推進審計職業(yè)化建設(shè)的調(diào)查與思考

圍繞如何推進審計職業(yè)化建設(shè)，提升審計隊伍的專業(yè)能力和專業(yè)水平，我們采取座談了解、重點訪談、查閱資料等方式，在基層審計機關(guān)和高校兩個層面進行了專題調(diào)查研究?？傮w感到，實行審計職業(yè)化，是形勢所需，當(dāng)務(wù)之急。同時，推進審計職業(yè)化，要求高與素質(zhì)弱、進度慢與基層盼等問題較為突出，亟需引起關(guān)注并加以解決。

一、頂層設(shè)計不明晰，盡快出臺具有審計特色的職業(yè)化制度

從基層的情況看，基層審計機關(guān)對實行職業(yè)化制度非常擁護和期待，認為推進審計職業(yè)化建設(shè)既是黨中央和國務(wù)院對審計機關(guān)的新要求，也是促進審計隊伍規(guī)范化、專業(yè)化、標(biāo)準化的新途徑，更是審計事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。近幾年，雖然圍繞審計職業(yè)化建設(shè)進行了許多積極探索，但收效甚微，有的認為：實行審計職業(yè)化，設(shè)計在上邊，落實在下面。

從上級的要求看，近年來，黨中央、國務(wù)院對加強審計職業(yè)化建設(shè)高度重視，《關(guān)于加強審計工作的意見》《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)文件也都明確提出“推進審計職業(yè)化建設(shè)，提出建立符合審計職業(yè)特點、適應(yīng)審計工作需要的審計人員管理制度”。事實上，這些要求還沒形成具體的舉措，如何實施仍在研究當(dāng)中。

從已實施的情況看，法官序列率先在我國推行了職業(yè)化，之前也是采用的公務(wù)員管理模式，但隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，這一模式不能滿足法院工作開展需要，因此我國對法院工作人員的選任、晉升、培訓(xùn)、考評、職業(yè)保障等制度進行了全面改革，全國一盤棋、上下一個調(diào)，從而形成了規(guī)范化的法官職業(yè)化模式。檢察官序列的職業(yè)化，與此大同小異。

由此我們認為，審計職業(yè)化建設(shè)是一項涉及審計事業(yè)發(fā)展、與國家政治制度緊密關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，其復(fù)雜性和艱巨性決定了必須立足審計事業(yè)的發(fā)展，整體布局，系統(tǒng)推進。一是審計署主導(dǎo)。審計署會同人事、組織、編制和財政等部門，統(tǒng)一規(guī)劃，研究制定具有審計特色的職業(yè)化制度體系，推動審計人員行為標(biāo)準化、法治化、科學(xué)化，實現(xiàn)審計監(jiān)督的獨立性、公正性和專業(yè)性。二是地方黨政主推。推行審計職業(yè)化涉及方方面面，需要地方黨委、政府的重視和支持，否則就不能有效實施。因此，地方黨委、政府主要負責(zé)人要親自督導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)在審計職業(yè)化實施過程中遇到的難題，確保審計職業(yè)化制度在本地順利實施。三是審計機關(guān)主抓。審計職業(yè)化涵蓋方方面面的制度措施，事關(guān)審計事業(yè)的長遠發(fā)展，涉及審計人員的具體利益，審計機關(guān)應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)，除嚴格落實好相關(guān)制度之外，還要結(jié)合實際，研究制定相應(yīng)的配套方案，以強有力的措施推進審計職業(yè)化制度的落地。

二、法規(guī)制度不銜接，建立完善的審計職業(yè)化體制機制

從審計職業(yè)化的立法來看，目前還缺少相應(yīng)法律法規(guī)的支撐，主要表現(xiàn)在三個方面：一是公務(wù)員法沒明確。國家審計人員目前是在公務(wù)員法的指引下，按照國家公務(wù)員的綜合類進行管理，這種管理分類決定了審計人員選拔、任用、考核、獎懲和晉升等方面嚴格套用公務(wù)員管理制度，一切由組織或行政決定，側(cè)重公務(wù)員的一般性考核，缺乏開展審計工作所必需的專業(yè)性考核，無法體現(xiàn)或突出國家審計的職業(yè)化特性。二是審計法沒規(guī)定。審計法對審計職業(yè)化制度沒有明確規(guī)定，加之目前審計機關(guān)受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，屬于政府組成部門，在辦公經(jīng)費保障、人員選拔任用上，與本級政府及相關(guān)部門存在千絲萬縷的關(guān)系，審計的獨立性和權(quán)威性受到一定程度的削弱，審計專業(yè)化水平大打折扣。三是專門的法規(guī)制度沒出臺。在《關(guān)于加強審計工作的意見》《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》等文件中，都不同程度地提到加強審計職業(yè)化建設(shè)，足以看出推行審計職業(yè)化的必要性和重要性，可以說是迫在眉睫。但存在的問題是，從國家層面，還沒有單獨的法律、法規(guī)或制度、意見的出臺，一直停留在研究、探索當(dāng)中。

我們認為，建立審計職業(yè)化制度，應(yīng)立法先行、依法推進，這樣才能有效實施。一是完善現(xiàn)有法規(guī)。適當(dāng)時機，對審計法等法律法規(guī)進行適當(dāng)性修改完善，對有影響審計職業(yè)化實施的內(nèi)容予以刪減，對無明確審計職業(yè)化實施的內(nèi)容予以增加，處理好法律法規(guī)對審計職業(yè)化的掣肘，奠定良好的法律基礎(chǔ)。二是制定專門法規(guī)。在對審計職業(yè)化進行頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，盡快制定國家審計職業(yè)化相關(guān)法規(guī)，明確不同類別審計人員的任免條件、權(quán)責(zé)內(nèi)容、教育培訓(xùn)、考核考評、等級確定、獎懲任免、福利待遇、辭退辭職、退出退休、回避和申訴等事項，將國家審計職業(yè)管理中的各種審計行為都納入法制軌道，并按法律要求規(guī)范其行為，以此實現(xiàn)國家審計職業(yè)化的目標(biāo)。三是完備配套措施。在審計職業(yè)化具體實施當(dāng)中，需要一系列的配套措施予以明確和細化，比如職級如何劃分、職稱如何認定、從業(yè)如何限定、責(zé)任如何區(qū)分等等，都需要一一確定，能在法規(guī)文件中明確的盡量在法規(guī)文件中明確，不能在法規(guī)文件中明確的就盡量隨同法規(guī)文件一并下發(fā)。同時，允許各地在大的規(guī)定框架下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定行之有效的辦法。

三、機構(gòu)編制不統(tǒng)一，結(jié)合機構(gòu)體制改革建立的科學(xué)管理制度

基層審計機關(guān)普遍存在機構(gòu)、編制、身份不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)象，主要有以下表現(xiàn)：一是身份復(fù)雜多樣。受多種因素的影響，在市縣尤其是縣級審計機關(guān)，審計人員中有公務(wù)員身份，有事業(yè)身份，還有無編制人員和臨聘人員。比如一個縣審計局共有63人，其中公務(wù)員編制8人，事業(yè)編制23人，無編人員32人。有的無編人員還是當(dāng)?shù)卣凑找欢ǔ绦蚬_招錄的，嚴格來講屬于“黑戶”。二是混編混崗?fù)怀?。近年來，審計任?wù)重與審計力量不足的矛盾越來越突出，一些基層審計機關(guān)從事審計業(yè)務(wù)的人員混編混崗，不考慮審計工作的特殊性，長此以往既不利于合理配置審計人力資源，也不利于審計人員形成職業(yè)化意識、提高職業(yè)技能。三是職責(zé)邊界不清。按照法律規(guī)定，行使審計監(jiān)督權(quán)的必須是具有公務(wù)員身份的審計人員。實際并非如此，有的基層審計機關(guān)在行政編制難批復(fù)的情況下，卻成立了事業(yè)編制的投資審計機構(gòu)、經(jīng)責(zé)審計機構(gòu)，履行的職責(zé)卻是審計監(jiān)督。

根據(jù)《公務(wù)員法》和審計職業(yè)特點，應(yīng)盡快建立符合審計工作特點的人員分類管理制度，通過理順審計機關(guān)內(nèi)部不同崗位的職責(zé)，明確審計業(yè)務(wù)流程關(guān)鍵節(jié)點任職資格條件，嚴格職責(zé)邊界，強化審計人員分工管理。

（一）以機構(gòu)改革為契機，統(tǒng)籌解決事業(yè)編制審計人員的身份問題。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出“全面推進承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位；主要為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機關(guān)統(tǒng)籌管理?！敝泄仓醒胗“l(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》要求“改革審計管理體制，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容?！睂Υ私ㄗh在本次機構(gòu)改革中，將審計機關(guān)從事行政職能的事業(yè)編制人員納入行政編制統(tǒng)籌管理，與審計機關(guān)管理體制改革一并實施。

（二）以職位分類為抓手，積極推進審計機關(guān)職權(quán)配置。全面分析各級審計機關(guān)內(nèi)部各職位的工作環(huán)境、工作性質(zhì)、難易程度、所需資格條件，認真梳理審計機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任清單，明確權(quán)責(zé)行使依據(jù)、行使主體和運行程序。在審計業(yè)務(wù)崗位的人員，具體從事審計業(yè)務(wù)工作，實際行使審計業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，具備與其從事的審計工作相適應(yīng)的任職資格、工作年限和業(yè)務(wù)能力；在綜合管理崗位的人員，主要審計業(yè)務(wù)正常開展提供工作條件、經(jīng)費保障、人員配備等管理服務(wù)，如辦公后勤、人事監(jiān)察、黨務(wù)宣傳等。根據(jù)崗位職責(zé)進行分類，分類標(biāo)準要符合審計職業(yè)特點和工作規(guī)律，不僅要立足于審計干部隊伍現(xiàn)狀，還要切合審計工作長遠發(fā)展需要，為各類人員的科學(xué)管理奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）以實際需求為基礎(chǔ)，合理確定審計機關(guān)公務(wù)員的數(shù)量比例。由于各地經(jīng)濟發(fā)展程度、人口數(shù)量、面積大小、審計對象狀況、審計工作量和審計人員素質(zhì)等各方面差異較大，這就需要審計機關(guān)會同組織人事、機構(gòu)編制管理部門統(tǒng)籌考慮，具體測算綜合管理類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的數(shù)量比例，在現(xiàn)有人員的基礎(chǔ)上進行分類和增減，使基層審計機關(guān)都有充足數(shù)量的專業(yè)技術(shù)類人員，滿足審計監(jiān)督工作需要。

四、人員結(jié)構(gòu)和從業(yè)資格不合理，努力建設(shè)一支專業(yè)化的審計隊伍

人員結(jié)構(gòu)上。多數(shù)審計機關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員所占比例較少，審計專業(yè)人才和復(fù)合型人才更少。《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》規(guī)定，“公務(wù)員不得參加專業(yè)技術(shù)人才職稱評審?！蹦壳?，中級職稱及以下是采取以考代評的形式，但是高級職稱是考試和評審相結(jié)合，這對于推進審計職業(yè)化又是一個新問題。

從業(yè)資格上。審計人員是按照綜合類公務(wù)員進行管理的，在準入門檻上，準入條件一般是按照公務(wù)員的招錄標(biāo)準，未體現(xiàn)審計工作必備的專業(yè)知識和技能要求；在職務(wù)晉升上，優(yōu)秀審計人員受到公務(wù)員行政職務(wù)晉升資格和職數(shù)的嚴格限制，未和專業(yè)水平掛鉤。因此，推進審計職業(yè)化，首要建立一支專業(yè)化的審計隊伍，主要抓好以下四個方面：

（一）健全人才發(fā)展規(guī)劃。主要是建立并完善國家審計的職業(yè)準入制度、教育培訓(xùn)制度、考核考評制度，引導(dǎo)審計專業(yè)人才和管理人才不斷提升自身的職業(yè)素質(zhì)；要求進入審計機關(guān)的人員除具備一般公務(wù)員資格之外，還要取得相應(yīng)的職業(yè)資格或職稱；同時，建立退出機制，將達不到標(biāo)準的審計人員逐步淘汰出審計隊伍，保證審計隊伍的專業(yè)化水平。

（二）加強崗位分類管理。根據(jù)審計工作需要，按照行政、業(yè)務(wù)、行政+業(yè)務(wù)對審計人員進行分類，確定不同崗位、不同專業(yè)水平的薪酬待遇。審計業(yè)務(wù)崗位可根據(jù)工作資歷、業(yè)務(wù)水平、工作實績等因素，與行政級別對應(yīng)享受相應(yīng)待遇；綜合管理類崗位，可參照公務(wù)員管理標(biāo)準實行。

（三）建立完備準則體系。在國家審計職業(yè)化準則制定以后，需要漸次制定國家審計職業(yè)道德準則、執(zhí)業(yè)行為準則、獨立性準則等更具體的職業(yè)化規(guī)范文件，使審計人員的一言一行都在規(guī)范化的軌道中運行。

（四）規(guī)范職業(yè)考試制度。為了區(qū)分審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)的能力層次，應(yīng)將審計職業(yè)能力作為崗位任職條件的重要內(nèi)容，作為衡量審計專業(yè)技術(shù)公務(wù)員等級的依據(jù)。在不違背規(guī)定的前提下，應(yīng)設(shè)立更為合理的職業(yè)資格考試制度，只有通過初級階段考試才能成為執(zhí)業(yè)人員，通過高級階段考試才可以擔(dān)任主審、組長等。同時，在劃分審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)層級時，應(yīng)將審計職業(yè)資格作為主要條件之一，將審計職業(yè)資格作為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)晉升的首要條件，并明確各級審計機關(guān)不同級次專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的數(shù)量。

五、保障措施不到位，建立一套行之有效的審計職業(yè)化激勵機制

有效的激勵機制是審計職業(yè)化建設(shè)的推手，在這方面還存在以下問題：一是考核難定性。對審計人員的考核定性、定量尺度一直是人事部門的難題。如果開展單純的定性考核，缺少量化的指標(biāo)，容易使考核流于形式；如果片面追求量化指標(biāo)，容易偏離考核目標(biāo)。二是職務(wù)難晉升。由于審計業(yè)務(wù)專業(yè)性較強，審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，導(dǎo)致審計人員年齡結(jié)構(gòu)老化，人員流動不暢，職務(wù)晉升緩慢，挫傷了工作的積極性、主動性。三是工資難掛鉤。作為業(yè)務(wù)型干部，審計人員的薪酬水平不能體現(xiàn)職業(yè)能力層級的區(qū)分，薪酬高低與工作業(yè)績和專業(yè)資格水平無關(guān)，而主要由職務(wù)等級、工作年限決定，審計人員付出與所得失衡的矛盾較為突出。

（一）量化考評內(nèi)容。在德能勤績廉為主要內(nèi)容的公務(wù)員年度考核基礎(chǔ)內(nèi)容上，增加對審計業(yè)務(wù)工作業(yè)績和現(xiàn)實表現(xiàn)情況的考評，重點對職業(yè)道德、理論水平、工作實績、專業(yè)技能和工作作風(fēng)等內(nèi)容進行全面考核，考核結(jié)果作為審計專業(yè)技術(shù)人員等級晉升的重要依據(jù)。

（二）完善激勵機制。實行職業(yè)化后，審計人員所擔(dān)負的職責(zé)更加明確，也將承擔(dān)更大的審計風(fēng)險，應(yīng)建立審計人員職務(wù)晉升、工資福利等相應(yīng)的激勵機制，使審計人員專業(yè)技術(shù)職務(wù)與其業(yè)績、能力、成果相稱。另外，各種激勵機制的設(shè)計要在國家現(xiàn)行法律政策范圍內(nèi)進行，特別是薪酬體系、職務(wù)升降體系、考評體系，要按照有關(guān)規(guī)定實施，不能突破硬性的制度規(guī)定。

（三）建立保障體系。要從制度上保證審計人員依法行使監(jiān)督權(quán)，保障審計人員的職業(yè)權(quán)力和職業(yè)地位，維護審計執(zhí)法公平公正。首先，保障審計人員的職業(yè)權(quán)力。審計人員在實施審計監(jiān)督時，任何行政機關(guān)、社會團體和有關(guān)個人不得干預(yù)、干擾，切實保證審計監(jiān)督的獨立性。其次，保障審計人員的職業(yè)地位。審計干部一經(jīng)組織任用，除正常工作變動外，非因法定事由和程序，不得對審計人員免職、降職等處分。再次，保障審計人員的收入待遇。要逐步提高審計人員的生活和工作津貼，不斷調(diào)動審計人員的工作積極性，進一步增強審計職業(yè)對個人的吸引力。

總之，審計職業(yè)化建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，審計機關(guān)在實施過程中不能一蹴而就，需要不斷摸索和積累經(jīng)驗，逐步培養(yǎng)一支復(fù)合型和高素質(zhì)的審計專業(yè)隊伍，確保國家審計在完善國家治理、強化依法治國和促進社會進步等方面發(fā)揮不可替代的監(jiān)督作用。