“反向飛地”為欠發(fā)達(dá)地區(qū)插上“創(chuàng)新之翼”

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于高端要素資源集聚能力較差，通常處于創(chuàng)新鏈條的末端，制約了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。“反向飛地”是一種區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作模式，“飛”的不是土地，而是讓發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源和要素輸入到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，旨在突破欠發(fā)達(dá)地區(qū)科創(chuàng)要素不足的瓶頸，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)插上“創(chuàng)新之翼”，促進(jìn)區(qū)域資源互利共贏和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、“反向飛地”順應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的時(shí)代要求

2017 年中央八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了通過(guò)創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的積極作用。近年來(lái)，全國(guó)各地爭(zhēng)相探索和實(shí)踐“飛地經(jīng)濟(jì)”，形成了多種飛地發(fā)展模式，其中“創(chuàng)新飛地”在實(shí)踐中最為廣泛應(yīng)用。

21世紀(jì)以來(lái)，創(chuàng)新要素成為推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，創(chuàng)新要素總是從低收益地區(qū)流向高收益地區(qū)，進(jìn)一步強(qiáng)化了發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新資源的集聚，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，“創(chuàng)新型反向飛地”的新模式應(yīng)運(yùn)而生，即：欠發(fā)達(dá)地區(qū)以科技創(chuàng)新人才、企業(yè)等創(chuàng)新要素為目標(biāo)，反向在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立創(chuàng)新中心、研發(fā)基地、孵化平臺(tái)等飛地樓宇，借助發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)越的創(chuàng)新要素聚集環(huán)境和飛地特殊的政策優(yōu)惠，遴選較好發(fā)展前景的創(chuàng)新項(xiàng)目孵化，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)的跨越式發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)流回轉(zhuǎn)化及本地產(chǎn)業(yè)化，帶動(dòng)本土產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

作為共同富裕示范區(qū)，浙江省先一步對(duì)“反向飛地”模式進(jìn)行了探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其中浙江衢州（杭州）海創(chuàng)園是全國(guó)典型的成功試驗(yàn)。在廣東省內(nèi)，粵東西北“反向飛地”建設(shè)已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并逐漸延伸到縣一級(jí)，多數(shù)尚處于運(yùn)營(yíng)起步階段，成效正逐步顯現(xiàn)。

二、利益矛盾和管理沖突制約飛地雙方合作的可持續(xù)性

盡管飛地雙方多為對(duì)口幫扶關(guān)系，但“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展始終基于互利互惠的前提。過(guò)去的實(shí)踐中，飛地雙方形成了以稅收、GDP分成為具體表征的利益分配方式，但總體來(lái)說(shuō)飛地建設(shè)利益構(gòu)成復(fù)雜、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益充滿(mǎn)未知，在區(qū)域尺度協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很容易引發(fā)一系列矛盾和沖突。一方面，各地競(jìng)相發(fā)展以創(chuàng)新要素為驅(qū)動(dòng)的新興產(chǎn)業(yè)和風(fēng)口產(chǎn)業(yè)，容易造成飛地產(chǎn)業(yè)選擇的同質(zhì)化，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)。另一方面，“飛入地”政府對(duì)“飛出地”政府存在暗地“挖墻腳”問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)，可能會(huì)異化成兩地間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，導(dǎo)致飛地雙方利益沖突、合作動(dòng)力不足。同時(shí)，在實(shí)踐中飛地雙方?jīng)]有明確的體制管理規(guī)定，主要依靠協(xié)商溝通達(dá)成一致，導(dǎo)致遇事雙方博弈成本較高，這種內(nèi)耗多、效率低的管理模式制約著飛地建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)借由“反向飛地”插上“創(chuàng)新之翼”的路徑探討

科學(xué)選擇飛地主業(yè)，有效融入“飛入地”產(chǎn)業(yè)體系。過(guò)去，產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱的縣市更多被動(dòng)等待上級(jí)政府的結(jié)對(duì)子的飛地合作機(jī)會(huì)，如今，“創(chuàng)新型反向飛地”提供后發(fā)地區(qū)主動(dòng)融入大城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升本地產(chǎn)業(yè)溢價(jià)和發(fā)展質(zhì)量的契機(jī)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要立足資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局，聚焦本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，在“飛入地”布局兼具高端人才招引、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)招商、創(chuàng)新項(xiàng)目孵化、科技金融投資等功能的“反向飛地”，促進(jìn)創(chuàng)新資源的順暢鏈接。同時(shí)，由于“反向飛地”每年物業(yè)成本對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)不小的開(kāi)支，為了最大限度發(fā)揮資源利用效率，應(yīng)明確飛地主要功能和重點(diǎn)領(lǐng)域，將更多政策、資源和項(xiàng)目向其傾斜，突出飛地建設(shè)成效。

強(qiáng)化合作發(fā)展理念，建立科學(xué)的利益共享機(jī)制。潛在的利益分配不均可能會(huì)演變成結(jié)對(duì)城市之間的招商競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致“飛入地”政府對(duì)飛地建設(shè)不重視、不配合、不支持。因此，互惠互利仍是政府間長(zhǎng)期合作的核心驅(qū)動(dòng)力。要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏的原則，加強(qiáng)飛地雙方在股權(quán)占比、成本分擔(dān)、用地指標(biāo)異地調(diào)劑、分期考核等方面的利益共享機(jī)制建設(shè)，依據(jù)科創(chuàng)孵化和產(chǎn)業(yè)化后等不同時(shí)期的投入產(chǎn)出特點(diǎn)，在稅收、GDP、環(huán)保指標(biāo)等方面探索分期差異化的利益分配方案。同時(shí)，建立聯(lián)席會(huì)等制度，為雙方常態(tài)化溝通合作問(wèn)題和落實(shí)相關(guān)事項(xiàng)提供制度保障，實(shí)現(xiàn)從低質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)走向高效合作的雙贏局面。

堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，打造兼具自主性和靈活性的創(chuàng)新生態(tài)。傳統(tǒng)的“飛地經(jīng)濟(jì)”更多出于上級(jí)政府的指定，“創(chuàng)新型反向飛地”更加尊重高端要素自發(fā)向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集的市場(chǎng)規(guī)律，在政府主導(dǎo)的前提下，選擇與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作運(yùn)營(yíng)，讓專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事。首先，政府加強(qiáng)引導(dǎo)，重視柔性環(huán)境的革新。消解過(guò)去“地方行政割據(jù)”的社保、稅收等政策的制度性阻力，以政策保障支持人才、項(xiàng)目、企業(yè)入駐“反向飛地”；其次，委托運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)管理，重視市場(chǎng)化力量支撐。發(fā)揮技術(shù)經(jīng)紀(jì)人、創(chuàng)新技術(shù)驛站、孵化運(yùn)營(yíng)公司等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在科創(chuàng)孵化服務(wù)體系中的積極作用，更好應(yīng)對(duì)復(fù)雜靈活的創(chuàng)新需求。

推動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)有效銜接，實(shí)現(xiàn)研發(fā)創(chuàng)新和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的良性互動(dòng)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)“飛”入發(fā)達(dá)地區(qū)要?jiǎng)?chuàng)新，但人才、技術(shù)、資金等高端要素同樣也是發(fā)達(dá)地區(qū)的稀缺資源。因此，要認(rèn)識(shí)到發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)化的空間相對(duì)不足的現(xiàn)實(shí)，立足自身在土地資源等方面的比較優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持將本土生產(chǎn)和異地研發(fā)相結(jié)合，在發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)“反向飛地”的基礎(chǔ)上，在本地建設(shè)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)飛地，發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)配套和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)支撐。同時(shí)，在研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化過(guò)程建立合理的成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制，以研發(fā)創(chuàng)新和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的良性互動(dòng)促進(jìn)飛地雙方合作的可持續(xù)性。此外，“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展還受地理和人文環(huán)境的影響，盡可能選擇區(qū)域相近、人文相似的地區(qū)設(shè)置雙向飛地，暢通的要素流動(dòng)能夠?yàn)椴季蛛p向飛地提供更多的可能性。

文章來(lái)源：  《河南經(jīng)濟(jì)報(bào)》   http://www.12-baidu.cn/w/qt/34236.html