國家、國家治理與國家審計(jì)　

從國家治理的高度研究國家審計(jì)的產(chǎn)生、本質(zhì)、功能等審計(jì)基本理論問題，是近年來審計(jì)理論研究的一項(xiàng)重要創(chuàng)新。但是，這方面的研究目前還沒有形成邏輯順暢、內(nèi)容較為完整的理論成果，特別是不能很好適應(yīng)黨的十九大以來審計(jì)工作和審計(jì)改革的實(shí)踐需要。本文以馬克思主義國家觀為基礎(chǔ)，對中國特色社會主義國家治理和國家審計(jì)有關(guān)理論問題進(jìn)行探討，對改革審計(jì)管理體制提出研究思路和初步建議。

一、馬克思主義國家觀簡述

毛澤東同志1954年9月15日在第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕詞中指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義”。習(xí)近平總書記在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會上的講話中也指出，“馬克思主義為中國革命、建設(shè)、改革提供了強(qiáng)大思想武器，使中國這個古老的東方大國創(chuàng)造了人類歷史上前所未有的發(fā)展奇跡。歷史和人民選擇馬克思主義是完全正確的，中國共產(chǎn)黨把馬克思主義寫在自己的旗幟上是完全正確的，堅(jiān)持馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結(jié)合，不斷推進(jìn)馬克思主義中國化時代化是完全正確的”。我們研究國家治理，必須以馬克思主義國家觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為理論基礎(chǔ)。

馬克思主義國家觀，集中表述在馬克思、恩格斯的《共產(chǎn)黨宣言》、馬克思的《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》、恩格斯的《家庭、私有制和國家的起源》《反杜林論》和列寧的《國家與革命》等著作中。我們可以把馬克思主義關(guān)于國家的主要觀點(diǎn)歸納如下。

第一，國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。

根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家和社會學(xué)家的考證，人類在原始社會實(shí)行的是氏族、部落制度。氏族以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)。幾個有血緣關(guān)系的氏族組成部落。在氏族、部落制度下，不存在統(tǒng)治和奴役，權(quán)利和義務(wù)之間沒有任何差別，分工是自然產(chǎn)生的，只存在于兩性之間。財(cái)產(chǎn)是共有的，不存在階級及階級差別。隨著人們發(fā)現(xiàn)可以馴服并在馴服后可以繁殖的動物，第一次社會大分工產(chǎn)生了——游牧部落從其他野蠻人群中分離出來。富余的生活資料出現(xiàn)了。制造武器和工具的特殊技能發(fā)展了家庭手工業(yè)。經(jīng)常性的交換成為可能。戰(zhàn)爭使俘虜變?yōu)榕`。從第一次社會大分工中產(chǎn)生了第一次社會大分裂，即分裂為兩個階級，主人和奴隸，剝削者和被剝削者。

鐵器的使用，給農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品加工以及建筑業(yè)帶來新的發(fā)展。第二次社會大分工——手工業(yè)和農(nóng)業(yè)的分工出現(xiàn)了。生產(chǎn)不斷增長，勞動生產(chǎn)率不斷提高，人類社會除了自由人和奴隸的差別外，富人和窮人的差別出現(xiàn)了，產(chǎn)生了新的階級劃分。土地逐步向家庭私有過渡，個體家庭成為社會的經(jīng)濟(jì)單位。相關(guān)部落溶合為一個民族。掠奪財(cái)富的戰(zhàn)爭成為經(jīng)常的職業(yè)。戰(zhàn)爭加強(qiáng)了各級軍事首長的權(quán)力。父權(quán)制確立以來，軍事首長就轉(zhuǎn)變?yōu)槭酪u制。此時的氏族機(jī)關(guān)，就轉(zhuǎn)化為對外掠奪、對內(nèi)反對自己人民的統(tǒng)治和壓迫的機(jī)關(guān)。

人類進(jìn)入文明時代以后，前述兩次大分工得到鞏固，城市和鄉(xiāng)村的對立進(jìn)一步加劇，并且出現(xiàn)了第三次社會分工，產(chǎn)生了商業(yè)和商人。金屬貨幣和貨幣借貸、私有土地抵押制等也發(fā)展起來。這樣，財(cái)富迅速集中到少數(shù)人手中，大眾日益貧困化，奴隸的人數(shù)大大增加。人們居住地受商業(yè)活動、職業(yè)變換和土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的影響而經(jīng)常發(fā)生變化。以血緣為主的氏族或部落共同生活純粹由他們居住在同一地區(qū)的狀況已不存在。氏族制度的基礎(chǔ)瓦解了。在日益激烈的階級沖突中，氏族制度軟弱無力。正如恩格斯所說，“氏族制度已經(jīng)過時了，它被分工及其后果即社會分裂為階級所炸毀。它被國家代替了?！保ǘ鞲袼梗骸都彝?、私有制和國家的起源》，人民出版社1972年版，第167頁）“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。國家是表示，這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無法擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家”。（恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，人民出版社1972年版，第167-168頁）

國家與氏族組織有兩點(diǎn)明顯區(qū)別。一是國家是按地區(qū)來劃分國民的，而氏族公社是按血緣關(guān)系來劃分的。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求人們在不同地區(qū)不斷流動，用血緣關(guān)系把人們固定在一個地區(qū)居住已不可能。按地區(qū)劃分國民被作為出發(fā)點(diǎn)，并允許公民在他們居住的地方實(shí)現(xiàn)他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落。二是國家設(shè)立了公共權(quán)力，而氏族社會是不存在這樣的公共權(quán)力的。構(gòu)成國家公共權(quán)力的，不僅有武裝的人，而且還有物質(zhì)的附屬物，如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制機(jī)關(guān)。隨著國內(nèi)階級對立的尖銳化和彼此相鄰各國的強(qiáng)大，公共權(quán)力就日益加強(qiáng)。為了維護(hù)公共權(quán)力，就需要居民繳納捐稅，捐稅不夠就發(fā)行公債。國家是為最強(qiáng)大、經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級服務(wù)的，這個階級借助于國家在政治上也成為占統(tǒng)治地位的階級，因而獲得了鎮(zhèn)壓和剝削被壓迫階級的新手段。恩格斯對資本主義國家的性質(zhì)做了如下描述：“現(xiàn)代國家，不管它的形式如何，本質(zhì)上都是資本主義的機(jī)器，資本家的國家，理想的總資本家。”（恩格斯：《反杜林論》，人民出版社1970年版，第275頁）

順便指出，捐稅，即財(cái)政，是隨著國家的出現(xiàn)，公共權(quán)力的設(shè)立而產(chǎn)生的，它為維護(hù)公共權(quán)力提供了經(jīng)濟(jì)支撐。所謂“有政必有財(cái)，有財(cái)才有政”，說明了國家與財(cái)政不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。財(cái)政學(xué)原理告訴我們，財(cái)政是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能對國民收入的分配活動及所體現(xiàn)的分配關(guān)系。而隨著財(cái)政的產(chǎn)生和發(fā)展，對財(cái)政分配的監(jiān)督活動也即獨(dú)立出來，國家審計(jì)就出現(xiàn)了。這說明，財(cái)政與審計(jì)都是與國家緊密聯(lián)系的范疇，都是為國家及國家治理服務(wù)的。隨著社會形態(tài)的演進(jìn)，國家職能的拓展，審計(jì)的范圍也在不斷擴(kuò)大。

第二，國家最終是要消亡的。

馬克思主義揭示了資本主義社會產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律。資本主義社會的基本矛盾是生產(chǎn)的社會化同生產(chǎn)資料資本主義私人占有之間的矛盾。這個矛盾主要表現(xiàn)在兩個方面：一是由于追求剩余價值的內(nèi)在沖動和資本主義競爭的外在壓力形成的生產(chǎn)無限擴(kuò)大趨勢與勞動人民群眾購買力相對縮小的矛盾，二是個別企業(yè)生產(chǎn)的有組織性與整個社會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)之間的矛盾。由此必然爆發(fā)生產(chǎn)相對過剩的周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這種情況表明，資本主義社會已經(jīng)容納不了它所創(chuàng)造的財(cái)富，它的外殼要被炸毀了。馬克思、恩格斯設(shè)想的解決問題的出路是，把巨大的社會化的生產(chǎn)資料變?yōu)閲邑?cái)產(chǎn)。“無產(chǎn)階級將取得國家政權(quán)，并且首先把生產(chǎn)資料變?yōu)閲邑?cái)產(chǎn)。但是這樣一來它就消滅了無產(chǎn)階級自身，消滅了一切階級差別和階級對立，也就消滅了作為國家的國家”?！爱?dāng)國家終于真正成為整個社會的代表時，它就使自己成為多余的了。當(dāng)不再有需要加以鎮(zhèn)壓的社會階級的時候，當(dāng)階級統(tǒng)治和根源于至今產(chǎn)生的生產(chǎn)無政府狀態(tài)的生存斗爭已被消除，而由此產(chǎn)生的沖突和極端行動也隨著被消除了的時候，就不再需要什么鎮(zhèn)壓了，也就不再需要國家這種特殊的鎮(zhèn)壓力量了。國家真正作為整個社會的代表所采取的第一個行動，即以社會的名義占有生產(chǎn)資料，同時也是它作為國家所采取的最后一個獨(dú)立行動。那時，國家政權(quán)對社會關(guān)系的干預(yù)將先后在各個領(lǐng)域中成為多余的事情而自行停止下來。那時，對人的統(tǒng)治將由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替。國家不是被廢除的，它是自行消亡的?！保ǘ鞲袼梗骸斗炊帕终摗?，人民出版社1970年版，第277頁）恩格斯還指出：“隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失。以生產(chǎn)者自由平等的聯(lián)合體為基礎(chǔ)的、按新方式來組織生產(chǎn)的社會，將把全部國家機(jī)器放到它應(yīng)該去的地方，即放到古物陳列館去，同紡車和青銅斧陳列在一起?！保ǘ鞲袼梗骸都彝?、私有制和國家的起源》，人民出版社1972年版，第171頁）

當(dāng)然，馬克思主義經(jīng)典作家所說的國家消亡，是共產(chǎn)主義社會高級階段的事情。馬克思對共產(chǎn)主義社會大致的設(shè)想是：迫使人們奴隸般地服從分工的情形已經(jīng)消失，從而腦力勞動和體力勞動的對立也隨之消失；勞動已經(jīng)不僅僅是謀生的手段，而且本身成了生活的第一需要；隨著個人的全面發(fā)展生產(chǎn)力也增長起來，集體財(cái)富的一切源泉都充分涌流，社會的旗幟上寫著：各盡所能，按需分配。（見馬克思《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，人民出版社1965年版，第14頁）列寧也認(rèn)為，在共產(chǎn)主義社會，已經(jīng)沒有階級（是指某一部分居民進(jìn)行有系統(tǒng)的斗爭）需要加以鎮(zhèn)壓。對群眾的剝削和群眾的貧困已被消除。人們擺脫了資本主義奴隸制，擺脫了資本主義剝削制造成的無數(shù)殘暴、野蠻、荒謬和卑鄙的現(xiàn)象，也就會逐漸習(xí)慣于遵守?cái)?shù)百年來人們就知道的、數(shù)千年來在一切處事格言上反復(fù)談到的、起碼的公共生活規(guī)則，自動地遵守這些規(guī)則，而不需要暴力，不需要強(qiáng)制，不需要服從，不需要所謂國家這種實(shí)行強(qiáng)制的特殊機(jī)構(gòu)。即使存在個別人的搗亂，也不需要實(shí)行鎮(zhèn)壓的特殊機(jī)器，武裝的人民自己會簡單容易地做這項(xiàng)工作，就像現(xiàn)代社會中一群文明人勸解打架的人或制止虐待婦女一樣。（見列寧《國家與革命》，人民出版社1964年版，第79頁、第81頁）

第三，社會主義社會仍然需要國家。

馬克思認(rèn)為，“在資本主義社會和共產(chǎn)主義社會之間，有一個從前者變?yōu)楹笳叩母锩D(zhuǎn)變時期。同這個時期相適應(yīng)的也有一個政治上的過渡時期，這個時期的國家只能是無產(chǎn)階級的革命專政。”（馬克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，人民出版社1965年版，第22～23頁）這個社會，“是剛剛從資本主義社會中產(chǎn)生出來的，因此它在各方面，在經(jīng)濟(jì)、道德和精神方面都還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡?！保R克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，人民出版社1965年版，第12頁）社會主義社會實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，實(shí)行“按等量勞動領(lǐng)取等量產(chǎn)品”的分配原則。在這樣的條件下，仍然需要國家存在。國家在這時的主要作用是鎮(zhèn)壓剝削者，保衛(wèi)生產(chǎn)資料公有制，領(lǐng)導(dǎo)廣大民眾發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)，盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量，強(qiáng)迫人們遵守分配秩序，同時做好分配的基礎(chǔ)工作——統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督。列寧曾指出，社會主義社會通行的按等量勞動領(lǐng)取等量產(chǎn)品的分配原則，以形式上的平等掩蓋了事實(shí)上的不平等。因?yàn)槊總€人的體力、智力存在著天然差別，家庭負(fù)擔(dān)也各不相同，按勞分配形式上的平等仍然造成事實(shí)上的不平等，仍然沒有超出資產(chǎn)階級權(quán)利的狹隘眼界。在存在權(quán)利的條件下，如果沒有一個能夠迫使人們遵守權(quán)利規(guī)范的機(jī)構(gòu)，權(quán)利也就等于零。（見列寧《國家與革命》，人民出版社1964年版，第22頁、第88頁）列寧還寫道：“統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督是把共產(chǎn)主義第一階段調(diào)整好，使它能正確地進(jìn)行工作所必須的主要條件?！薄叭繂栴}在于要他們在正確遵守工作標(biāo)準(zhǔn)的條件下同等地工作，并同等地領(lǐng)取報(bào)酬?！保袑帲骸秶遗c革命》，人民出版社1964年版，第90頁）

還需要指出的是，馬克思、恩格斯所處的時代，資本主義雖然已經(jīng)得到高度發(fā)展，但還沒有進(jìn)入帝國主義階段，第一次世界大戰(zhàn)尚未爆發(fā)，帝國主義瓜分世界以及為此發(fā)生戰(zhàn)爭表現(xiàn)還沒有現(xiàn)在這樣明顯。所以馬克思、恩格斯沒有過多提及為防止外敵入侵、保衛(wèi)本國領(lǐng)土安全和本國人民利益而對國家的需要。兩次世界大戰(zhàn)以及戰(zhàn)后大大小小幾十次局部戰(zhàn)爭，還有近年來的顏色革命、貨幣戰(zhàn)爭、貿(mào)易戰(zhàn)爭等等，使人們清楚認(rèn)識到國家在維護(hù)主權(quán)、領(lǐng)土完整、防止外部勢力滲透顛覆、保護(hù)本國人民利益等方面的重要作用。社會主義國家必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高綜合國力，建設(shè)強(qiáng)大國防，才能屹立于世界民族之林，保障自己的存在與發(fā)展。

二、中國國家治理的目標(biāo)任務(wù)與基本組織框架

國家的存在需要有效的國家治理。什么是國家治理？我們可以找到林林總總的回答。經(jīng)歸納分析，我的看法是：國家治理就是通過一定的組織架構(gòu)，建立并實(shí)施法律、規(guī)則、制度，對社會及公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)治、管理、控制、協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的過程或行為。在這里，治理的主體是組織架構(gòu)中的各組成部分；治理的對象是社會及公共事務(wù)；治理的客體即對象載體，是構(gòu)成社會和參與公共事務(wù)的組織及公民個人；治理的途徑是建立并實(shí)施法律、規(guī)則、制度；治理的手段是統(tǒng)治、管理、控制、協(xié)調(diào)；治理要有預(yù)設(shè)的目標(biāo)；治理是一個過程。

我們以中國特色社會主義國家治理為研究對象，并著重討論中國國家治理的基本組織框架。

首先來看中國國家治理的目標(biāo)任務(wù)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》總綱指出：我國正處于并將長期處于社會主義初級階段。在現(xiàn)階段，社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。階級斗爭還在一定范圍內(nèi)長期存在，在某種條件下還有可能激化。黨在社會主義初級階段的基本路線是：領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全國各族人民，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，為把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗。要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局，完成好推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一、維護(hù)世界和平與促進(jìn)共同發(fā)展三大歷史任務(wù)，在建國一百周年實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的奮斗目標(biāo)。我們可以把黨章總綱中提到的在堅(jiān)持“一個中心、兩個基本點(diǎn)”的基礎(chǔ)上，完成三大歷史任務(wù)、協(xié)調(diào)推進(jìn)四個全面戰(zhàn)略布局、統(tǒng)籌推進(jìn)五位一體總體布局，實(shí)現(xiàn)百年奮斗目標(biāo)看作是一定時期中國國家治理的目標(biāo)任務(wù)。

下面，我們討論中國國家治理的基本組織架構(gòu)。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！薄包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！薄按_保黨始終總攬全局，協(xié)調(diào)各方。”因此，在中國國家治理組織架構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨處于最高的、全面的領(lǐng)導(dǎo)地位。

國家機(jī)構(gòu)在國家治理中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。我國憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)包括：全國人民代表大會；中華人民共和國主席；國務(wù)院；中央軍事委員會；地方各級人民代表大會和地方各級人民政府；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)；監(jiān)察委員會；人民法院和人民檢察院。在我國，一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有國家立法、產(chǎn)生國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員、批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和中央財(cái)政預(yù)決算以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等職權(quán)。法律還規(guī)定了地方人民代表大會的職權(quán)。國務(wù)院和地方各級人民政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國家行政機(jī)關(guān)，具體管理全國或本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生健康、體育、民政、公安、司法行政等。國務(wù)院還負(fù)責(zé)管理對外事務(wù)和國防建設(shè)。國家和地方各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對國家公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行調(diào)查并作出政務(wù)處分決定，對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)。最高人民法院和地方各級法院是國家審判機(jī)關(guān)，對刑事、民事、行政訴訟等案件進(jìn)行審理做出判決，懲罰犯罪，解決糾紛，保護(hù)自然人、法人和非法人組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。最高人民檢察院和地方各級檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕，提起公訴，并對刑事、民事、行政訴訟的審判和判決結(jié)果以及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護(hù)國家安全和社會秩序，依法監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)。我國憲法和其他相關(guān)法律對上述國家機(jī)構(gòu)在國家治理中的職責(zé)權(quán)限都做出了明確規(guī)定。

在中國國家治理中，還有其他機(jī)構(gòu)、組織也在發(fā)揮著各自的、不可或缺的作用。包括：中國人民政治協(xié)商會議全國和地方各級委員會。政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、各民主黨派、工商聯(lián)等，它們在各自領(lǐng)域有自己的聯(lián)系對象或組織成員，發(fā)揮相應(yīng)職能。城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會，是基層群眾自治組織，辦理本居住區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安等。其他社會團(tuán)體、非政府組織等，也有其法定活動范圍和內(nèi)容。這些機(jī)構(gòu)或組織在國家治理中的作用也是非常重要的。

企業(yè)事業(yè)單位是生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位。居民個人是社會的細(xì)胞。在國家治理過程中，它們主動地履行自己的責(zé)任義務(wù)，參加社會再生產(chǎn)過程各環(huán)節(jié)的有關(guān)活動，為實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)、完成國家治理任務(wù)，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的、正向的作用。毛澤東同志說得好：人民，只有人民，才是創(chuàng)造歷史的真正動力。所以，在國家治理組織架構(gòu)中，企業(yè)事業(yè)單位和居民個人處于基礎(chǔ)性的位置。

可能有人會提出這樣的疑問：這樣一來，國家治理的主體、客體豈不是混淆不清了？回答是肯定的。我們不能把國家治理的主體與客體完全對立起來，它們之間不存在絕對的分界線。從一方面看它們是治理的主體，履行職權(quán)、職責(zé)、義務(wù)，從另一方面看它們又是治理的客體，在自己的活動中要遵守法律、規(guī)則、制度等等，受到約束。所有的機(jī)構(gòu)、組織、個人都參與治理，同時又受到約束，國家治理就會健康順暢運(yùn)行。在這里，我們只要想想處于國家治理組織架構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)地位的中國共產(chǎn)黨在全面從嚴(yán)治黨，我們對這個問題的認(rèn)識就會清楚了。

至此，我們可以把中國特色社會主義國家治理基本組織架構(gòu)（框架，framework），如圖1所示。

三、審計(jì)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的地位

前述國家治理的基本組織架構(gòu)，是從組織機(jī)構(gòu)的角度來劃分的。我們還可以從各組織機(jī)構(gòu)在國家治理中發(fā)揮作用的性質(zhì)來劃分。我們知道，治理的一般原則是科學(xué)合理配置權(quán)力，同時做到權(quán)力相互制衡，防止權(quán)力濫用，以順利實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。無論是公司治理還是國家治理，權(quán)力一般被分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個部分。在公司治理中，我們看到有董事會（決策）、高管層（經(jīng)營執(zhí)行）、監(jiān)事會（監(jiān)督）。在我國封建國家治理中，我們看到有皇帝、宰相——六部、監(jiān)察御史（都察院）的權(quán)力結(jié)構(gòu)，已經(jīng)帶有決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的濃厚色彩。在當(dāng)今世界多數(shù)國家，實(shí)行立法、行政、司法相分立的體制。中國特色社會主義國家治理的基本方略是依法治國。在全面推進(jìn)依法國進(jìn)程中，黨代表人民的根本利益，集中人民的意志，帶領(lǐng)人民制定法律和執(zhí)行法律。在這里，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國是有機(jī)的統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的，總攬全局，協(xié)調(diào)各方，涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個方面。而在國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和國家治理具體法律程序運(yùn)作過程中，決策（人大）、執(zhí)行（政府）和監(jiān)督（監(jiān)察、司法等）的劃分是十分明顯的。

根據(jù)我國憲法和審計(jì)法等相關(guān)法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)是本級政府的組成部門。在本級政府首長的領(lǐng)導(dǎo)下，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在目前的國家治理組織架構(gòu)中，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政序列，是執(zhí)行機(jī)關(guān)。但審計(jì)機(jī)關(guān)履行職能、發(fā)揮作用的性質(zhì)，是獨(dú)立的、專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。習(xí)近平總書記中央審計(jì)委員會第一次會議重要講話指出：審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。這就為我們明辨審計(jì)的性質(zhì)指明了方向，厘清了思路。

審計(jì)機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)。要加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)要講政治，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，落實(shí)黨中央對審計(jì)工作的部署要求。要在黨中央、中央審計(jì)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，在履行法定職責(zé)過程中，監(jiān)督黨中央重大政策措施在相關(guān)地區(qū)、部門、單位的落實(shí)情況，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動全面從嚴(yán)治黨。

根據(jù)現(xiàn)行法律和有關(guān)規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督的對象是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的條件下，審計(jì)監(jiān)督作為綜合性的、獨(dú)立的、專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是非常重要的。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。國家預(yù)算反映著政府的活動范圍和方向。財(cái)政政策是國家宏觀調(diào)控的重要政策工具。審計(jì)機(jī)關(guān)對政府財(cái)政收支（公共資金）管理使用的真實(shí)、合法、效益情況進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控政策落實(shí)。公有制、國有企業(yè)、國有資源是社會主義應(yīng)有之義，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。審計(jì)機(jī)關(guān)對國有資產(chǎn)、國有資源的管理使用的真實(shí)、合法、效益情況進(jìn)行監(jiān)督，以保護(hù)其安全完整，促進(jìn)其保值增值?！罢温肪€確定之后，干部就是決定的因素”。干部中的關(guān)鍵少數(shù)尤為重要。審計(jì)機(jī)關(guān)對各地區(qū)各部門（各級）黨政主要負(fù)責(zé)人以及國有企業(yè)法定代表人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和對自然資產(chǎn)資源保護(hù)利用應(yīng)履行的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職盡責(zé)。習(xí)近平總書記中央審計(jì)委員會第一次會議重要講話要求審計(jì)機(jī)關(guān)依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉。這也是對新時期審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮作用的高度概括。

在我國國家治理組織結(jié)構(gòu)中，在黨和國家監(jiān)督體系中，還存在除審計(jì)監(jiān)督之外的其他監(jiān)督類型。黨的十九大報(bào)告要求：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。根據(jù)我們的理解，國家機(jī)關(guān)監(jiān)督可以包括人大監(jiān)督、國家監(jiān)察、行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督（目前審計(jì)監(jiān)督形式上處在行政監(jiān)督之內(nèi)，這種狀況是不合理的，后面會專門談到）。這樣，我國國家治理中黨和國家監(jiān)督體系就包括：黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、國家監(jiān)察、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督與其他類型的監(jiān)督在監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等方面存在明顯分工和區(qū)別，也存在密切的聯(lián)系。

黨內(nèi)監(jiān)督是對黨的各級組織、黨員個人進(jìn)行的監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容是貫徹黨的路線方針政策情況，履行黨員義務(wù)、遵守黨的紀(jì)律情況等。黨內(nèi)監(jiān)督是通過黨的組織、黨員個人進(jìn)行的。審計(jì)機(jī)關(guān)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以及在其他審計(jì)中發(fā)現(xiàn)黨員遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉政紀(jì)律等情況，從而為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督服務(wù)。

人大監(jiān)督是國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)工作進(jìn)行的監(jiān)督，是對法律實(shí)施情況的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是聽取工作報(bào)告、提出議案、質(zhì)詢、調(diào)查、檢查等。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)要受本級政府委托，向本級人大常委會做本級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的年度審計(jì)工作報(bào)告，人大常委會可以對審計(jì)工作做出相關(guān)決議。因此可以說，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作既要接受人大監(jiān)督，也要為人大監(jiān)督本級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和決算服務(wù)。

行政監(jiān)督包括上級政府對下級政府的監(jiān)督，如組織的各種督查等；也包括政府部門結(jié)合履行管理職責(zé)進(jìn)行的監(jiān)督，如財(cái)政部門對公共資金使用情況的監(jiān)督；國資部門對國有資本管理運(yùn)用情況的監(jiān)督；銀保監(jiān)會和證監(jiān)會對金融活動的監(jiān)督；自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門對土地礦產(chǎn)海洋等資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的監(jiān)督；市場監(jiān)督部門對產(chǎn)品質(zhì)量和市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)督；等等。這些監(jiān)督雖然都帶有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的性質(zhì)，但都是同有關(guān)管理活動結(jié)合進(jìn)行的，從事這些監(jiān)督活動的部門同時履行相應(yīng)的管理職能。審計(jì)機(jī)關(guān)目前雖然屬于行政序列，但它是獨(dú)立的、全面的、專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，不涉及任何管理活動，因而不能把審計(jì)監(jiān)督看成是一般性質(zhì)的行政監(jiān)督。黨的十八屆四中全會通過的全面推進(jìn)依法治國的決定，就把審計(jì)監(jiān)督同行政監(jiān)督區(qū)別開來，成為一種與其他各類監(jiān)督相并列的監(jiān)督類型。黨的十九大把審計(jì)監(jiān)督列入國家機(jī)關(guān)監(jiān)督，更為改革審計(jì)管理體制留下了空間。審計(jì)機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)中，要與這些具有監(jiān)管職能的政府部門做好協(xié)作配合，同時也要對這些部門是否恰當(dāng)?shù)芈男辛吮O(jiān)管職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是對所有行使公權(quán)力的公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，處分、問責(zé)有關(guān)公職人員。審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。

民主監(jiān)督是各級政協(xié)和各民主黨派對黨和政府工作貫徹落實(shí)中共中央決策、政策措施等情況的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是會議發(fā)言、提案、專題協(xié)商、專題調(diào)研等，提出意見和建議。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)有關(guān)方面要求可以提供相關(guān)審計(jì)情況，支持民主監(jiān)督。

司法監(jiān)督包括人民檢察院和人民法院的監(jiān)督。人民檢察院行使檢察權(quán)，依法對有關(guān)職務(wù)犯罪等刑事案件直接偵查。審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件線索，應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)。人民法院在審理有關(guān)案件中，需要審計(jì)機(jī)關(guān)提供有關(guān)情況的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極支持配合。同時，目前審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬行政序列，審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定以及信息公開等具體行政行為，屬于行政訴訟法的調(diào)整對象。如果法人、自然人對審計(jì)機(jī)關(guān)的有關(guān)具體行政提起行政訴訟，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極應(yīng)訴，接受人民法院監(jiān)督。

群眾監(jiān)督是居民個人或群體對國家治理中具體事務(wù)或個人合法權(quán)益受到侵害通過信訪舉報(bào)等方式反映情況、提出意見或建議。毛澤東同志在1945年同黃炎培談話時指出，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。可見群眾監(jiān)督在國家治理中是十分重要的。審計(jì)機(jī)關(guān)在制訂審計(jì)計(jì)劃時，應(yīng)當(dāng)充分考慮群眾反映強(qiáng)烈的問題、與民生密切相關(guān)的問題等；在審計(jì)實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式聽取群眾意見，取得審計(jì)證據(jù)；在審計(jì)報(bào)告完成以后，在保守國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，要向社會公開審計(jì)報(bào)告，讓群眾了解審計(jì)情況，推動群眾監(jiān)督，促進(jìn)審計(jì)整改。

輿論監(jiān)督是傳統(tǒng)媒體和新媒體對國家治理的各個方面報(bào)道的情況，提出的批評和建議。審計(jì)機(jī)關(guān)要做好與新聞媒體部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確報(bào)道審計(jì)情況，做好輿論引導(dǎo)，利用輿論批評促進(jìn)審計(jì)工作，促進(jìn)審計(jì)整改。

綜合以上分析可以得出這樣的結(jié)論：審計(jì)監(jiān)督有法定的、特定的監(jiān)督對象。審計(jì)監(jiān)督是獨(dú)立的、綜合的、專門的、專業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督與其他類型的監(jiān)督互有分工、互有區(qū)別，又互有聯(lián)系。審計(jì)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序和國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)國有資本保值增值、促進(jìn)中央宏觀調(diào)控政策落實(shí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長與社會、生態(tài)環(huán)境健康協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)全面依法治國和全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉等重要作用。

四、改革審計(jì)管理體制的幾點(diǎn)思考

黨的十八大對于全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會明確了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大要求，改革審計(jì)管理體制。十九屆三中全會決定，組建中央審計(jì)委員會。這是加強(qiáng)黨對審計(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措，為審計(jì)更好地發(fā)揮其推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的作用提供了保證。中央審計(jì)委員會是黨中央關(guān)于審計(jì)的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要對審計(jì)工作和審計(jì)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把方向，謀大局，定政策，促改革能力提高。

建立中央審計(jì)委員會，標(biāo)志著改革審計(jì)管理體制邁出了重要一步，但并不意味著改革審計(jì)管理體制的任務(wù)已經(jīng)完成。建立中央審計(jì)委員會為改革審計(jì)管理體制提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。改革審計(jì)管理體制仍大有研究和實(shí)踐的空間，任重道遠(yuǎn)。審計(jì)管理體制包括對審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、在國家機(jī)構(gòu)中的地位、上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系、審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人任免程序，等等。中央審計(jì)委員會的建立，體現(xiàn)了黨中央對審計(jì)工作的高度重視，從國家治理組織結(jié)構(gòu)的角度看，是從頂層加強(qiáng)了黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這是在各個方面全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義。對于現(xiàn)行審計(jì)管理體制的其他諸多方面，則還沒有更多涉及。

現(xiàn)行審計(jì)管理體制的基本框架是1982年憲法規(guī)定的，1994年審計(jì)法和2006年修改后的審計(jì)法又做出一些補(bǔ)充規(guī)定。主要包括：縣級以上人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。各級審計(jì)機(jī)關(guān)是本級人民政府組成部門，在本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)下，依法開展審計(jì)工作。審計(jì)業(yè)務(wù)工作受本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。每個年度審計(jì)機(jī)關(guān)要受本級政府委托，向本級人大常委會做出年度審計(jì)工作報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人同本級政府組成部門主要負(fù)責(zé)人一樣，由本級政府行政首長提名，本級人大常委會決定任免。這樣的審計(jì)管理體制，是適應(yīng)審計(jì)機(jī)關(guān)初建、工作逐步開展的實(shí)際情況的，也與我國社會主義民主政治發(fā)展進(jìn)程有關(guān)，因而有其必要性和合理性。

但是，在國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化、審計(jì)機(jī)關(guān)在國家治理中發(fā)揮的作用越來越重要的今天，這樣的審計(jì)管理體制已經(jīng)不能很好適應(yīng)審計(jì)工作發(fā)展的需要，應(yīng)該進(jìn)行必要的改革。習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議上要求，要深化審計(jì)制度改革。我理解，深化審計(jì)制度改革，首當(dāng)其沖的就是審計(jì)管理體制改革。

首先，從國家治理組織結(jié)構(gòu)科學(xué)設(shè)置、保障依法獨(dú)立審計(jì)看改革審計(jì)管理體制的必要性。審計(jì)機(jī)關(guān)目前隸屬的行政序列，性質(zhì)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，而審計(jì)的性質(zhì)是專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在屬性上與執(zhí)行機(jī)關(guān)是不同的，目前的審計(jì)管理體制不符合國家治理關(guān)于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則要求。顯而易見的是，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要對象是公共資金、國有資產(chǎn)資源。直接管理公共資金、國有資產(chǎn)資源的，是各級行政機(jī)關(guān)。以處在行政序列之內(nèi)的審計(jì)機(jī)關(guān)去監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)，法理設(shè)計(jì)上是不夠合適的，是會影響到審計(jì)獨(dú)立性的。雖然法律規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立開展審計(jì)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，但在實(shí)踐中依法獨(dú)立審計(jì)還是會受到一些影響。比如，按照目前行政系統(tǒng)一般的工作規(guī)則，重要事項(xiàng)要經(jīng)各有關(guān)政府部門協(xié)調(diào)一致后才能報(bào)本級政府決定。審計(jì)機(jī)關(guān)在年度審計(jì)報(bào)告中準(zhǔn)備反映的一些問題，有時在認(rèn)識上很難同有關(guān)行政機(jī)關(guān)取得一致，反復(fù)溝通影響了審計(jì)效率，最終審計(jì)機(jī)關(guān)乃至政府領(lǐng)導(dǎo)也不得不考慮其他部門一再堅(jiān)持的意見。再比如，對于政府領(lǐng)導(dǎo)決策的有關(guān)財(cái)政重大支出、國有資產(chǎn)管理重大事項(xiàng)等，本級審計(jì)機(jī)關(guān)很難提出不同的審計(jì)意見。還有，審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員與其他行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員同為本級政府組成人員，也有可能影響到審計(jì)獨(dú)立性。以上各點(diǎn)，在實(shí)踐中不乏其例。解決這一問題的辦法，就是將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政序列劃出，使之成為完全獨(dú)立的國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。

其次，從實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋要求看改革審計(jì)管理體制的必要性。中央領(lǐng)導(dǎo)同志近年來多次強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，即實(shí)現(xiàn)對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、自然資產(chǎn)資源和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。實(shí)踐中審計(jì)機(jī)關(guān)也在努力做到全覆蓋。但一直以來存在著體制不順的情況：作為政府行政部門的審計(jì)機(jī)關(guān)，要到行政系統(tǒng)以外，如黨的工作部門、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等進(jìn)行財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，對地區(qū)、部門黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和省以下法檢兩長進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或自然資產(chǎn)資源離任審計(jì)。雖然在實(shí)踐中審計(jì)工作的開展是正常的，但法理不順、體制不順的情況是明顯存在的，同有關(guān)法律規(guī)定精神也不盡一致。國家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)察上升為國家監(jiān)察，主要動因就是為了實(shí)現(xiàn)對所有國家公職人員的監(jiān)察全覆蓋。審計(jì)也面臨同樣的問題，而且實(shí)踐需求更為迫切。國家監(jiān)察體制改革的路徑完全可以為審計(jì)管理體制改革提供借鑒。

第三，從推進(jìn)全面依法治國的要求看改革審計(jì)管理體制的必要性。前述兩點(diǎn)均涉及法律規(guī)定的審計(jì)體制、審計(jì)范圍等，需要及時修改相關(guān)法律規(guī)定，以符合依法治國、依憲治國、依法審計(jì)的要求。這里再從被審計(jì)單位的法定救濟(jì)途徑來進(jìn)一步分析這一問題?，F(xiàn)行審計(jì)法規(guī)定，被審計(jì)單位對審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)政收支的決定不服的，可以提請審計(jì)機(jī)關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。被審計(jì)單位對審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里且不說有時財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支本來就是劃分不清楚的，這樣的規(guī)定本身也是不合法理的。試想一下，如果被審計(jì)單位是行政序列以外的其他機(jī)關(guān)、單位，它們對審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)政收支的決定不服，但仍要提請作為行政機(jī)關(guān)的本級人民政府做出最終裁決，這樣的規(guī)定從法理上看顯然是不合適的。還有，被審計(jì)單位對審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的規(guī)定不服，可以提起行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，這樣的規(guī)定也是不合理的。一種獨(dú)立監(jiān)督類型的監(jiān)督結(jié)果，如果可以被其他部門、單位直接改變，那么這種監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性、公正性都會受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。解決這一問題的途徑，就是摘去審計(jì)機(jī)關(guān)頭上行政機(jī)關(guān)的帽子，使審計(jì)機(jī)關(guān)成為獨(dú)立的國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。被審計(jì)單位對審計(jì)機(jī)關(guān)做出的審計(jì)決定不服的，可以向上一級審計(jì)機(jī)關(guān)直至最高審計(jì)機(jī)關(guān)申請復(fù)審。最高審計(jì)機(jī)關(guān)的復(fù)審決定為最終決定。做出這樣的規(guī)定，符合中央提出的建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系的要求。當(dāng)然，審計(jì)機(jī)關(guān)必須做到嚴(yán)格審計(jì)管理，確保審計(jì)質(zhì)量。

第四，從歷史經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)驗(yàn)看改革審計(jì)管理體制的必要性。歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命時期，中華蘇維埃共和國在1933年建立審計(jì)委員會，隸屬于中央人民委員會（即執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府）。1934年2月召開的第二次全國蘇維埃代表大會，決定在全國蘇維埃代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)——中央執(zhí)行委員會下設(shè)立審計(jì)委員會，形成了中央人民委員會、最高法院、審計(jì)委員會并列的國家機(jī)構(gòu)。黨的十八大后，中國人民解放軍審計(jì)署由總后勤部領(lǐng)導(dǎo)改由中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)。在參加世界審計(jì)組織的190多個國家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)中，除我國外，已經(jīng)不存在審計(jì)機(jī)關(guān)完全隸屬于執(zhí)行機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）序列的審計(jì)體制。古巴、越南、蒙古等國的審計(jì)體制原與我國相近，但近幾年陸續(xù)進(jìn)行了改革。目前只有韓國監(jiān)察院是監(jiān)審合一的體制，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，還帶有一定的行政色彩。當(dāng)然，我們搞中國特色社會主義，要走自己的路，不一定照抄照搬別人的做法。了解這些歷史經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)驗(yàn)，可以為我們改革審計(jì)管理體制開闊視野和提供啟發(fā)。

當(dāng)然，改革審計(jì)管理體制還會涉及其他內(nèi)容，如上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系特別是省級以下審計(jì)體制的問題。這是大的審計(jì)管理體制內(nèi)，審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的問題，限于篇幅容當(dāng)另文討論。

改革審計(jì)管理體制，是黨和國家監(jiān)督體系的一項(xiàng)重大改革，必須在黨中央和中央審計(jì)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。這里只是從研究的角度提出一種思路和建議供決策參考。我們堅(jiān)信，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們一定能夠按國家治理規(guī)律辦事，從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)一思想，完成好改革審計(jì)管理體制的任務(wù)，向著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向闊步前進(jìn)。