成。建立中央審計(jì)委員會(huì)為改革審計(jì)管理體制提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。改革審計(jì)管理體制仍大有研究和實(shí)踐的空間，任重道遠(yuǎn)。審計(jì)管理體制包括對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位、上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系、審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人任免程序，等等。中央審計(jì)委員會(huì)的建立，體現(xiàn)了黨中央對(duì)審計(jì)工作的高度重視，從國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)的角度看，是從頂層加強(qiáng)了黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這是在各個(gè)方面全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義。對(duì)于現(xiàn)行審計(jì)管理體制的其他諸多方面，則還沒(méi)有更多涉及。

現(xiàn)行審計(jì)管理體制的基本框架是1982年憲法規(guī)定的，1994年審計(jì)法和2006年修改后的審計(jì)法又做出一些補(bǔ)充規(guī)定。主要包括：縣級(jí)以上人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)人民政府組成部門(mén)，在本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，依法開(kāi)展審計(jì)工作。審計(jì)業(yè)務(wù)工作受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。每個(gè)年度審計(jì)機(jī)關(guān)要受本級(jí)政府委托，向本級(jí)人大常委會(huì)做出年度審計(jì)工作報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人同本級(jí)政府組成部門(mén)主要負(fù)責(zé)人一樣，由本級(jí)政府行政首長(zhǎng)提名，本級(jí)人大常委會(huì)決定任免。這樣的審計(jì)管理體制，是適應(yīng)審計(jì)機(jī)關(guān)初建、工作逐步開(kāi)展的實(shí)際情況的，也與我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)程有關(guān)，因而有其必要性和合理性。

但是，在國(guó)家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化、審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用越來(lái)越重要的今天，這樣的審計(jì)管理體制已經(jīng)不能很好適應(yīng)審計(jì)工作發(fā)展的需要，應(yīng)該進(jìn)行必要的改革。習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上要求，要深化審計(jì)制度改革。我理解，深化審計(jì)制度改革，首當(dāng)其沖的就是審計(jì)管理體制改革。

首先，從國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)科學(xué)設(shè)置、保障依法獨(dú)立審計(jì)看改革審計(jì)管理體制的必要性。審計(jì)機(jī)關(guān)目前隸屬的行政序列，性質(zhì)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，而審計(jì)的性質(zhì)是專門(mén)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在屬性上與執(zhí)行機(jī)關(guān)是不同的，目前的審計(jì)管理體制不符合國(guó)家治理關(guān)于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則要求。顯而易見(jiàn)的是，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要對(duì)象是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)資源。直接管理公共資金、國(guó)有資產(chǎn)資源的，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)。以處在行政序列之內(nèi)的審計(jì)機(jī)關(guān)去監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)，法理設(shè)計(jì)上是不夠合適的，是會(huì)影響到審計(jì)獨(dú)立性的。雖然法律規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但在實(shí)踐中依法獨(dú)立審計(jì)還是會(huì)受到一些影響。比如，按照目前行政系統(tǒng)一般的工作規(guī)則，重要事項(xiàng)要經(jīng)各有關(guān)政府部門(mén)協(xié)調(diào)一致后才能報(bào)本級(jí)政府決定。審計(jì)機(jī)關(guān)在年度審計(jì)報(bào)告中準(zhǔn)備反映的一些問(wèn)題，有時(shí)在認(rèn)識(shí)上很難同有關(guān)行政機(jī)關(guān)取得一致，反復(fù)溝通影響了審計(jì)效率，最終審計(jì)機(jī)關(guān)乃至政府領(lǐng)導(dǎo)也不得不考慮其他部門(mén)一再堅(jiān)持的意見(jiàn)。再比如，對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)決策的有關(guān)財(cái)政重大支出、國(guó)有資產(chǎn)管理重大事項(xiàng)等，本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)很難提出不同的審計(jì)意見(jiàn)。還有，審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員與其他行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員同為本級(jí)政府組成人員，也有可能影響到審計(jì)獨(dú)立性。以上各點(diǎn)，在實(shí)踐中不乏其例。解決這一問(wèn)題的辦法，就是將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政序列劃出，使之成為完全獨(dú)立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。

其次，從實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋要求看改革審計(jì)管理體制的必要性。中央領(lǐng)導(dǎo)同志近年來(lái)多次強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，即實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、自然資產(chǎn)資源和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。實(shí)踐中審計(jì)機(jī)關(guān)也在努力做到全覆蓋。但一直以來(lái)存在著體制不順的情況：作為政府行政部門(mén)的審計(jì)機(jī)關(guān)，要到行政系統(tǒng)以外，如黨的工作部門(mén)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等進(jìn)行財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，對(duì)地區(qū)、部門(mén)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和省以下法檢兩長(zhǎng)進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或自然資產(chǎn)資源離任審計(jì)。雖然在實(shí)踐中審計(jì)工作的開(kāi)展是正常的，但法理不順、體制不順的情況是明顯存在的，同有關(guān)法律規(guī)定精神也不盡一致。國(guó)家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)察上升為國(guó)家監(jiān)察，主要?jiǎng)右蚓褪菫榱藢?shí)現(xiàn)對(duì)所有國(guó)家公職人員的監(jiān)察全覆蓋。審計(jì)也面臨同樣的問(wèn)題，而且實(shí)踐需求更為迫切。國(guó)家監(jiān)察體制改革的路徑完全可以為審計(jì)管理體制改革提供借鑒。

第三，從推進(jìn)全面依法治國(guó)的要求看改革審計(jì)管理體制的必要性。前述兩點(diǎn)均涉及法律規(guī)定的審計(jì)體制、審計(jì)范圍等，需要及時(shí)修改相關(guān)法律規(guī)定，以符合依法治國(guó)、依憲治國(guó)、依法審計(jì)的要求。這里再?gòu)谋粚徲?jì)單位的法定救濟(jì)途徑來(lái)進(jìn)一步分析這一問(wèn)題?，F(xiàn)行審計(jì)法規(guī)定，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)政收支的決定不服的，可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決，本級(jí)人民政府的裁決為最終決定。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里且不說(shuō)有時(shí)財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支本來(lái)就是劃分不清楚的，這樣的規(guī)定本身也是不合法理的。試想一下，如果被審計(jì)單位是行政序列以外的其他機(jī)關(guān)、單位，它們對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)政收支的決定不服，但仍要提請(qǐng)作為行政機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府做出最終裁決，這樣的規(guī)定從法理上看顯然是不合適的。還有，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的規(guī)定不服，可以提起行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，這樣的規(guī)定也是不合理的。一種獨(dú)立監(jiān)督類型的監(jiān)督結(jié)果，如果可以被其他部門(mén)、單位直接改變，那么這種監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性、公正性都會(huì)受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。解決這一問(wèn)題的途徑，就是摘去審計(jì)機(jī)關(guān)頭上行政機(jī)關(guān)的帽子，使審計(jì)機(jī)關(guān)成為獨(dú)立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的審計(jì)決定不服的，可以向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)直至最高審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審。最高審計(jì)機(jī)關(guān)的復(fù)審決定為最終決定。做出這樣的規(guī)定，符合中央提出的建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系的要求。當(dāng)然，審計(jì)機(jī)關(guān)必須做到嚴(yán)格審計(jì)管理，確保審計(jì)質(zhì)量。

第四，從歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看改革審計(jì)管理體制的必要性。歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命時(shí)期，中華蘇維埃共和國(guó)在1933年建立審計(jì)委員會(huì)，隸屬于中央人民委員會(huì)（即執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府）。1934年2月召開(kāi)的第二次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)，決定在全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)——中央執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，形成了中央人民委員會(huì)、最高法院、審計(jì)委員會(huì)并列的國(guó)家機(jī)構(gòu)。黨的十八大后，中國(guó)人民解放軍審計(jì)署由總后勤部領(lǐng)導(dǎo)改由中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)。在參加世界審計(jì)組織的190多個(gè)國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)中，除我國(guó)外，已經(jīng)不存在審計(jì)機(jī)關(guān)完全隸屬于執(zhí)行機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）序列的審計(jì)體制。古巴、越南、蒙古等國(guó)的審計(jì)體制原與我國(guó)相近，但近幾年陸續(xù)進(jìn)行了改革。目前只有韓國(guó)監(jiān)察院是監(jiān)審合一的體制，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，還帶有一定的行政色彩。當(dāng)然，我們搞中國(guó)特色社會(huì)主義，要走自己的路，不一定照抄照搬別人的做法。了解這些歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可以為我們改革審計(jì)管理體制開(kāi)闊視野和提供啟發(fā)。

當(dāng)然，改革審計(jì)管理體制還會(huì)涉及其他內(nèi)容，如上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系特別是省級(jí)以下審計(jì)體制的問(wèn)題。這是大的審計(jì)管理體制內(nèi)，審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)題，限于篇幅容當(dāng)另文討論。

改革審計(jì)管理體制，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的一項(xiàng)重大改革，必須在黨中央和中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。這里只是從研究的角度提出一種思路和建議供決策參考。我們堅(jiān)信，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們一定能夠按國(guó)家治理規(guī)律辦事，從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)一思想，完成好改革審計(jì)管理體制的任務(wù)，向著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向闊步前進(jìn)。